De werkgelegenheidseffecten
van het WRR-voorstel
“~
Verlaging van het minimumloon levert allicht werkgelegenheid op.
Maar minder dan de WRR onlangs in ESB suggereerde. Een discussie
over modellen, veronderstellingen en uiteenloPende resultaten.
In hun artikel “Verlaging van het
minimumloon: verstand en misverstand” in E5B van 22 januari jJ. noemen Adriaansens, Van Beek en
Dercksen verruiming van de werkgelegenheid voor groepen met een
zwakke arbeidsmarktpositie
als reden voor het WRR-voorstel om het
minimumloon cohortsgewijs te verlagen onder handhaving van het socialeminimum.
Voor de werkgelegenheidseffecten
verwijzen de schrijvers naar de doorrekening van het WRR-voorstel door
het CPB en naar Van Soestl. Het CPB
“komt tot een positief effect op langere termijn van ten hoogste 135.000
personen”, terwijl Van Soest de werkgelegenheidseffecten
volgens de
schrijvers schat op 237.000 tot
320.000 personen.
Bij deze presentatie passen drie kanttekeningen. Aan nieuwe inzichten
van het CPB wordt geen aandacht
besteed. Ook de condities en beperkingen van de aan Van Soest ontleende werkgelegenheidseffecten
verdienen nadere toelichting. Door van de
uitkomsten alleen de totalen te nemen, negeren de schrijvers bovendien de sterk van elkaar verschillende effecten op een gedesaggregeerd
niveau.
Nieuwe inzichten van het CPB
In de CPB-doorrekening is het effect
voor 85.000 personen afhankelijk
van de veronderstelde ‘doorzak’ in
de loonschalen tot modaal. Daarnaast is verondersteld dat de ldOnschalen op minimumniveau m~t het
wettelijk minimumloon mee worden
verlaagd. Recent heeft het CPB de
aannemelijkheid van beide veronderstellingen nader bezien2• Op grond
van de beperkt gebleken ‘doorzak’
en de onvolledige doorwerking naar
de minimum-loonschalen
in de jaren
tachtig toen het wettelijk minimumloon gelijktijdig met het sociale minimum 10% bij de contractloonstijging
in bedrijven is achtergebleven, schat
het CPB het werkgelegenheidseffect
van deze relatieve verlaging thans
op structureel 50.000 personen.
Een verlaging van het wettelijke minimumloon zonder gelijktijdige verlaging van het sociale minimum zal
vermoedelijk in nog sterkere mate
leiden tot onvolledige doorwerking
en geringe ‘doorzak’ zodat een werkgelegenheidseffect
van minder dan
50.000 in de lijn der verwachting ligt.
Van Soest
In het onderzoek van Van Soest en
Kapteyn3, waarop Van Soest zijn
doorrekening van het WRR-voorstel
heeft gebaseerd, is de ‘doorzak’ van
het loongebouw zo mogelijk nog
groter dan wat aanvankelijk door het
CPB is verondersteld. Ook Van Soest
en Kapteyn nemen aan dat de minimum-loonschalen steeds overeenkomstig het wettelijke minimumloon worden verlaagd.
Onder andere om rekening te kunnen houden met de mogelijkheid
van partneruitkeringen
heeft Van
Soest een van de modellen van Van
Soest en Kapteyn aangepast: het model waarin rekening wordt gehouden met het reserveringsloon, dat
wil zeggen het loon dat een individu
minimaal moet verdienen wil hij of
zij een baan accepteren.
In de eerste variant van dit model
sluit Van Soest aan bij het oorspronkelijke model waarin de reserveringsIonen los van de uitkeringsniveaus
zijn gemodelleerd. Een verlaging
van alle minimumlonen met 30%
leidt dan tot een werkgelegenheidseffect van 320.000 personen.
Vervolgens legt Van Soest a priori op
dat de reserveringslonen
niet lager
kunnen zijn dan de relevante uitkeringsniveaus. In dat geval blijft het
werkgelegenheidseffect
beperkt tot
237.000 personen. Daarbij gaat het
om 58.000 mannen en 179.000 vrouwen, waaronder 152.000 vrouwen
met een vaste partner die derhalve
merendeels niet voor een uitkering
in aanmerking komen.
Het zal duidelijk zijn dat de effecten
aanzienlijk geringer zouden zijn geweest wanneer was opgelegd dat de
reserveringslonen
bij voorbeeld conform de schatting in het WRR-rapport circa f 250 per maand boven de
4
relevante uitkeringsniveaus liggen .
De cijfers van Van Soest hebben overigens betrekking op de situatie van
1987. Van Soest en Kapteyn hebben
het tijdgebonden karakter van hun
onderzoeksresultaten
sterk beklemtoond. Zowel door de loonmatiging
als door het bevriezingsbeleid
is het
wettelijke minimumloon steeds minder een obstakel geworden voor inschakeling van laagproduktieve arbeid. Ook na 1987 is dit proces
doorgegaan. De arbeidsproduktiviteit is sinds 1987 nominaal met
22,7% gestegen, bij een stijging van
de gemiddelde loonkosten met niet
meer dan 16%. Op het minimumniveau bleef de loonkostenstijging
sinds 1987 beperkt tot 6,4%. Onder
de veronderstelling van een gelijkblijvende verdeling van de produktiviteit impliceren deze cijfers opnieuw een halvering van de
werkgelegenheidseffecten.
Uit Van
Soest en Kapteyn blijkt dat deze effecten, althans voor mannen, in
1984-1987 ook al waren gehalveerd.
Effecten na desaggregatie
Bij Van Soest bestaan de effecten in
hoofdzaak uit meer werk voor gehuwde vrouwen. Door relatief hoge
reserveringslonen
blijven de werkgelegenheidseffecten
voor alleenstaanden naar verhouding beperkt van
1. CPB, Individualisering minimumloon,
Kamerstukken 11, 1990/91, 21 477, nr. 13,
bijlage 5,21 mei 1991; A. van Soest, Arbeidsparticipatie en minimumlonen, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 1991.
2. CPB, De werkgelegenheid in de jaren
tachtig, Werkdocument 41, Den Haag,
1991. In verkorte vorm was deze analyse
reeds opgenomen in CPB, Macro Economische Verkenning 1992, Den Haag,
1991.
3. A. van Soest en A. Kapteyn, Minimum-
lonen, loonkosten en werkgelegenheid,
Ministerie van Sociale zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 1990.
4. WRR, Een werkend perspectief Arbeidsparticipatie in de jaren ’90, Den Haag,
1990, blz. 157. Ook in ander onderzoek
worden relatief hoge reserveringslonen
gevonden. Zie voor een overzicht Kabi-
netsreactie op WRR-rapport Een werkend
perspectief, bijlage 3, Kamerstukken 11,
1990/91, 21 477, nr. 13.
omvang. Bij het CPB, dat niet expliciet rekening houdt met reserveringsIonen, is het omgekeerde het geval
en zijn het vooral alleenstaanden die
door de verlaging van het minimumloon aan de slag kunnen. Uit deze
analyse komt niet naar voren dat het
minimumloon een belangrijk obstakel vormt voor een toenemende arbeidsparticipatie onder gehuwde
vrouwen.
Ook al zijn de werkgelegenheidseffecten van het CPB en Van Soest in
totaal alle positief, het uiteenlopen
van de effecten bij desaggregatie
geeft weinig zekerheids.
Conclusie
Een nadere blik op de cijfers illustreert de geleidelijke accentverschuiving: van een duidelijk tekort aan banen voor zwakke groepen op de
arbeidsmarkt rond het midden van
de jaren tachtig naar een gebrek aan
prikkels om de uitkeringssfeer te verlaten en werk te aanvaarden. De slotzin van deze kanttekeningen bij de
gepresenteerde werkgelegenheidseffecten kan daarom dezelfde zijn als
bij Van Soest: “Het moge in elk geval
duidelijk zijn dat uitsluitend een verlaging of afschaffing van het wettelijk bruto minimumloon niet tot de
gewenste toename van de werkgelegenheid zal leiden”.
A.C. Moons
De auteur is werkzaam bij het Ministerie
van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Directie Algemeen Economisch en Inkomensbeleid.
5. Zie voor een nadere uiteenzetting bijlage 3 bij de genoemde kabinetsreactie op
het WRR-rapport.
ESB 5-2-1992
De tekenen
ziin positief
Varianten op Moons’ slotzin kunnen
zowel in ons ESB-artikel als in het
WRR-rapport zelf worden teruggevonden. Daarover hoeft dus geen
verschil van mening te bestaan. Een
cohortsgewijze individualisering van
het wettelijke minimumloon kan alleen tot een substantiële toename
van de arbeidsparticipatie van laaggeschoolden leiden als deze gepaard
gaat met a. cao-afspraken die de zo
geboden ruimte benutten; en b. een
activerend arbeidsmarktbeleid waarvan een actief sanctiebeleid het sluitstuk vormt.
Over het werkgelegenheidseffect van
een individualisering van het wettelijke minimumloon hebben we gezegd
dat het in ieder geval positief is. Over
de omvang van het te verwachten effect hebben we ons voorzichtig uitgelaten en niet veel meer gedaan dan
de verschillende onderzoekingen ter
zake nog eens op een rij gezet. Ook
de zinsnede waarop Moons doelt
(“Het CPB heeft het WRR-voorstel
doorgerekend”) werd onmiddellijk
gerelativeerd door erop te wijzen dat
de vooronderstellingen waarop de
onderzoeken van het CPB (en van
Van Soest en Kapteyn) berusten tenminste gedeeltelijk niet stroken met
die van het WRR-voorstel. Daarbij
schreven we: “Belangrijker dan de getallen zijn de tekens voor de getallen:
alle positief’. De omvang van het effeet is immers mede afhankelijk van
beleid van overheid en sociale partners om de (extra) ruimte aan de onderkant van het loongebouw ook
daadwerkelijk te benutten. De mate
waarin een dergelijk beleid tot stand
komt, laat zich vooralsnog niet gemakkelijk vertalen in een kwantificeerbare onderzoeksopzet.
Moons suggereert dat het werkgelegenheidsprobleem zich ineens van
de vraag- naar de aanbodzijde van
de arbeidsmarkt heeft verschoven en
dat een adequaat werkgelegenheidsbeleid nu vooral bij de aanbodzijde
zou moeten aangrijpen. Die conclusie gaat ons te snel en te ver. Natuurlijk zijn er momenteel veel moeilijk
vervulbare vacatures op laaggeschoold niveau. Ook zijn er nog heel
wat banenpool-plaatsen beschik-
baar. Het is dus zeker zinvol om prikkels aan de aanbodkant in te bouwen. In het WRR-voorstel gebeurt
dat onder meer via het activerend arbeidsmarktbeleid en het sanctie beleid: het reserveringsloon wordt er
immers als referentiepunt gebruikt
voor de korting van een uitkering indien betrokkene weigert passend
werk te aanvaarden. Ook werd gepleit voor een verhoging van het arbeidskostenforfait, zij het dat de gedragseffecten daarvan gemakkelijk
worden overtrokken.
Maar waarom die prikkels alleen
maar aan de aanbodzijde gesitueerd?
Beleid dat op zo’n eenzijdige diagnose is gebaseerd gaat te gemakkelijk
voorbij aan het feit dat de werkgelegenheid flink te kort schiet als alle
werklozen (gedeeltelijk) arbeidsongeschikten en huisvrouwen zich
voor de arbeidsmarkt zouden meIden. Wie uit is op een hogere arbeidsparticipatie zoekt het daarom
ook in een verruiming van de vraag
naar arbeid en zal dus ook aan die
zijde van de arbeidsmarkt prikkels
moeten posteren. Het minimumloonvoorstel van de WRRis daarvoor een
van de mogelijkheden.
Ten slotte nog iets over de aard van
de prikkels aan de aanbodkant. Het
huidige beleid en het WRR-voorstel
lopen op dit punt immers nogal uiteen. Een mogelijkheid is om de afstand te vergroten tussen arbeidsinkomens en alle minimumuitkeringen. Dat is de lijn van het huidige beleid van het Ministerie van Sociale
Zaken en Werkgelegenheid. Een andere mogelijkheid is om de afstand
te vergroten tussen arbeidsinkomens
en de uitkeringen van die werklozen
die voor concrete mogelijkheden bedanken. Dat is in feite de WRR-lijn.
In het eerste geval speelt de kwestie
van sociale rechtvaardigheid, met
name ten aanzien van diegenen die
hoe dan ook op een uitkering zijn
aangewezen. Een van de essentialia
van de verzorgingsstaat komt op die
manier steeds verder op de tocht te
staan. In de andere, door de WRRgesuggereerde, beleidslijn is dat niet
het geval. Daar speelt evenwel de
vraag of een activerend arbeidsmarktbeleid, aangevuld met een sluitend sanctiesysteem, tot voldoende
resultaat leidt. De vanzelfsprekendheid waarmee die vraag voor de beleidsmakers lijkt te hebben afgedaan, geeft op zijn minst te denken.
H.P.M. Adriaansens
K.W.H. van Beek
WJ. Dercksen