maatschappelijke ondernemingen
De vorm van de maatschappelijke
onderneming
Minister Hirsch Ballin heeft een voorontwerp laten circuleren
voor een rechtsvorm van de maatschappelijke onderneming.
Zijn opzet is veelbelovend, maar bevredigt nog niet. Het
ontwerp houdt belangenbehartiging, advisering en toezicht
onvoldoende uit elkaar, gaat voorbij aan het belang van
visitatie bij een systeem met open normen en mist een kans
door de op winst gerichte publieke ondernemingen niet ook
meteen mee te nemen.
I
Dik Wolfson
Emeritus hoogleraar economie aan de Erasmus Universiteit Rotterdam
72
ESB
in die sectoren zoemt de maatschappelijke onderneming rond, nu nog als bezweringsformule, maar
als het aan Hirsch Ballin ligt straks als nader omschreven rechtsvorm. Daarbij stelt hij de vraag aan
de orde of de verenigings- en de stichtingsvorm wel
zijn opgewassen tegen de voortschrijdende schaalvergroting die op deze sectoren afkomt. Daarnaast
vraagt ook de verbreding van de problematiek waar
zij voor staan om bestuurlijke herijking. Denk daarbij
aan de brede school die een aantal maatschappelijke
functies krijgt toegedacht, aan de vervlechting van
de verslavingszorg met de arbeidsvoorziening en het
huisvestingsbeleid, of de rol van de woningcorporaties in het creëren van prachtwijken (Engbersen et
al., 2005).
n het kader van de bestuurlijke vernieuwing zijn
belangrijke stappen gezet met het programma:
Rechtsstaat en rechtsorde: Nota bruikbare
rechtsorde (Tweede Kamer, 2003–2004).
Daarin wordt onderkend dat de maatschappij behoefte heeft aan minder regelgeving, meer wendVernieuwing vraagt ook om een
baarheid om in te spelen op veranderingen in de
nieuwe institutionalisering
vraag en meer sturing op resultaat. In de pluriforme
De klassieke structuur-nv is geen bruikbare optie
samenleving van vandaag zijn veel problemen te
voor de genoemde sectoren. Die streeft naar maxiingewikkeld geworden om uitsluitend vanuit het
mering van de aandeelhouderswaarde, en dat kan
Haagse te bedisselen; er moet ruimte komen voor
strijdig blijken met de opdracht van de maatschapmeer inbreng vanuit een groeiend legioen van
pelijke onderneming. Daar dient de toegankelijkkwalitatief hoogwaardige professionals die (binnen
heid van daartoe geoormerkte voorzieningen voorop
een wettelijk mandaat) open normen invullen. Het
te staan, waarbij rekening gehouden wordt met
voorontwerp voor een rechtsvorm van de maatschapde overige maatschappelijke belangen die daarbij
pelijke onderneming volgt die benadering en kondigt
spelen. Een complicatie van verenigingen en stichaan dat het ruimte schept voor een vermindering
tingen is dat zij geen aandeelhouders hebben – zij
van de regeldruk. Een mooi streven: minder regels,
zijn van niemand. Daardoor is de rekenschap aan
meer betrokkenheid van belanghebbenden en van
de verschillende belanghebbenden (aan de partijen,
decentrale deskundigheid, een nadere specificatie
individuen, groepen en organisaties waarvan rechten
van ieders eigen verantwoordelijkheid, en met dat
en belangen in het geding zijn) niet bevredigend
alles een beter resultaat. Zo’n vernieuwingsproces
geregeld. In een vraaggeoriënteerde democratie is
loopt al een tijdje, begonnen met de Wet verbetering
een voor de hand liggende oplossing om de kring
poortwachter en de nieuwe Bijstandswet, die de
van belanghebbenden aan te wijzen als richtingbepareïntegratie en de arbeidsparticipatie een flinke zet
lende opdrachtgever (principal), in een meervoudige
hebben gegeven (Kok et al., 2006), en voortgezet
opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie met de instelmet de Wet maatschappelijke ondersteuning voor de
ling en als residual claimant voor de bestemming van
lichtere vormen van verzorging.
een eventueel exploitatieoverschot dat binnen de
Kenmerk van die wetten is dat zij specifieke verantmaatschappelijke doelstelling van de onderneming
woordelijkheden en bevoegdheden toedelen aan het
dient te worden aangewend.
bedrijfsleven, de lagere overheid en de individuele
Tot zover de achtergrond van het voorontwerp, maar
burger. Zij leggen minder nadruk op regels en prodaar stopt het goede nieuws
cedures, en meer op motivatie,
dan ook. Er staat te weinig
resultaat en maatschappelijk
over de afbakening van het
effect. In die ontwikkeling past
Een complicatie
domein van toepassing. Wordt
dat wordt nagegaan of er meer
de peuterspeelzaal straks ook
kan worden overgelaten aan
van verenigingen en
een maatschappelijke ondernede particuliere stichtingen en
stichtingen is dat zij geen ming en wordt de rijksinspectie
verenigingen die onderwijs, gezondheidszorg en volkshuisvesaandeelhouders hebben – losgelaten op schriftelijke
onderwijzers als de Leidse
ting verzorgen, en wat dat dan
zij zijn van niemand
Onderwijs Instellingen? Waar
betekent voor het toezicht. Juist
8 februari 2008
stopt de commercialisering van de
Een commissaris algemeen
Ook hier gaat het
belang als tussenpersoon
gezondheidszorg – bij de apothekers? In Trouw van 12 december
weer om die klassieke Ruil een van die twee plaatsen van de huurders nu eens in
voor een commissaris algemeen belang als onafhankelijke tus2007 vraagt Annelies Huygen zich
vraag uit het Romeinse senpersoon die er meer in het bijzonder op toeziet dat de RvT
terecht af of de parallel met het
en de corporatie zich richten op een evenwichtige behartiging
commerciële bedrijfsleven niet te
recht: Quis custodiet
van de belangen van haar verschillende belanghebbenden
gedachteloos wordt doorgetrokken.
ipsos custodes:
(Wolfson, 2006). Geef de gemeente(n) waar de corporatie
Het onderwijs is geen verffabriek,
werkzaam is een recht van voordracht voor die benoeming,
leerlingen zijn geen potjes verf
wie houdt de
na consultatie van de corporatie, en bewaak de onafhankelijken leraren maken geen onderdeel
toezichthouders
heid van die functionaris door te bepalen dat het geen zituit van een top-downproductietende politicus of ambtenaar mag zijn, want hij/zij moet ook
proces, maar moeten bottom-up
in de gaten?
de gemeente(n) bij de les houden. Dat biedt een houdbare
een eigen, professionele inbreng
vorm voor de bepleite vertegenwoordiging van belanghebbenkunnen hebben. Een manco is
den. Daarbij kunnen belangenbehartiging, advies en toezicht
ook, zoals al aangestipt, dat het
uit elkaar worden gehouden door de vertegenwoordiger van de huurders en de
ontwerp niet aangeeft hoe de Raden van Toezicht
commissaris algemeen belang geen stemrecht te geven in de Raad van Toezicht.
in de gaten worden gehouden bij het ontbreken van
In die figuur laat hun invloed zich borgen als, naast de huurdersvereniging, ook
aandeelhouders en in welke mate en in welk tempo
de commissaris algemeen belang een enquêterecht krijgt, met toegang tot de
de regeldruk wordt verminderd: in een big bang, of
Ondernemingskamer of de bestuursrechter, zonder rechter te zijn in eigen zaak.
in een onduidelijk proces?
Die rol van de Ondernemingskamer, voorgesteld door de SER (2005), vindt
Van de drie genoemde sectoren zijn de woningnogal wat weerklank in Den Haag. Zij zou zich niet hoeven te beperken tot het
corporaties het verst gevorderd op de weg naar
vernietigen of schorsen van besluiten, maar zelfs kunnen uitstrekken tot het
een meer marktanaloge bedrijfsvoering. Ze dienen
ontslag van de Raad van Toezicht. Het is echter de vraag of de route langs de
hier verder als voorbeeld om de materie te verhelOndernemingskamer wel de meest voor de hand liggende is. Wat daar wordt
deren. Corporaties worden gereguleerd krachtens
voorgelegd zal, als regel, gaan om een toetsing aan de door de overheid (in het
de Woningwet, in het Besluit Beheer Sociale
BBSH) geformuleerde missie, en dat is een politieke en geen juridische aangeHuursector (BBSH) dat hun maatschappelijke mislegenheid. Elders (Wolfson, 2006) is dan ook geopperd om het Centraal Fonds
sie formuleert en onder meer bepaalt (1) dat zij zich
Volkshuisvesting, dat het financiële toezicht houdt namens de minister, om te
moeten richten op het scala van belanghebbenden
bouwen tot een Autoriteit Sociale Volkshuisvesting, als een ZBO van VROM die
in hun omgeving, (2) dat eventuele winsten ten
aanwijzingen kan geven en voor ontslag kan voordragen. Zo wordt de ministeriële
dienste staan van de volkshuisvesting in bredere zin
systeemverantwoordelijkheid op afstand gezet, maar niet weggemoffeld.
en (3) dat er een huurdersvertegenwoordiging zal
De figuur van de commissaris algemeen belang is, mutatis mutandis, afgekeken
zijn die twee leden mag voordragen voor de Raad
van de positie van de Koninklijk Commissaris bij De Nederlandsche Bank onder
van Toezicht (RvT). Op papier is er dus al heel wat
de Bankwet van vóór de Europese Centrale Bank. Die functionaris werd rechtgeregeld, maar hoe functioneert dat in de praktijk?
streeks benoemd door de minister van Financiën, was géén ambtenaar, woonde
De corporaties hebben een snelle ontwikkeling
de vergaderingen van de Raad van Commissarissen bij zonder stemrecht, en
doorgemaakt, zowel in omvang als in oriëntatie. De
onderhield een eigen communicatiekanaal met het ministerie van Financiën. Hij
professionalisering van het toezicht heeft daarmee
dubbelde daarnaast als voorzitter van de Bankraad, een onafhankelijk adviescolniet altijd gelijke tred gehouden en de minister
lege dat regelmatig vergaderde, waardoor hij de regels van het spel beheerste en
zoekt wegen om naast de huurders ook de andere
een beschikbaarheidsnut had om een second opinion te kunnen geven ingeval
belanghebbenden (zoals de gemeenten en de
de minister de bank een aanwijzing zou geven. Die procedure was opgetuigd
zorginstellingen waarmee wordt samengewerkt) een
met het oogmerk te helpen voorkomen dat het ooit tot een aanwijzing kwam, en
plaats in het toezicht te geven. Wie bepaalt dan die
dat is ook nooit gebeurd, want daar hadden minister en bank allebei belang bij.
zeteltoedeling? Maakt de corporatie dat zelf uit? En
Het aanwijzingsrecht is inmiddels vervallen in de Europese
vermeng je in de voorgestelde
bankwet, om de volstrekte onafhankelijkheid van de ECB
opzet belangenbehartiging, adDaarbij kunnen
te dramatiseren, en daar houdt de parallel dan ook op. Een
visering en toezicht van en door
aanwijzingsrecht voor de minister of, namens deze, voor de
bewoners of andere belanghebbelangenbehartiging,
hier voorgestelde verzelfstandigde Autoriteit (met een naar
benden niet te veel? Daar waaradvies en toezicht uit
verwachting weer voornamelijk preventieve werking) zou
schuwt de WRR (2004) nu juist
een alternatief kunnen zijn voor de door de SER en in het
voor. Laat de opzet dan zijn om,
elkaar worden gehouden
voorontwerp bepleite mogelijkheid van een gang naar de
zonder functies te vermengen,
door de vertegenwoordiger rechter. De rol van de Bankraad zou dan gespeeld kunnen
een optimale vorm te vinden
worden door een landelijke codecommissie voor het toevoor de inspraak van belanghebvan de huurders en de
zicht op woningcorporaties, zoals we die nu al kennen in de
benden en de rekenschap naar
commissaris algemeen
commissie-Terlouw.
de omgeving van de corporatie.
Waarom een voordrachtsrecht bij de gemeenten? Formeel
Ook hier gaat het weer om die
belang geen stemrecht
omdat de borging van het algemeen belang aan de overklassieke vraag uit het Romeinse
te geven in de Raad van
heid is voorbehouden; in dit geval zou dat de nabije
recht: Quis custodiet ipsos
overheid moeten zijn. Materieel omdat de regiefunctie
custodes: wie houdt de toezichtToezicht
voor de veiligheid, de sociale samenhang, de leefbaarheid,
houders in de gaten?
ESB
8 februari 2008
73
de maatschappelijke ondersteuning, de geestelijke gezondOverheidsdeelnemingen
Juist bij de
Een gemiste kans is ten slotte dat
heidszorg en het verslavingsbeleid, alsook de uitvoering van
minister Hirsch Ballin de strekking
de Wet werk en bijstand, al bij de gemeenten gelegd zijn
maatschappelijke
van zijn wetsontwerp wil beperken
– daarmee is het hele scala van belanghebbenden naast
onderneming, waar
tot niet op winst gerichte instelde huurders belegd. Een voordracht door de gemeenten(n)
lingen. Ook in de winststrevende
ligt niet gemakkelijk in een sector met een sterke vrijheidsweinig of geen
sector zijn er ondernemingen die
drang, maar het is wel de prijs voor de optimalisering van
bedrijfsgeheimen
publieke belangen behartigen en
het decentrale, geïntegreerde en resultaatgerichte welzijnswaarin de overheid dan ook deelbeleid dat het kabinet voor ogen staat met zijn programma
te bewaren zijn en
neemt. Denk bijvoorbeeld aan grote
Bruikbare rechtsorde, dat anderzijds de corporaties juist
professionals graag
spelers in de infrastructuur, zoals
meer handelingsruimte biedt om, samen met anderen, de
Schiphol, de zeehavens en NS/
leefbaarheid van de buurt te verbeteren. Een keurmerk
over hun werk praten,
ProRail, waarvan de missie sterk is
of een governance code alléén volstaat niet, zolang een
blijkt visitatie een
verweven met de ruimtelijke ordeevenwichtige belangenbehartiging niet op voorhand geborgd is en Raden van Toezicht zichzelf coöpteren zonder
heilzaam therapeutisch ning, het mobiliteitsbeleid en de
zorg voor het milieu.
dat een commissaris algemeen belang een oogje in het zeil
proces
Over het deelnemingenbeleid heeft
houdt. Een alternatief zou kunnen zijn om die commissaris
minister Bos half december de nota
te laten benoemen door de voorgestelde Autoriteit, maar
Naar een actief publiek aandeeldie kent de lokale netwerken van belanghebbenden weer
houderschap uitgebracht. Daarin betoogt hij dat de
niet. Het is beter die mogelijkheid in de reserve te houden, voor het geval de
gemeente(n) en de corporatie het niet eens kunnen worden over een kandidaat. borging van publieke belangen via wet- en regelgeving alléén te rigide kan zijn en dat publieke belanDe strategische betekenis van visitatie
gen in een dynamische omgeving niet altijd vooraf
Een tekortkoming van het voorontwerp is dat de minister geheel voorbij gaat
duidelijk en contracteerbaar zijn (Shleifer, 1998).
aan de strategische rol van visitatie. Visitatie is ontwikkeld in de wereld van het
“Toen we de Haarlemmermeer drooglegden, heeft
onder ijs, als hulpmiddel bij de interne verantwoording, met als opdrachtgever
w
niemand eraan gedacht dat daar een luchthaven zou
de betrokken instelling zelf. Dat begint met een zelfevaluatie aan de hand van
komenâ€, is een gevleugeld woord op het Ministerie
een door een visitatiekoepel opgesteld protocol (Raeflex, 2007). Die koepel
van Verkeer en Waterstaat. In een dynamische omgebenoemt vervolgens een onafhankelijke commissie die, met de zelfevaluatie als
ving moet je ruimte contracteren voor veranderende
startpunt, een interprofessionele toetsing uitvoert bij alle betrokkenen, zowel
publieke belangen. Hoe doe je dat? Door naast de
intern als in de omgeving (huurdersorganisaties, gemeente, zorginstellingen).
rechtsvorm van de maatschappelijke onderneming
Door niet de les te lezen, maar in blame-free reporting transparant te maken
ook die van wat elders een missiegebonden publieke
hoe er, van binnen en van buiten, naar de corporatie wordt gekeken, maakt zij
onderneming is genoemd in het ondernemingsrecht
de sterke kanten van de instelling zichtbaar en legt zij de zwaktes bloot die zijn
te introduceren, voor winststrevende bedrijven met
ondergesneeuwd door de macht der gewoonte. Ze ondersteunt niet alleen het
aandeelhouders als residual claimant, en door daarbij
interne toezicht van directie en Raden van Toezicht, maar leert zelf ook en kan
het belang van de onderneming in de statuten te omervaringen en innovaties in volgende visitaties elders uitdragen. Dat is te meer
schrijven in termen van de gewenste mengvorm van
van belang nu de corporaties nieuwe vormen zoeken in de integratie van de
publieke en bedrijfseconomische belangen (Eerste
maatschappelijke dienstverlening.
Kamer, 2003; Wolfson, 2005). Zo weten directie
Juist bij de maatschappelijke onderneming, waar weinig of geen bedrijfsgeheien commissarissen waar ze aan toe zijn. Minister
men te bewaren zijn en professionals graag over hun werk praten, blijkt visitaBos wil het publieke belang borgen als een activistitie een heilzaam therapeutisch proces, waarin de instelling, van hoog tot laag,
sche aandeelhouder, in een jaarlijks overleg met de
leert om naar zichzelf te kijken. Zorg ervoor dat de visitatoren geen banden
voorzitter van de Raad van Commissarissen over de
hebben met de corporatie of de plaatselijke belanghebbenden, geef de comstrategie, grote investeringen, het bezoldigingsbeleid
missie geen sanctiebevoegdheden, en houd het horizonen de vermogensstructuur. Dat is
taal (als sluitstuk van het interne toezicht), dat bevordert
te weinig en te veel achteraf. Ook
Het Rijk heeft zijn
een open discussie. In de politiek gaan stemmen op om
hier dient de in de hiervoor bepleite
de visitatie van woningcorporaties verticaal (hiërarchisch)
figuur van de onafhankelijke comoverheidscommissaris
te organiseren, vanwege de minister, maar dat blijkt nu
missaris algemeen belang zich
de laatste jaren vrijwel
juist contraproductief, in een professionele organisatie.
weer aan, die in dit geval wordt
Laat, in de methodiek, ruimte om recht te doen aan de
benoemd door de minister van
overal teruggetrokken.
grote onderlinge verschillen in de opgaven waar de corpoFinanciën, eventueel na overleg met
Dat lijkt strijdig
raties voor staan, maar maak de resultaten wel openbaar,
andere ministers wie het aangaat.
want het gaat, juist bij een maatschappelijke onderneDie commissaris kan voorkomen
met de opvatting
ming, óók om het bevorderen van transparantie naar de
dat het Rijk voor voldongen feiten
dat het Rijk zich
samenleving toe. In de praktijk blijkt het visitatierapport
wordt geplaatst. Hij of zij zou (weer
een belangrijk instrument om in het verticale toezicht
zonder stemrecht, zie boven) bemeer moet
vanwege de betrokken minister een beperking tot risisluiten ter schorsing of vernietiging
laten gelden als
comanagement mogelijk te maken en een stapeling van
moeten kunnen voordragen bij de
controles te voorkomen. Dat wil het kabinet toch?
Ondernemingskamer, die in deze
aandeelhouder
74
ESB
8 februari 2008w
figuur (met de aandeelhouder als principaal) meer op
zijn plaats lijkt dan bij niet op winst gerichte maatschappelijke ondernemingen zonder aandeelhouders
als rechthebbenden op het exploitatieoverschot. Die
figuur is heel wat soepeler en doeltreffender dan de
enige sanctie waar de nota van Bos over spreekt: het
heenzenden van de Raad van Commissarissen. Het
Rijk heeft zijn overheidscommissaris de laatste jaren
vrijwel overal teruggetrokken. Dat lijkt strijdig met de
opvatting dat het Rijk zich meer moet laten gelden
als aandeelhouder. Die commissariaten werden vaak
vervuld door topambtenaren, als stemgerechtigd lid
van de raad. Ze waren, als ze al optraden, niet onafhankelijk; als dat een bezwaar zou zijn, biedt de hier
bepleite formule daarvoor een oplossing.
Conclusie
Er speelt van alles op ondernemingsrechtelijk gebied, in Den Haag, maar aan de coördinatie en de
invulling valt nog wel wat te verbeteren. Bedenk
daarbij dat de vormgeving van de maatschappelijke
onderneming een politiek gevoelige kwestie is van
machtsverhoudingen in de economische orde, in een
spanningsveld tussen opvattingen over het primaat
van de politiek en voorkeuren voor subsidiariteit.
Anders dan de economische theorie, die zich waarderingsvrij laat beoefenen in weerlegbare observaties
(Hennipman, 1977), ontkomt de economische politiek niet aan waarderingsoordelen, die alleen controleerbaar zijn door ze te expliciteren. Het voorontwerp
leent zich ook wat dat betreft voor verduidelijking.
In het voorafgaande is getracht een brug te slaan
tussen de rol van de politiek en die van de privaatrechtelijke maatschappelijke organisaties in de drie
besproken sectoren. Onder verwijzing naar het kabinetsprogramma Bruikbare rechtsorde wordt erkend
dat de professionaliteit van werkers in het onderwijs, de zorg en de sociale huursector verlangt dat
de instellingen die daar werkzaam zijn op afstand
worden gestuurd (Van den Brink et al., 2005). De
toenemende verwevenheid van de sociale problematiek in die drie sectoren is een reden te meer
om ruimte te laten voor eigen initiatief en innovatiekracht. Anderzijds wordt daar wel gewerkt met
publiek geld (rechtstreeks of via huurbijdragen en
belastingfaciliteiten) en dat vereist weer een vorm
van rekenschap waarover een gekozen bestuurder
verantwoording kan afleggen tegenover een gekozen
volksvertegenwoordiging die een integrale afweging
kan maken. Ten slotte moet worden erkend dat de
representativiteit van Raden van Toezicht nog niet
op voorhand is geborgd. Daarom is hier een vorm
van endogene bemiddeling geïntroduceerd in de
persoon van een commissaris algemeen belang, om
de rechter niet te snel lastig te vallen met zaken
waarvoor zij niet is. Die commissaris zou ook proactief toezicht kunnen houden in op winst gerichte,
missiegebonden publieke ondernemingen zoals NS
of Schiphol, waarvoor nu wat argeloos wordt vertrouwd op sturing vanuit het aandeelhouderschap.
Literatuur
Brink, van den G., T. Jansen en D. Pessers (2005) Beroepszeer;
waarom Nederland niet goed werkt. Christen Democratische
Verkenningen, zomer 2005.
Eerste Kamer (2003) Handelingen, 15 april 2003.
Engbersen, G., E. Snel en A. Weltevrede (2005) Sociale herovering
in Amsterdam en Rotterdam. WRR-Verkenning nr 8, Amsterdam:
Amsterdam University Press.
Hennipman, P. (1977) Welvaartstheorie en economische politiek.
Alphen a/d Rijn: Samsom.
Kok, L., D. Hollanders en J.P. Hop (red.) (2006) Kosten en baten
van integratie. Amsterdam: SEO Economisch Onderzoek.
Raeflex – Stichting visitatie woningcorporaties (2007)
Visitatieprotocol. Hilversum/Utrecht: Raeflex – Stichting visitatie woningcorporaties.
SER (2005) Advies Ondernemerschap voor de publieke zaak.
Den Haag: SER.
Shleifer, A. (1998) State versus private ownership. Journal of
Economic Perspectives, 12(4), 133–150.
Tweede Kamer (2003–2004) Rechtsstaat en Rechtsorde: Nota
bruikbare rechtsorde, 29279, nr 14.
Wolfson, D. J. (2005) Transactie als bestuurlijke vernieuwing. WRRVerkenning nr 9, Amsterdam: Amsterdam University Press.
Wolfson, D. J. (2006) Oud en nieuw in het toezicht op woningcorporaties. Tijdschrift voor de volkshuisvesting, 12(1), 11–15.
WRR (2004) Bewijzen van goede dienstverlening. Den Haag: Sdu
Uitgevers.
ESB
8 februari 2008
75