Geld- en kapitaalmarkt
&Q
Â¥
De Miljoenennota 1985
DRS. R.TH.V.M. POUW*
Algemeen
Met de presentatie van de Miljoenennota 1985 is duidelijk geworden dat het in het
regeerakkoord overeengekomen beleid in
grote lijnen wordt voortgezet. Afremmen
van de collectieve sector, versterken van de
marktsector en het terugdringen van het financieringstekort blijven de ingredienten
waaraan het kabinet vasthoudt ten einde
de economische problemen van Nederland
op te lessen. Als percentage van het netto
nationaal inkomen dalen – evenals dat
voor 1984 het geval is – de collectieve uitgaven, de collectieve-lastendruk en het financieringstekort in 1985. Evenwel, deuiteindelijke uitkomsten van de in de Miljoenennota aangekondigde beleidsvoornemens zijn nog uiterst onzeker. Gezien de
grote omvang van de ombuigingen en het
vooralsnog geringe effect daarvan op de
uitgaven en het financieringstekort zal het
proces van daadwerkelijke sanering van de
overheidsuitgaven nog vele jaren moeten
duren en gepaard gaan met verdere pijnlijke ingrepen, alvorens het tekort tot een
meer structured aanvaardbaar niveau is
teruggebracht.
Hoewel de economische vooruitzichten
voor Nederland wat gunstiger zijn, wordt
onze economic nog steeds geconfronteerd
met een aantal structurele onevenwichtigheden. Met name het lage investeringsniveau, het grote probleem van de werkgelegenheid en – niet in de laatste plaats – het
nog steeds omvangrijke financieringstekort. Vooral dit laatste vergt als gevolg van
de snel stijgende rente- en aflossingsverplichtingen een ijzeren discipline ten aanzien van het verdere saneringsproces in de
collectieve uitgaven. De hindernissen die in
de toekomst moeten worden.genomen zullen, gezien de omvangrijke ombuigingen in
het verleden, voor dit kabinet en zijn opvolgers alleen maar zwaarder worden. De
collectieve-lastendruk heeft zijn grenzen,
zodat de additionele middelen moeten komen uit een verdere vermindering van de
collectieve uitgaven.
De ombuigingen en de lastenverlichting bedrijfsleven in 1985; enkele kanttekeningen
a. De ombuigingen
Voor 1985 staat een ombuigingsprogramma op stapel ter grootte van f. 9,3
ESB 3-10-1984
mrd. Hiervan lag reeds f. 7 mrd. in het regeerakkoord vast. Een bedrag van f. 2
mrd. betreft doorgeschoven problematiek
uit 1984. Daarnaast waren enige extra ombuigingen nodig omdat het kabinet werd
geconfronteerd met een aantal grote tegenvallers bij de uitgaven en omdat er middelen waren gewenst voor enkele beleidsintensiveringen, voornamelijk ter bestrijding
van de (jeugd)werkloosheid.
De ombuigingen die voor 1985 zijn geprojecteerd bestaan uit de volgende elementen:
— rijksbegroting:
f. 3,1 mrd.;
— sociale zekerheid:
f.2,5 mrd.;
– arbeidsvoorwaarden
collectieve sector:
f.2,5 mrd.;
– volksgezondheid:
f. 1,2 mrd.;
totaal
f. 9,3 mrd.
Voor de ombuigingen op de rijksbegroting resteert voor 1985 additioneel f. 1,1
mrd. (f. 2 mrd. lag al vast in het regeerakkoord) aan maatregelen. Hieraan moeten
alle begrotingshoofdstukken een bijdrage
leveren. Naast verlaging van de uitgaven
bestaan de maatregelen ook uit enkele ontvangstvergrotingen (schoolgeldheffing 12t/m 15-jarigen, enkele PTT-tarieven), hetgeen een lastenverzwaring voor de private
sector inhoudt. Bovendien is van deze
f. 1,1 mrd. een deel (f. 150 mln.) nog niet
ingevuld. Concrete invulling zal bij de
Voorjaarsnota 1985 geschieden.
Bij de maatregelen in de sociale zekerheid liggen de beoogde realisaties evenmin
vast. De kortingen tot 70% op de uitkeringspercentages van de WW, WWV en
met name de WAO liggen politick gevoelig. Hetzelfde kan worden gezegd van de
bevriezing van de kinderbijslag. Het is niet
ondenkbaar dat de opbrengst van deze bezuinigingen door concessies neerwaarts
moet worden bijgesteld. Evenzeer liggen
de plannen m.b.t. de Ziektewet moeilijk.
Zowel werknemers als werkgevers zijn
mordicus tegen. Werknemers zijn tegen
omdat de maatregel een inbreuk is op verworven rechten. Werkgevers zijn tegen de
maatregel omdat zij zien aankomen dat deze per saldo een lastenverhoging voor hen
betekent. De haalbaarheid van deze ombuiging is daardoor discutabel geworden.
M.b.t. de maatregel arbeidsvoorwaarden
collectieve sector’is alleen het bedrag (f. 2,5
mrd.) vastgesteld. Over de concrete invulling zal overleg worden gevoerd met de
ambtenarencentrales. Wel heeft het kabinet enkele suggesties gedaan. Om een herhaling van bruto kortingen – zoalsditjaar
– zo mogelijk te vermijden, wordt gedacht aan maatregelen in de pensioensfeer
en betaling van premies AOW/AWW door
ambtenaren. Of het totale bedrag van deze
ombuiging wordt binnengehaald is nog
lang niet zeker.
De taakstelling voor de volksgezondheid
is f. 1,2 mrd. Het grootste gedeelte (ca f. 1
mrd.) hiervan wordt gevonden door een
verschuiving van de collectieve sector naar
de private sector. Dit geschiedt doordat als
gevolg van het opheffen van het vrijwillige
ziekenfonds ca 600.000 personen (m.n.
ambtenaren en kleine zelfstandigen) in de
toekomst zijn aangewezen op particuliere
verzekeringen. Deze maatregel van het kabinet betekent een extra lastenverzwaring
voor de betrokken groep personen.
Van de voorgenomen ombuigingen
komt een deel – met name de beleidsmaatregelen met betrekking tot de sociale zekerheid – niet ten goede aan de rijksbegroting. Bezuinigingen in de sociale zekerheid
slaan neer bij de sociale fondsen en kunnen
daardoor niet zonder meer worden aangewend voor een verlaging van het financieringstekort van het rijk. Deze z.g. terugsluisproblematiek is dan ook de reden
dat de lastenverlichting voor het bedrijfsleven gegoten is in de vorm van een verlaging
van de werkgeverspremies en niet, zoals
eerder was aangekondigd, in de vorm van
een verdere verlaging van de vennootschapsbelasting naar 40″% (deze lastenverlichting zou het financieringstekort verhogen). De bezuinigingen in de sociale zekerheid betekenen dat volgend jaar ook de
premies voor de werknemers kunnen dalen, waardoor de koopkracht van de
meeste gezinnen niet achteruitgaat en zelfs
voor sommige categorieen gaat stijgen.
b. Lastenverlichtende maatregelen voor
het bedrijfsleven
Het pakket lastenverlichtende maatregelen voor het bedrijfsleven om vat — evenals
in 1984 – voor 1985 f. 1,5 mrd. netto. De
premieverlaging is vastgesteld op ruim
f. 1,3 mrd., waarmee verwacht wordt dat
een daadwerkelijke loonkostenverlichting
optreedt van ca f. 1,1 mrd. Daarnaast
wordt op de begroting f. 250 mln. vrijgemaakt voor het oplossen van problemen in
bepaalde sectoren (m.n. de agrarische). Op
fiscaal gebied wordt in 1985 erg weinig
voor het bedrijfsleven gedaan. Bovendien
zijn het maatregelen die voornamelijk in de
indirecte sfeer (verhoging aftrek dividendvrijstelling) werken en zodoende geen rendementsverhogend effect sorteren.
Anderzijds resulteren de kabinetsplannen ten aanzien van de sociale zekerheid
(m.n. de verlaging van en de premieheffing
over de ziektewetuitkeringen) in een op-
* De auteur is medewerker van het Economisch
Bureau van de AMRO bank te Amsterdam. Het
artikel is geschreven a litre personnel.
921
waartse impuls voor de bedrijfskosten.
Immers de wijzigingen die het kabinet
voorstaat in WAO, WW en Ziektewet hebben consequenties voor de door werkgevers aangegane verplichtingen tot aanvul-
ling van de wettelijke uitkeringen tot (een
deel van) het netto loon. Volgens het VNO
komt de verlaging van de uitkeringspercentages neer op extra kosten voor het bedrijfsleven van ca f.400 mln. (indien de
werkgevers ook het premiedeel ziektewetverzekering voor nun rekening zouden nemen wordt dit ca f. 600 mln.) 1).
Ten einde deze kostenverhoging voor
werkgevers tegen te gaan zal het kabinet
een overgangsmaatregel (tot aan de afloop
van cao’s) treffen die ertoe strekt dat uit
Oosterscheldewerken. Het overgrote deel
van de tegenvallers treedt op doordat een
aantal overheidsregelingen gekoppeld is
aan de inkomensontwikkeling (b.v. huursubsidie) dan wel een open-eind-karakter
heeft (b.v. bijstand). Er treden weglekeffecten op waardoor niet alleen een budgettaire tegenvaller ontstaat, maar tevens het
beoogde effect van de beleidsmaatregel
deels verloren gaat. Deze verschijnselen
doen in sterke mate afbreuk aan de beheersbaarheid van de collectieve sector.
Ten einde deze ontwikkelingen te keren
zijn (worden) er beleidsmatige ingrepen in
de regelingen doorgevoerd die ten doel
hebben dat de voorgenomen maatregelen
de beoogde effecten realiseren. Doorvoe-
Het gepresenleerde cijfermaleriaal doel
macaber aan. De becijferingen maken duidelijk dal in hel gunsligsle geval (variant A
bij een snelle lekortreduclie) de rentelasten
de eerstkomende jaren nog relalief zullen
blijven slijgen. Pas na 7990 ireedt er een
ommekeer op. Onder invloed van de stijgende aflossingslasten blijfl de lolale financieringsbehoefte fors loenemen, welke
in 1992 neerwaarts wordt omgebogen. Bij
een geleidelijke tekorlreduclie (scenario B)
slabiliseren de renlelaslen zich pas in 1993,
op een veel hoger niveau. Bij achlerwege
lalen van tekortreduclie (scenario C) moel
zelfs over lien jaar nog sleeds worden omgebogen vanwege de slijgende rentelasten.
De financieringsbehoefte in 1993 is in
geval C bijna het dubbele van die in varianl
A. Bij dil laalste moet ernstig worden beiwijfeld of dergelijke claims van de overheid op de kapilaalmarkl kunnen worden
gehonoreerd. Builen hel feil dal dil len
koste gaal van de beschikbaarheid van
middelen voor de pariiculiere seclor, boezeml een overheid die geen orde op zaken
kan slellen bepaald geen vertrouwen in bij
hoofde van een bestaande bovenwettelijk
ren van deze correcties klemt des te meer
beding:
1. geen aanspraak gemaakt kan worden
op compensatie van de premieheffing
over ziektegeld;
2. een eventuele aanspraak op compensatie van de percentageverlaging in de
Ziektewet wordt gehalveerd.
omdat – gegeven een beleid dat gericht is
op een vermindering van het financieringstekort – de komende jaren ruimte op
de begroting moet worden vrijgemaakt om
de snel stijgende rentelasten te kunnen
financieren.
Deze maatregel van het kabinet betekent
een ,,verkapte” openbreking van cao’s.
Gezien de bezwaren van de sociale partners
moet ernstig worden getwijfeld aan de
haalbaarheid van deze voorgestelde maatregelen.
De rentelasten in perspectief
— o.a. builenlandse — beleggers.
Het probleem van de accelererende rentelasten plaatst het kabinet met de rug tegen de muur voor wat betreft de keuze van
het te voeren beleid: aan verdere ombuigingen in de collectieve uitgaven valt de komende jaren niet te ontkomen. De opdoemende versnelling in de last van de aflossingen is in principe een financieringsprobleem. Echter, gezien de enorme omvang
valt te vrezen dat van de herfinanciering in
De cijfers in label 2 krijgen nog een exlra
gewichl indien men van andere veronderslellingen len aanzien van de economische
groei zou uilgaan. Berekeningen ter zake
op basis van een jaarlijkse reele groei van
2%, in plaats van %, bij gelijkblijvende
overige veronderslellingen, wijzen uil dal
de problemaliek van de renlelaslen in
1993, gemeten in percenlages van het nationaal inkomen, slechts met ca 0,5 procenlpunl wordl verlichl. Stimuleren van de
toenemende mate repercussies uitgaan op
economische groei door middel van een
de kapitaalmarkt. In label 2 worden m.b.t.
renle en aflossingen een aanlal lenlalieve
berekeningen geloond, die een weerspiegeling zijn van een drietal veronderslellingen
(varianlen) len aanzien van mel name hel
verloop van hel financieringstekort van hel
rijk. De ree’le groei bedraagl 1%, een
prijsslijging is voorzien van 3%.
vergroling van hel financieringslekorl, genereerl le weinig inverdieneffecten om de
nadelen van een daardoor hoog blijvend financieringslekorl ongedaan le maken.
Ombuigingen versus weglekeffecten
Het vinden van echte ombuigingen in de
collectieve sector wordt een steeds moeilijker opgave voor het kabinet. Teleurstellend is dan ook dat in het recente verleden
de ombuigingen in hoge mate teniet zijn ge-
daan door tegenvallende ontwikkelingen
die het kabinet in eerste instantie niet in de
hand heeft (de z.g. exogene tegenvallers).
Een illustratie van deze laatste onlwikkeling is de volgende opstelling.
Tabel 1. Opgetreden wijzigingen in de raming van relevante rijksuitgaven find, begrotingsfondsen) voor 1985 sedert de Miljoenennota 1983 (in mrd. gld.)
– Meerjarencijfers 1985 op basis van de
Miljoenennota 1983……………..
– Sedertdien opgetreden mutaties: . . . . . .
• ombuigingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
• beleidsintensiveringen . . . . . . . . . . . .
• werkloosheid………………..
• rentelaslen………………….
• exogene mutaties . . . . . . . . . . . . . . . .
– Raming relevante rijksuitgaven 1985
conform Miljoenennota 1985………
Tabel 2. Rentelasten, aflossingslasten en
financieringsbehoefte van het rijk in procenten van het netto nationaal inkomen:
enkele varianten.
168,0
1984 1987 1990 1993
– 17,0
+ 5,5
+ 0,5
Rentelast
+
Aflossingslast
6,0
A
B
C
4,9
4,9
6,1
6,4
6,5
5,6
6,9
7,7
A
B
C
1,6
1,6
1,6
3,6
3,8
3,8
7,3
Financieringsbehoefte A
B
C
10,5
10,5
10,5
7,6
11,0
12,0
9,6
13,1
15,6
4,9
7,4
8,4
10,3
10,9
163,0
Bron: Miljoenennota 1985, label 6.2.1.
Uit de label blijkt dat wanneer de ombuigingen van f. 17 mrd. worden gesaldeerd met de beleidsintensiveringen, de
werkloosheidstegenvaller en exogene tegenvallers, er per saldo slechts een daling
11,0
14,5
19,1
Uil de jongsle Miljoenennola blijkl wederom dal hel kabinel geen andere keus
heefl dan – electoraal onaantrekkelijk verder ombuigen in de colleclieve seclor.
Hoewel bij de haalbaarheid van sommige
maalregelen in 1985 vraaglekens kunnen
worden gezel, verdienl hel voorgenomen
beleid – vanwege de nuanceringen die
daarin zijn aangebrachl — waardering. De
modaliteilen van de regeringsmaalregelen
zijn in 1985 duidelijk anders gelegd dan
wal op grond van hel regeerakkoord kon
worden verwachl. De verlaging van hel financieringslekorl heefl niel de eersle prio(vervolg op biz. 923)
1) De Telegraaf, 22 September 1984.
Veronderstellingen
Financieringstekort rijk
Nominale rente
variant A:
naar8,5%in 1986 en 2,5% in 1988 en
latere jaren
geleidelijke vermindering met
0,5%-punt per jaar, tot 4’/i% in 1993
blijft vanaf 1985 constant op 8,25%
naar 6% in 1988 en latere
jaren
geleidelijke vermindering tot
6,75% in 1993
constant op huidige niveau
van 8,5%.
resteert van f. 5 mrd., d.w.z. nog niet een
derde van de bruto ombuigingsinspanning.
Een nadere analyse van de exogene tegenvallers leert dat slechts een zeer gering deel
aan specifieke zaken is toe te schrijven, zo-
variant B:
als b.v. het duurder uitvallen van de
Bron: Miljoenennota 1985, label 2.7.7.
922
7,1
4,9
6,8
8,8
Besluit
variant C:
riteit gehad. Het kabinet heeft bewust gekozen voor een verlaging van de belastingen premiedruk, ten koste van een verdere
tekortreductie. Mede hierdoor neemt het
volume van de particuliere consumptie volgend jaar met 0,5 a 1 % toe.
Een soortgelijke opmerking kan gemaakt worden t.a.v. de lastenverlichting
voor het bedrijfsleven. Er is dit jaar niet
gekozen voor een verdere verlaging van de
vennootschapsbelasting, maar voor een
bedrijven. Verlaging van de loonkosten is
van groot belang voor herstel van de werkgelegenheid.
Ten slotte, het kabinetsbeleid is minder
ongenuanceerd dan de critici ervan doen
geloven. Binnen een uiterst beperkt kader
is gekozen voor maatregelen die – gegeven
de structurele onevenwichtigheden van onze economic – passen in het herstelbeleid.
verlaging van de werkgeverspremies. Dit
R.Th.V.M. Pouw
laatste grijpt direct aan bij de kostenstructuur — in dit geval de loonkosten — van de