De noodzaak van transparantie

De noodzaak van transparantie
Aute ur(s ):
Boot, A.W.A. (auteur)
Universiteit van Amsterdam.
Ve rs che ne n in:
ESB, 85e jaargang, nr. 4252, pagina 332, 21 april 2000 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
netw erken

Ondernemingen zullen in toenemende mate toegevoegde waarde ontlenen aan de kwaliteit en effectiviteit van het gebruik van
databestanden. De overheid dient daarbij te zorgen voor transparantie.
De moderne informatietechnologie maakt het mogelijk steeds grotere databestanden op te bouwen. Een belangrijke manifestatie
hiervan zijn bestanden met klantspecifieke informatie. Het bestaan en effectief gebruik van databestanden zouden het voor
ondernemingen mogelijk moeten maken beter in te spelen op de behoeften van de consumenten. Tegelijkertijd dreigen privacy- en
concurrentieproblemen. Het privacyprobleem is evident. Het concurrentieprobleem komt voort uit hold-up problemen en
netwerkeffecten die het moeilijk maken voor de consument om van aanbieder te veranderen. De centrale vraag is hoe vanuit
beleidsoogpunt hierop moet worden ingespeeld. Aangegeven zal worden dat het vergroten van transparantie de primaire doelstelling
moet zijn. Alleen met transparantie zijn netwerkeffecten en hold-up problemen te behappen.
Netwerkeffecten
Netwerkeffecten duiden op concurrentievoordelen die samenhangen met de omvang van het netwerk. Telecommunicatie is een mooi
voorbeeld: hoe meer abonnees er zijn, hoe interessanter het wordt om zelf ook een telefoonaansluiting te nemen. Ook in het geval van
databestanden zijn er netwerkeffecten. Met name door informatietechnologische ontwikkelingen is het mogelijk geworden om zeer
gedetailleerde databestanden op te bouwen en deze veel effectiever te gebruiken. In een wat technische terminologie: databestanden
hebben grote intertemporele (over de tijd) en ‘cross-sectional’ (over klantgroepen en producten) hergebruiksmogelijkheden. Zo biedt het
effectief kunnen gebruiken van klantspecifieke informatie allerlei scope-voordelen; in de financiële dienstverlening kan men bijvoorbeeld
denken aan kruiselingse verkoop, maar ook aan hergebruik van informatie in de dienstverlening aan andere klanten.
Dit laatste speelt onder meer bij productontwikkeling. Klantspecifieke informatie is hiervoor onontbeerlijk. Innovaties kunnen vervolgens
via een wijd vertakt distributiekanaal worden aangeboden, wederom dankzij deze databestanden. Informatietechnologie speelt dus een
dubbele rol: het stimuleert via het gebruik van databestanden productontwikkeling en het faciliteert de optimale exploitatie ervan via een
wijd vertakt distributiekanaal.
De combinatie van databestanden en distributiekanalen leidt tot netwerkeffecten die aanzienlijke marktmacht kunnen verschaffen.
Mededingingszorgen zijn dus legitiem 1. Een vergelijkbaar probleem, nauw verwant aan netwerkeffecten, is dat van hold-up. Deze
naamgeving wijst op een situatie waarbij de consument een keuze heeft tussen A en B, maar op het moment dat voor één van beide is
gekozen is het moeilijk om in de toekomst een andere keuze te maken. Bijvoorbeeld: een luchtvaartmaatschappij die gekozen heeft voor
Airbus vliegtuigen en zijn hele pilotenbestand en onderhoudsdienst hierop heeft afgestemd, kan moeilijk overstappen op Boeing
vliegtuigen. In zekere zin heeft ze zich door haar initiële vrije (en mogelijk concurrerende) keuze voor Airbus overgeleverd aan deze
vliegtuigfabrikant 2.
Hold-up problemen
Evenals in het geval van de netwerken kan het hold-up probleem concurrentie belemmeren. Dit type hold-up probleem doet zich evenzeer
voor bij economische handelingen waarin databestanden centraal staan, bijvoorbeeld in het geval van financiële dienstverlening, waar
vertrouwelijke, klantspecifieke informatie van groot belang kan zijn. De huidige aanbieder heeft dan een informatiemonopolie, waardoor
het moeilijk is voor de klant om van aanbieder te veranderen.
Netwerk-effecten en hold-up problemen zijn dus verwante begrippen. Ze kunnen tot vergelijkbare problemen aanleiding geven, namelijk
een mogelijk gebrek aan concurrentie en dus ‘capture’ van de klant.
Privacy-gevoeligheid
Databestanden werpen ook specifieke problemen op. Dit betreft met name privacy-gevoelige informatie. Bij telecom-netwerken
(belgedrag) of de klantenkaart van Albert Heijn (koopgedrag) is de privacy-gevoeligheid misschien nog overkomelijk, maar dat geldt
zeker niet voor de financiële dienstverlening. Voor een goede financiële dienstverlening, met name persoonlijke financiële planning
waarin pensioen- en levensverzekeringsproducten vaak een centrale rol hebben, zijn vertrouwelijke persoonlijke gegevens van essentieel

belang. Van privacy-gevoeligheid is hier per definitie sprake.
Voor wat betreft het privacy aspect sec is er een aantal wettelijke waarborgen. Zo stelt de Wet persoonsregistratie (Wpr) dat gegevens
uit een persoonsregister slechts aan derden mogen worden verstrekt voorzover deze voortvloeien uit het doel van de registratie. De
nieuwe voorgenomen Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp) stelt ook dat gegevens-verstrekking niet is geoorloofd, tenzij de
betrokkene uitdrukkelijk schriftelijke toestemming heeft verleend. Deze wet staat echter toe dat de verwerking van gegevens (alles van
raadplegen, verstrekken tot gebruiken) mogelijk is indien dit noodzakelijk is voor de behartiging van het gerechtvaardigde belang van de
verantwoordelijke. Hiermee wordt bedoeld dat verwerking mag als dat noodzakelijk is voor het verrichten van de reguliere
bedrijfsactiviteiten. Ook geldt de eis dat persoonsgegevens niet worden gebruikt op een wijze die onverenigbaar is met de doeleinden
waarvoor ze zijn verkregen.
Hoewel de wet duidelijk is in haar streven naar bescherming van privacy, lijken relatief grote vrijheden te bestaan voor het gebruik van
databestanden binnen organisaties. De praktijk zal moeten uitwijzen of de interpretatie van de wet zo ver kan worden opgerekt dat dit
type databestanden gemeenschappelijk toegankelijk is voor de verschillende divisies, bedrijfsonderdelen en dochterondernemingen van
een financieel conglomeraat. In de nieuwe Amerikaanse wetgeving over het bankwezen die vorig jaar is aangenomen, de Financial
Services Modernization Act, is dit in principe toegestaan 3. De vraag is wat vanuit het oogpunt van de consument het meest wenselijk is.
De afweging is complex: privacy en economische efficiëntie spelen beide een rol 4.
Economische efficiëntie
Economische efficiëntie duidt onder andere op het al genoemde hold-up probleem. Het bestaan van vertrouwelijke informatie bij één
aanbieder bemoeilijkt het overstappen naar een andere aanbieder. Een algemene oplossing hiervoor is niet voorhanden. Een rigoureuze
oplossing lijkt om alleen maar transacties aan te gaan. In het voorbeeld van persoonlijke financiële planning zou dit betekenen dat het
individu zelf zijn behoeftes bepaalt en zich op generlei wijze committeert aan een adviserende financiële dienstverlener. Wij zijn dan terug
bij een pure transactie-economie waar de klant in wezen ‘winkelt’ voor zijn gewenste pakket financiële diensten. Voor bepaalde groepen
geavanceerde klanten zal dit inderdaad realiteit worden. Deze groepen zullen zelf, via internet bijvoorbeeld, een voor hen optimaal pakket
aan financiële diensten samenstellen van allerlei verschillende aanbieders. De moderne informatietechnologie heeft dit mogelijk gemaakt,
en daarmee voor deze geavanceerde groep klanten het hold-up probleem opgelost. Voor een waarschijnlijk nog veel grotere groep zal het
overweldigende aanbod van financiële diensten echter grote verwarring en onzekerheid scheppen. Deze groep zal grote behoefte hebben
aan geïntegreerde financiële dienstverlening. Het hold-up probleem komt dan in grote hevigheid terug, maar voor hen zijn puur
transactie-gebonden keuzes geen alternatief 5.
Een geheel andere invalshoek is dat het verzamelen van informatie en opbouwen van databestanden het mogelijk maakt beter in te spelen
op de wensen van de consument. In zekere zin is het feit dat informatie kan leiden tot een hold-up probleem juist een indicatie dat het
belang van de consument gediend is met het verzamelen van informatie. De betere informatie geeft de incumbent weliswaar een
concurrentievoordeel, maar dit concurrentievoordeel wordt veroorzaakt doordat hij beter in de behoefte van de consument kan voorzien.
Dit wijst op de voordelen van een relatie-georiënteerde benadering. Het alternatief is een minder informatieve, transactie-georiënteerde
benadering. Als we deze invalshoek volgen, komt de vraag naar voren hoe de onderneming gestimuleerd kan worden tot het produceren,
danwel vergaren, van zoveel mogelijk relevante informatie.

Nieuwe organisatie-theorie
Databestanden spelen een primaire rol bij het afbakenen en definiëren van een onderneming als samenwerkingsverband. Een
duidelijk voorbeeld hiervan zijn consultancybureas. De twee assets van een consultancybureau zijn het klantenbestand en
haar kennis. Het eerste is evident een databestand, maar dat geldt ook voor het tweede. De kennis van een
consultancybureau bestaat uit de expertise van de aan haar verbonden consultants, (een levend bestand) en de in bestanden
opgeslagen ervaringen die het bureau heeft opgedaan met allerlei type opdrachten voor verschillende klanten. De expertise
(het menselijk kapitaal) en de opgeslagen bestanden staan alleen ter beschikking aan de bij het bureau aangesloten
consultants. De complementariteit van het menselijk kapitaal en de statische bestanden werkt bindend naar de individuele
consultants. Het samenhangend geheel van consultants heeft dan een waarde die uitstijgt boven de som van de waarde van
de individuele consultants.

Voor de onderneming zal gelden dat zij het meest geneigd zal zijn informatie te produceren als het exclusieve gebruik ervan gegarandeerd
is 6. Het wordt voor haar en mogelijk voor de klant nog aantrekkelijker als zij de vrijheid heeft de informatie binnen het gehele bedrijf te
gebruiken 7. Dit gezegd hebbende, kan er uiteraard wel degelijk een hold-up probleem ontstaan. De vraag is hoe het extra surplus
(waardecreatie) dat vast zit aan de verzamelde informatie tenminste gedeeltelijk bij de consument komt (dus zich vertaalt in extra
consumentensurplus). De beste waarborgen hiervoor liggen mijns inziens op het punt van transparantie van de dienstverlening. Een
markt met transparante producten dwingt een dienstverlener zijn toegevoegde waarde te bewijzen. Een dergelijke markt stelt de
consument namelijk in staat om de offerte te toetsen. Dat wil zeggen: de consument kan dankzij de transparantie enige controle
uitoefenen op de aantrekkelijkheid van de offerte van zijn primaire dienstverlener.
In zekere zin betekent dit dat de ‘fall back option’ voor de consument de transactie-economie is. Ik bedoel hiermee dat de consument die
geen voordeel meer ziet in de aanbiedingen van de relatie-georiënteerde dienstverlener terugvalt op de vrije markt (de transactieeconomie). Op deze markt gelden geen hold-up problemen, simpelweg omdat de dienstverlener niet kan terugvallen op vertrouwelijke
informatie.

Hold-up problemen

In het algemeen geldt dat hold-up problemen inherent zijn aan economische transacties. Hold-up problemen kunnen in
extreme gevallen echter wel degelijk economische transacties bemoeilijken. Een bekend historisch voorbeeld uit de literatuur
is een toeleveringsbedrijf van General Motors, genaamd Fisher Body. Als dit bedrijf optimaal probeert in te spelen op de
behoeftes van gm, en bijvoorbeeld de specificaties van haar producten geheel afstemt op de wensen van gm, heeft zij dan nog
enige onderhandelingskracht om in de toekomst een fatsoenlijke prijs te bedingen voor haar producten? In de toekomst kan
gm immers, nadat alle investeringen hebben plaatsgevonden, het toeleveringsbedrijf zwaar onder druk zetten om in te
stemmen met prijsverlagingen. De investeringen van het toeleveringsbedrijf zijn immers verzonken, en door optimale
aanpassing aan de wensen van gm mogelijk niet alternatief inzetbaar. Als het toeleveringsbedrijf zich al deze problemen van te
voren realiseert, zal zij echter afzien van deze relatiespecifieke investeringen.

Het belang van transparantie
Maatregelen die gericht zijn op het verminderen van hold-up problemen duwen ons veelal in de richting van een meer transactiegeoriënteerde economie. Bijvoorbeeld een maatregel die organisaties dwingt hun informatie openbaar te maken (ik negeer privacyoverwegingen voor het moment) zal in het algemeen leiden tot minder informatieproductie binnen organisaties en daarmee de transactieoriëntatie vergroten. Hetzelfde geldt voor een consument. De consument kan het hold-up probleem verminderen door bijvoorbeeld met
meerdere financiële dienstverleners in zee te gaan. Van een geïntegreerde financiële dienstverlening is dan geen sprake meer. Wat de
klant hiermee in feite doet is een stap in de richting van de transactie-economie 8.
De genoemde voorbeelden laten zien dat er geen kostenloze oplossingen voorhanden zijn. In extreme gevallen (het voormalige ATT
monopolie, Microsoft Windows?) leiden hold-up problemen tot een natuurlijk monopolie. Direct overheidsingrijpen lijkt dan
gerechtvaardigd. In het geval van databestanden past echter een grote terughoudendheid van de overheid. Zoals ik heb aangegeven is
het opbouwen en gebruiken van databestanden veelal in het belang van de consument. De rol van de overheid is dan daarin gelegen dat
zij zich moeten richten op de transparantie in de dienstverlening. Dit betekent niet het afdwingen van openbaarmaking van
databestanden, maar het transparant maken van de dienstverlening zelf. Wat ik hiermee bedoel is dat de kenmerken van en condities
verbonden aan de aangeboden producten op zich helder moeten zijn, zodat vergelijkingen mogelijk zijn. Het transactie-economie
alternatief heeft daarmee een toetsende en disciplinerende rol.
Privacy-overwegingen kunnen tot een andere afweging leiden. Toch zullen deze overwegingen mijns inziens voor een groot deel parallel
lopen aan de puur economische afweging. Uit het oogpunt van privacy is het onwenselijk databestanden te openbaren. Dit loopt vaak
parallel aan de economische afweging. Voor wat betreft het gebruik van databestanden binnen een organisatie is er mogelijk wel een
conflict. Het economisch belang dicteert een laissez-faire houding, terwijl uit het oogpunt van privacy beperkingen gewenst kunnen zijn

1 Zie ook A.W.A. Boot, Netwerk-economie en concurrentie, ESB, 7 januari 2000, blz. 3.
2 Dit is een willekeurig voorbeeld. Merk op dat het zeker niet zo hoeft te zijn dat een vliegtuigfabrikant misbruik maakt van de hold-up
situatie. Bijvoorbeeld: als Airbus haar marktaandeel wil vergroten zal ze nieuwe klanten moeten vinden. Een negatieve reputatie
veroorzaakt door uitbuiting van hold-up situaties zal haar geen goed doen.
3 Dit moet niet worden geïnterpreteerd als een ongeconditioneerde vrijheid. Misbruik van informatie is niet toegestaan. ‘Class action’rechtszaken rechtszaken namens een nagenoeg ongelimiteerde groep gedupeerden) bieden mogelijk een voldoende dreiging om
fatsoenlijk met informatie om te gaan. In de Europese context is het rechtssysteem minder afschrikwekkend en zijn mogelijk stringenter
regels nodig.
4 Deze afwegingen komen ook naar voren in J.J.M. Kremers, E.J. van Kempen en J.A. de Groot, Marktwerking en privacy in de sociale
zekerheid, ESB, 29 januari 1999, blz. 64-67. Zij gaan echter niet in op de prikkels die partijen moeten hebben om informatie te produceren.
Deze spelen een belangrijke rol in mijn analyse.
5 De vraag is of de komst van informatie-intermediairs op het internet uitkomst biedt. Deze partijen zouden als ‘trusted third party’ het
aanbod van producten kunnen inventariseren. De vraag is of deze partijen kunnen uitgroeien tot interactieve en neutrale adviseurs die
een spin in het web zijn voor de persoonlijke financiële planning.
6 Dit betekent niet dat informatie-uitwisseling ongebruikelijk is. Bijvoorbeeld: banken wisselen via het Bureau Kredietregistratie in Tiel
informatie uit over het betalingsgedrag van kredietnemers. Ook in andere landen is hiervan sprake. Zie T. Jappelli en M. Pagano,
Information sharing, lending and defaults: cross-country evidence, CEPR discussion paper, 2184, 1999.
7 Uiteraard zijn hierop uitzonderingen te bedenken. Een mogelijk conflicterende situatie betreft de rol van de bank als adviseur bij fusies
en overnames voor de fusiepartner van een huidige klant. Als er een vrije uitwisseling is van informatie binnen het bankconglomeraat
dan is deze situatie voor zowel de huidige klant als de fusiepartner mogelijk onacceptabel. Banken proberen door middel van ‘Chinese
walls’ – kunstmatige afscheidingen tussen eigen activiteiten – in te spelen op deze gevoeligheden.
8 Zie A.W.A. Boot, Relationship banking: what do we know?, Journal of Financial Intermediation, vol. 9, 2000, blz. 7-25.

Copyright © 2000 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)