Een vrije energiemarkt
Op weg naar de voltooiing van de interne markt heeft
de Europese Commissie onlangs voorstellen gedaan
om de energiesector te liberaliseren. Er moeten markten worden gecreeerd voor elektriciteit en gas; overheden die de produktie en distributie soms nog geheel in handen hebben, dienen terug te treden en in
plaats daarvan zullen producenten, distributeurs en
grote afnemers voortaan op grond van vraag en aanbod een prijs voor energie bepalen. De Portugese EGcommissaris Cardoso e Cunha maakt ernst met deze
plannen met zijn voorstel om per 1 januari 1993 aan
grote afnemers de mogelijkheid te bieden om bij buitenlandse producenten elektriciteit of gas te kopen.
De ervaringen die met dit zogenoemde ‘third party access’ worden opgedaan, zullen worden benut om per
1 januari 1996 de markt voor energie volledig te openen voor buitenlandse toetreders.
Al bij de oprichting van de Europese Gemeenschap
voor Kolen en Staal (EGKS), een van de voorlopers
van de EG, was het energiebeleid van fundamenteel
belang voor de samenwerkende leden. De vrijhandel
in kolen kon een impuls geven aan het na-oorlogse
herstel van de EGKS-economieen. Daarnaast was een
onafhankelijke energievoorziening voor de lidstaten
van grote strategische waarde. Deze twee gedachten,
namelijk een markt voor energie enerzijds en voorzieningszekerheid anderzijds, hebben echter voor een
voortdurende tweespalt gezorgd in het energiebeleid.
Waar de markt zorgt voor aanwending van de goedkoopste energie, kan afhankelijkheid ontstaan van
buitenlandse energieleveranciers. Na de twee oliecrises in de jaren zeventig lag het zwaartepunt van het
beleid dan ook bij de voorzieningszekerheid. Diversificatiebeleid, energiebesparing en ontwikkeling van
eigen energiebronnen moesten de afhankelijkheid
verminderen. Nu dit beleid zijn vruchten lijkt af te
werpen verschuift de aandacht weer naar de markt.
Herstructurering van de energiesector op grond van
marktbeginselen moet leiden tot reductie van kosten
en het benutten van schaalvoordelen. Integratie van
de energievoorziening van de lidstaten zal tevens de
voorzieningszekerheid kunnen bevorderen.
Aan een vrije markt voor elektriciteit en gas zitten echter vele haken en ogen. De marktwerking vertoont
een aantal gebreken. In de eerste plaats biedt de prijs
die op de markt tot stand komt geen vergoeding voor
schade aan het milieu, laat staan voor de vermindering van de voorzieningszekerheid. Zowel maatschappelijk als politick kan dit tot onwenselijk gebruik van
natuurlijke hulpbronnen leiden. Daarnaast dreigt het
gevaar dat investeringen in onderzoek naar alternatieve vormen van energievoorziening, door de markt
niet of nauwelijks worden beloond, omdat de kennis
die met dergelijk onderzoek wordt opgedaan zich
snel verspreidt naar concurrenten.
Verder kan een markt van nature grillen vertonen. Instabiliteit van energieprijzen zal zowel bij de afnemende industrie als bij de producenten tot onzekerheid
leiden. In dit verband zal veel afhangen van de vorm
waarin koop en verkoop tot stand zullen komen. Veiling van gas of elektriciteit via een soort ‘spot market’
maakt de markt wellicht doorzichtig, maar kan ook
ESB 5-2-1992
voor snelle prijsfluctuaties zorgen. Moet er een bemiddelende instantie komen, die met tactische of strategische voorraden de prijs kan stabiliseren? Een veiliger
weg om de prijsvolatiliteit te beperken lijkt het aangaan van lange-termijncontracten, waarover van tijd
tot tijd onderhandeld kan worden. Belangrijker wellicht dan instabiliteit van de prijs, is de onzekerheid
van de afzet. Vooral voor de gasindustrie telt dit punt.
Zolang zij zich met een eigen distributienet verzekerd
weet van afname, zijn de investeringen, die vaak een
lange-termijnkarakter hebben, betrekkelijk veilig. In
de verte klinkt al de roep om protectie van de binnenlandse markt.
Een ander probleem is dat marktpartijen geneigd zijn
zich op de korte termijn te richten. Dan lijkt energie in
overvloed aanwezig. Maar houdt de markt wel rekening met de uitputbaarheid van energiebronnen? Waarschijnlijk niet. Vanuit welvaartsoogpunt kan dit leiden
tot een te lage prijs, met als gevolg overconsumptie
die op de lange termijn ongewenst is. Dit betekent opnieuw dat bijgestuurd zou moeten worden.
En tot slot kan men zich afvragen of er werkelijk concurrentie zal ontstaan. Uit de Nederlandse situatie kan
worden afgeleid dat de markt voor elektriciteit de neiging heeft tot natuurlijke monopolievorming. Van het
Nederlandse idee dat de vele regionale distributeurs
de producenten tegen elkaar uit zouden kunnen spelen is weinig terechtgekomen. Het in gezamenlijk verband aanbieden blijkt voor afnemende kosten te zorgen. In een netwerk kunnen piekbelastingen van een
producent worden opgevangen door overcapaciteit
van collega’s, waardoor een gemiddeld lagere produktiecapaciteit mogelijk wordt. Deze samenwerkingsvorm kan in Europees verband worden voortgezet.
Weliswaar kunnen ook de distributeurs zich verenigen
om zo meer marktmacht te veroveren, maar een monopolistische situatie wordt daarmee niet gekeerd.
Het voorgaande overziend kan worden geconcludeerd dat voor een open energiemarkt van overheidswege een flinke hoeveelheid flankerend beleid nodig
is om de markt op een maatschappelijk gewenste wijze te laten werken. Heffingen kunnen de tarieven sturen naar een welvaartsoptimum en stringent toezicht
op de prijsvorming kan voorkomen dat er instabiliteit
van prijzen of misbruik van marktmacht ontstaat. De
zwakke plek van het voorstel tot een open energiemarkt is echter dat de Europese Commissie op grond
van het subsidiariteitsbeginsel de invulling van al die
beleidsmaatregelen volledig overlaat aan de lokale
overheden, die aldus hun eigen prioriteiten mogen
stellen. En daarmee staat de deur naar bescherming
van nationale belangen wagenwijd open. De Duitsers
krijgen de gelegenheid om met hun energiebeleid
hun kolenindustrie zo gunstig mogelijk te positioneren, de Fransen idem met hun kernenergie en de Hollanders dito met hun gas. Een open energiemarkt lijkt
daarom nog ver weg. De Commissie had er beter aan
gedaan om haar voorstellen voor markthervorming
vergezeld te doen gaan van een duidelijke visie op
Europees energiebeleid.
T.P. van Walderveen
^.^^••vf^^ik^^s^fe