De liberalisatie van de luchtvaart in Europa

De liberalisatie van de
luchtvaart in Europa
De liberalisatie van het luchtvaartverkeer lijkt in een stroomversnelling gekomen. In dit
artikel wordt getracht uiteen te zetten wat de ontwikkelingen en problemen van de
liberalisatie binnen Europa zijn. Er wordt ook een korte beschrijving gegeven van datgene
wat er in 1976 in Amerika in gang is gezet in het kader van de deregulering. De bedoeling
hiervan is om aan te geven dat de liberalisatie in de EG in omvang met te vergelijken is
met die in de VS, maar dat Europa zeker niet achter kan blijven en gebruik kan maken van
opgedane ervaringen in de VS, zonder deze evenwel als blauwdruk te aanvaarden.

MR. I. ALBERS*
Regulering van de luchtvaart
In 1944 werd in Chicago een Internationale conferentie
gehouden waarin een groot aantal staten in een verdrag
probeerde vast te leggen hoe het vervoer door de lucht
moest worden geregeld. De Verenigde Staten waren voorstander van het creeren van zoveel mogelijk vrijheid voor
luchtvaartmaatschappijen om internationaal vervoer te
verrichten. De reden daarvoor lag voor de hand: zij waren
op dat moment het land met het grootste aantal vliegtuigen
ter wereld. De meeste deelnemers aan de conferentie waren daarentegen van mening dat luchtvervoer niet vrijelijk
zou mogen worden verricht en uiteindelijk werd in artikel 1
van het verdrag van Chicago vastgelegd dat de,,staten de
souvereiniteit hebben over de het luchtruim dat zich boven
hun territoir bevindt.” Dit impliceert dat voor vervoer van
en naar een bepaalde staat de toestemming van die staat
isvereist. Dat was het begin van een systeem van bilaterale verdragen waarin twee staten wederzijds vastleggen dat
zij aan (een) door ieder van hen aan te wijzen luchtvaartmaatschappij(en) het recht verlenen geregeld vervoer (lijndiensten) van en naar hun territoir te verrichten.
In de meeste gevallen is in een dergelijke overeenkomst
vastgelegd dat iedere overheid een luchtvaartmaatschappij mag aanwijzen, die het geregeld vervoer tussen de
twee betrokken landen kan uitvoeren. (De zogenaamde
“national flag carrier’.) Er zijn geen Internationale regels
gesteld die bepalen aan welke eisen een maatschappij
moet voldoen om tot het vervoer te worden toegelaten. Dit
wordt nationaal bepaald. In Nederland geeft artikel 16 van
de Luchtvaart en het daarbij behorende uitvoeringsbesluit
van 29 januarM970 het kader aan waarbinnen de minister
van Verkeer en Waterstaat een vergunning kan verlenen.
Deze bepalingen laten een aanzienlijke ruimte voor het
voeren van een vergunningbeleid. Bovendien wordt dit artikel momenteel herzien waarbij deze ruimte vermoedelijk
nog wordt vergroot. In Nederland is dan ook een relatief
groot aantal maatschappijen toegelaten tot het (Internationale) luchtvervoer.
Ook in Engeland wordt een liberaal nationaal vergunningenbeleid gevoerd: daar zijn zo’n twintig Engelse maatschappijen tot het nationale en Internationale luchtruim
toegelaten.
In veel Europese landen stelt men zich terughoudend
op: Spanje, Portugal, Frankrijk, Italie, Griekenland en Denemarken kennen maar weinig maatschappijen naast de

zogenaamde ‘national carrier’, soms zelfs in het geheel
geen.
Naast een bepaling in iedere luchtvaartovereenkomst
waarin het recht wordt verleend om vervoer uit te oefenen,
is meestal ook een artikel opgenomen dat aangeeft hoe de
capaciteit kan worden bepaald die de (beide) maatschappijen mogen inzetten, dat wil zeggen hoe vaak er gevlogen
kan worden en met welke type toestel.
Nederland is voorstander van een regeling die de betrokken maatschappijen zoveel mogelijk ruimte geeft om
ditzelf – op basis van marktinschattingen – te bepalen.
Veel overheden menen daarentegen dat hun eigen maatschappij het recht heeft op ‘de helft’ van de verbinding tussen hun eigen land en dat van de bilaterale partner. De
door de eigen maatschappij ingezette capaciteit vormt
daarbij het criterium. Wil die andere maatschappij vaker
vliegen dan wordt dat meestal niet toegestaan met als argument dat daardoor de eigen maatschappij in een ‘nadelige concurrentiepositie’ wordt gebracht.
In veel gevallen wordt dan ook door de overheid bepaald
dat de maatschappijen een commerciele overeenkomst
moeten sluiten waarin onder andere wordt geregeld dat de
door beide vervoerde passagiers moeten worden geteld
aan het eind van het seizoen, en dat die maatschappij die
meer heeft vervoerd dan de ander, (een gedeelte van) de
‘extra’ inkomsten moet afdragen aan de minder efficiente
of minder succesvolle partner.
In alle bilaterale overeenkomsten is een artikel opgenomen dat stelt dat de overheden de tarieven goedkeuren die
de luchtvaartmaatschappijen mogen berekenen. Die tarieven dienen door de (twee) betrokken luchtvaartmaatschappijen met elkaar en met andere gemteresseerde
concurrenten te worden besproken, meestal in het kader
van de IATA (International Air Transport Association). Dit
houdt in dat de producenten van vervoer met elkaar afspreken voor welke prijs ze – ieder voor zich – hun produkt aan het publiek verkopen. Ook de voorwaarden bij de
tarieven worden gezamelijk vastgesteld. Het grote nadeel
van deze methode spreekt voor zich: er is (nauwelijks) concurrentie. Het grote voordeel bij dit systeem vormt de mogelijkheid van ‘interlining’ het geen betekent dat alle maatschappijen ter wereld bij toepassing van deze overeenge-

* Werkzaam op de afdeling Luchtvaartpolitieke zaken van de
Rijksluchtvaartdienst van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven.

komen tarieven elkaars tickets accepteren. Op met een in
Den Haag gekocht en betaald KLM-ticket voor een reis
Amsterdam – Istanbul – New Delhi – Singapore kan gevlogen worden met respectievelijk KLM, Turkish Airlines,
en Air India zonder dat de passagier iets anders hoeft te
doen dan zijn ticket aanbieden aan de employee van de
betreffende luchtvaartmaatschappij. De onderlinge verrekening tussen de maatschappijen vindt plaats via het zogenaamde ‘clearing house’ van de IATA.

Deregulating in de VS
In de Verenigde Staten gaf de regering Carter in 1976de
aanzet tot een grote verandering in de overheidsbemoeienis met de luchtvaart. De nationale wetgeving voorzag in
uitgebreide en langdurige procedures voordat een nieuwe
luchtvaartmaatschappij tot de markt werd toegelaten, of
voordat een nieuwe route aan een bepaalde luchtvaartmaatschappij werd toegewezen. Alle maatschappijen die
voor die route in aanmerking wensten te koen moesten gemotiveerde verzoekschriften indienen en de Civil Aviation
Board (CAB) moest na hoorzittingen en andere formaliteiten uiteindelijk beslissen welke maatschappij de gelukkige
was.
Omdat er een vervoersplicht was werden ook routes gevlogen die nauwelijks of niet rendabel waren en waarvoor
een maatschappij zo nodig subsidie ontving. Bij de goedkeuring van tarieven werd zorgvuldig nagegaan of andere
maatschappijen geen schade zouden ondervinden van lagere tarieven van de concurrent.
In 1976 werd vastgesteld dat dit systeem weinig met
concurrentie te maken had en besloot men over te gaan tot
deregulering: de vervoersplicht werd afgeschaft en nieuwe maatschappijen werden tot de markt toegelaten – zonder na te gaan wat het effect van die toetreding op de reeds
aanwezige concurrentie was; allerlei soorten tarieven werden goedgekeurd die zorgden voor een enorme diversificatie in het vervoersaanbod. Kortom: de markt moest maar
uitmaken welke maatschappij, welke vlucht en welk tarief
de juiste waren. Tegelijkertijd besloot men ook het IATA
systeem van tariefafspraken eens onder de loep te nemen.
Er werd een ‘show cause order’ uitgevaardigd waarin de
stalling werd geponeerd dat de activiteiten van de IATA
niet in aanmerking zouden komen voor ‘anti-trust
immunity’.
In Europa keek men zeer bezorgd naar de houding van
de Amerikaanse overheid. Wanneer de activiteiten van de
IATA ‘verboden’ zouden worden, zou het gehele tariefsysteem overhoop gehaald worden. De Amerikanen hebben de druk die er van deze ‘show cause order’ uitging gebruikt om ook in Europa iets meer tariefvrijheid te verkrijgen. In het kader van de European Civil Aviation Conference, waarin 22 Europese landen bijeen zijn, is een regeling
tot stand gekomen waarin op de routes van die landen
naar de VS de tarieven voorzover deze vallen binnen overeengekomen tariefzones automatised goedgekeurd moeten worden door de betrokken overheden. Ondermeer in
ruil voor deze grote tariefvrijheid besloot men in de VS de
IATA (voorlopig) ongemoeid te laten.
Deze veranderingen in de binnenlandse Amerikaanse
politiek hadden ook nun weerslag op het internationale
luchtvervoer. De Amerikaanse regering streefde ernaar de
luchtvaartmaatschappijen ook buiten de VS meer ruimte
te geven en Nederland was een van de eerste landen
waarmee een liberaal akkoord werd afgesloten. Dit voorziet in een onbeperkt aantal deelnemers aan het luchtvervoer tussen beide landen, die zelf nun frequentie en capaciteit kunnen bepalen; daarnaast is slechts plaats voor een
terughoudende houding van de overheid bij het afkeuren
van tarieven, namelijk alleen wanneer deze ‘predatory or
excessive’ zijn. Een beperking in dit liberale akkoord vormt
het feit dat niet het gehele Amerikaanse grondgebied voor
Nederlandse geregelde luchtvaartmaatschappijen is
opengesteld: slechts 5 landingspunten zijn voorzien. Om722

gekeerd kunnen de Amerikaanse maatschappijen wel
naar alle punten in Nederland vervoeren en vandaar naar
elders in Europa.
Ook met Duitsland, Engeland en Zwitserland zijn dergelijke overeenkomsten afgesloten, en hiermee hebben de
Amerikaanse maatschappijen in Europa een zeer grote
bewegingsruimte verkregen. Zij kunnen niet alleen vanuit
de VS passagiers vervoeren naar Londen, Amsterdam en
Frankfurt, maar ook tussen deze steden. Omgekeerd hebben de Europese maatschappijen niet de mogelijkheid
binnen het Amerikaanse grondgebied vervoer te verrichten. Dit recht – ‘cabotage’ genaamd (het verrichten van
vervoer binnen het grondgebied van een andere staat) is inderdaad in bijna alle luchtvaartovereenkomsten uitgesloten. Sommige Europese landen wijzen er nu op dat
vervoer binnen Europa ook een soort cabotage is, en dat in
ruil daarvoor vervoer binnen de USA ook voor Europese
maatschappijen mogelijk moet zijn. Op dit moment is de
Engelse regering in een hard onderhandelingsgevecht gewikkeld met de Amerikanen. Het huidige akkoord loopt in
juli van dit jaar af. Voor die tijd willen de Engelsen onder
andere rechten binnen Amerika verkregen hebben, een interessante onderhandeling voor alle Europese landen.

Europa

___ _______

In Europa veranderde er echter niet veel, in tegendeel
men was bang voor de gevolgen die de Amerikaanse deregulering teweeg bracht. De voorstanders wezen op het
grote aantal nieuwe maatschappijen dat tot de interne
Amerikaanse markt was toegetreden, op de toename van
het passagiersvervoer en op de verlaging van de prijzen.
De tegenstanders wezen op het verdwijnen van een aantal
maatschappijen door faillissementen en anderszins. Omdat aan het eind van de jaren zeventig en het begin van de
jaren tachtig ook de tweede economische crisis plaatsvond is het niet geheel duidelijk of het verdwijnen van een
aantal maatschappijen aan de deregulering, aan de crisis
of aan een combinatie daarvan is toe te schrijven.
In Europa kunnen Nederland en Engeland worden gerekend tot voorstanders van liberalisatie van het luchtvervoer. In 1984 sloten de ministers van vervoer van beide
landen een protocol waarin het bilaterale luchtvervoer zoveel mogelijk werd vrijgesteld van overheidsbemoeienissen.
In de tekst van dit akkoord wordt verwezen naar het EGverdrag en beide overheden stelden dat zij zich niet langer
wilden onttrekken aan de verplichtingen die het verdrag
hun op het gebied van concurrentie oplegt. Het Nederlands-Engelse akkoord bevat de volgende bepalingen:
– geen beperking van het aantal deelnemers in de bilaterale markt hetgeen wel betekent dat de nationale overheid door middel van interne wetgeving bepaalt welke
onderneming zij toelaat tot luchtvervoer;
– geen beperking wat routes betreft – de maatschappijen kunnen zelf bepalen welke routes zij willen vliegen;
– geen inmenging in de frequenties en de capaciteit (behoudens een bepaling over z.g. ‘dunne’ routes);
– geen afkeuring van een tarief tenzij beide overheden,
menen dat dit tarief niet te verdedigen is (‘double
disapproval’).
Frankrijk, Italie, Spanje, Portugal, Griekenland en de
Scandinavische landen kunnen in Europa worden gerekend tot de protectionistische landen, die van mening zijn
dat het luchtvervoer strak gereglementeerd dient te blijven. In de meeste gevallen zijn de in die landen gevestigde
‘national carriers’ inderdaad ook voor het overgrote deel in
handen van de staat, en worden ze als het vlaggeschip, de
nationale trots gezien. (Mede) om die reden wordt zo’n
maatschappij omringd door protectie door middel van een
gegarandeerd aandeel in het verkeer met de diverse bilaterale partners; een andere reden is natuurlijk dat deze
maatschappijen naar het oordeel van betrokken overhe-

den nietgeacht worden in een vrijere concurrentieslag hun
positie te kunnen handhaven.

EG
In het EG-verdrag komen bepalingen voor die betrekking hebben op de concurrentie tussen de ondernemingen: deze mogen geen afspraken maken welke de handel
tussen de lidstaten ongunstig kunnen bei’nvloeden of welke de mededinging verhinderen, beperken en vervalsen
(artikel 85). Ook mogen ondernemingen geen misbruik
maken van een machtspositie (artikel 86). De Europese
Raad moet wetgeving vaststellen waarin deze bepaling is
uitgewerkt (art. 87); zolang dat niet is gebeurd moeten de
autoriteiten in de lidstaten zelf beslissen of afspraken van
ondernemingen of feitelijke gedragingen leiden tot de bo
venomschreven concurrentiebeperking (art. 88). Onverminderd de zojuist beschreven bevoegdheden van de
lidstaten, waakt de Europese Commissie over de toepassing van de concurrentieprincipes. (artikel 89).
Uitde beschrijving die in het eerste gedeelte van dit artikel is gegeven over de feitelijke organisatie van het Internationale luchtvervoer, blijkt duidelijk dat de concurrentie
in het luchtvervoer – zo deze zich al voor doet – niet voldoet aan de bepalingen die het EG-verdrag daaraan stelt.
Veel lidstaten menen dat luchtvervoer een bijzondere activiteit is die niet gelijkgesteld kan worden met iedere willekeurige andere economische activiteit. Om die reden zijn
– naar hun mening – de concurrentie-artikelen niet van
toepassing op luchtvaart. Vanaf 1957 tot het begin van de
jaren tachtig is er in de EG nauwelijks aandacht besteed
aan luchtvaart.
De enige communautaire luchtvaartregeling die tot nu
toe tot stand is gekomen, dateert uit 1983: een richtlijn inzake interregionale diensten. Deze bepaalt dat de overheden van de lidstaten automatisch toestemming moeten geven wanneer een maatschappij uit een ander lidstaat een
route wil vliegen:
– van en naar een kleine luchthaven;
– met een klein toestel (70 zitplaatsen);
– over een traject van tenminste 400 km;
– en indien er geen rechtstreekse of indirecte verbinding
bestaat vanuit een nabij gelegen luchthaven.
Vooral de eerste en de laatste bepaling die aangeven
hoezeer de meeste lidstaten de grote (nationale) maatschappijen willen beschermen, maken dat slechts een
zeer klein aantal nieuwe verbindingen is tot stand gekomen op basis van deze regeling. Binnenkort zal de regeling worden herzien en de Europese Commissie heeft al laten weten dat zij nu ook vervoer van en naar de grote Internationale luchthavens (Londen, Parijs, Amsterdam enz.)
onderdeze regeling wil laten vallen. De protectionistische
landen hebben daarop reeds laten doorschemeren dat zij
daar tegen-zijn en hoogstens vervoer met zeer kleine
toestellen, bij voorbeeld 20- of 30-‘zitters’ op dergelijke
routes – onder deze regeling willen toestaan.
Deze stellingname zal er toe leiden dat de Europese
vliegtuigfabrikanten voor hun nieuwe toestellen die bij uitstek geschiktzijn voor de kortere routes in Europa, (50- tot
100-zitters) toch geen markt in Europa zullen vinden op de
korte termijn. Die markt zal ze door de protectionistische
landen in Europa voorlopig worden onthouden, en zij zullen die in Amerika en b.v. Australie moeten veroveren, tenzij ze een gezamenlijke lobby mobiliseren.
De Europese Commissie heeft in 1984 voor het eerst
een poging gedaan om een schets te geven van een communautaire luchtvaartpolitiek. Dit wil niet zeggen dat men
zover wil gaan als in de Verenigde Staten. Een totale ‘laisser faire’ kan leiden tot beheersing van de markt door enkele overblijvende zeer grote luchtvaartmaatschappijen
met alle ongewenste bijkomende effecten daarvan. In de
VS kan daarbij tegengas worden gegeven door de antitrustwetgeving. In Europa is men nog niet zover en zal het

beleid er meer op gericht moeten zijn om duidelijke voorwaarden te scheppen waarbinnen de luchtvaartmaatschappijen naar eigen inzicht kunnen handelen. Dit alles
uiteraard binnen de bepalingen van het EG-verdrag. In
Memorandum nr. 2 van maart 1984 worden voorstelllen
gedaan voor besluitvorming door de Raad met betrekking
tot de ruimte die luchtvaartmaatschappijen dienen te krijgen om zelf te bepalen welke capaciteit zij kunnen inzetten
op bilaterale routes; daarnaast is een regeling voorgesteld
die er toe moet leiden dat luchtvaartmaatschappijen binnen -bepaalde zones kunnen rekenen op automatische
goedkeuring door de overheden van hun tarieven. Ten
slotte is een regeling voorgesteld die luchtvaartmaatschappijen op grond van de concurrentieregels van het
verdrag een zogenaamde ‘exemptie’ geeft (voor een overgangsperiode) voor in feite concurrentiebeperkende onderlinge afspraken. Naast deze voorstellen over capaciteit, tarieven en concurrentie wijst de Commissie op het
vierde zeer belangrijke element van een luchtvaartbeleid,
namelijk de toelating van meer deelnemers tot de bilaterale markten.
De filosofie die aan het Memorandum ten grondslag ligt
is de volgende: in ruil voor het openbreken van de zeer
strakke bilaterale capaciteitsregelingen tussen de EGlidstaten, en in ruil voor een behoorlijke commerciele ruimte voor de luchtvaartmaatschappijen om zelf – individueel
– tarieven voor te stellen, is de Commissie, die als een
soort bewaker optreedt voor de naleving van het verdrag,
bereid nog een beperkt aantal jaren te tolereren dat de
luchtvaartmaatschappijen in lATA-verband of anderszins
gezamenlijke afspraken maken over tarieven en capaciteit.
Het Memorandum werd, behalve door Nederland en Engeland, door geen enkele Lidstaat enthousiast ontvangen.
Dat was ook niet te verwachten, aangezien de voorstellen
zijn gericht op het verminderen van de souvereiniteit van
de nationale luchtvaartautoriteiten.
Zo werd op capaciteitgebied voorgesteld dat in een bepaalde bilaterale relatie de overheid van het ene land pas
zou mogen ingrijpen in de capaciteit van de maatschappij(en) van de bilaterale partner wanneer het aandeel van
zijn eigen maatschappij(en) in die relatie was gedaald tot
25%. De maatschappij(en) van de bilaterale partner
zou(den) mogen uitbreiden totdat zij 75% van het vervoer
in handen hebben. Dit voorstel werd door landen als
Frankrijk, Italie, Griekenland en Denemarken en later, na
toetreding, door Spanje en Portugal nauwelijks serieus
genomen.
Op tarievengebied wekte het Commissievoorstel minder verontwaardiging omdat daar niet werd voorgesteld de
nationale invloed in die zelfde mate terug te dringen. Voorgesteld werd dat zones rond een bepaald tarief zouden
worden gecreeerd waarbinnen tarieven automatisch zouden worden goedgekeurd. Een andere mogelijkheid volgens het voorstel was dat een tarief alleen zou worden afgekeurd wanneer beide overheden van mening waren dat
dat moest gebeuren (het zogenaamde ‘double disapproval
principe’).
De kern van het concurrentievoorstel houdt in dat afspraken tussen luchtvaartmaatschappijen over het verdelen van capaciteit of over het afdragen van gelden in een
‘poolafspraak’ alsmede het consulteren van elkaar over tarieven voor een periode van 7 jaar zal worden toegestaan;
in die periode zal de Commissie de gang van zaken tussen
de luchtvaartmaatschappijen nader onderzoeken en aan
het eind daarvan met verdere voorstellen komen die de
mogelijkheid om onderling afspraken te maken nader
moet beperken – ervanuitgaandedatdeconcurrentiemogelijkheden inmiddels verder zijn verruimd.
Het is nu 1986 en er is in de 2 jaar dat deze voorstellen
op tafel liggen nog geen enkel besluit door de Raad genomen. Dit betekent echter niet dat er in Brussel ook niets is
gebeurd. Onder het lerse voorzitterschap (eind 1984) is er
veel over luchtvaart gesproken, maar zijn de voorstellen
nauwelijks serieus bestudeerd. Niet dat de leren de overheidsregeling in de luchtvaart niet wilden verminderen,
maar echt felle pleitbezorgers voor liberalisatie zijn zij ook
723

niet. Bovendien deden Grieken, Italianen en Fransen ijverig hun best om toch vooral niet over de, in hun ogen, liberale Commissievoorstellen te spreken. De volgende voorzitters waren de Italianen: die hebben weinig tijd aan luchtvaart besteed. Daarna kwam Luxemburg en is een begin
gemaakt met serieus vergaderen.
Toen Nederland op 1 januari van dit jaar de voorzittershamer overnam, was men door alle druk van het Europees
Parlement, van consumentenorganisaties en door het feit
dat er in Europa toch al een aantal liberate luchtvaartakkoorden was gesloten inmiddels zover, dat alle Europese
ministers zich tijdens de informele Raad in Den Haag uitspraken voor liberalisatie in de luchtvaart! Nu spreekt het
vanzelf dat de betekenis die aan het woord liberalisatie
wordt toegekend per lidstaat kan verschillen, maar toch.
De volgende voorstellen staan nu ter discussie.
Capaciteit
In de discussie over het capaciteitsvoorstel speelt een
rapport van de Association of European Airlines (AEA) een
belangrijke rol. Deze organisatie van de ‘national carriers’,
stelt nl. voor, daarbij gesteund door de meerderheid van
de aangesloten luchtvaartmaatschappijen, dat een lidstaat niet mag ingrijpen als het aandeel van zijn eigen
maatschappij(en) is gedaald niet tot 25%, maar reeds bij
45%. Het is niet verwonderlijk dat het rapport van de organisatie waarin maatschappijen als Alitalia, Air France, SAS
en Olympic zitting hebben, door de overheden uit die landen van harte wordt verwelkomd. De conservatieve meerderheid in de EG-vergadering pleit dan ook voor een
45-55%-regeling. ,,Een hele stap vooruit”, aldus de verdedigers van dit voorstel, ,,immers tot nu toe heeft de bilaterale partner slechts recht op 50% van de markt”.
Door Nederland en Engeland is deze redenering steeds
categorisch van de hand gewezen. ,,Een land (•’ een maatschappij heeft geen recht op welk deel van de markt dan

ook. Zeker op de interne EG-markt is die redenering niet
meer vast te houden. De Europese markt is open, en ieder
moet het recht hebben om te concurreren. Degene die het
beste presteert – tegen kostendekkende prijzen zal waarschijnlijk een groter deel van de markt veroveren dan zijn
concurrenten, maar dat is ‘all in the game”.
Dit is de filosofie die Nederland en Engeland in de praktijk toepassen en die zij ook in de EG willen bereiken, gezien ook de verdragsverplichtingen. Echter, toegegeven
moet worden dat totale vrijheid een te grote omwenteling
kan zijn voor enkele partners in de EG en daarom heeft Nederland getracht een compromis voorstel te doen in de
vorm van een regeling waarbij iedere bilaterale partner ieder jaar een gegarandeerde capaciteitsuitbreidingsmogelijkheid zou moeten krijgen zonder dat de overheid van het
andere land zou mogen ingrijpen. Wel zijn daarbij ‘safeguards’ voorzien om de zwakkere maatschappijen de overgangsfase goed door te helpen komen. Die capaciteitsruimte kan 5% van de totale capaciteit zijn of 10% van het
aandeel van de kleinste partner. Het eerste voorstel is het
minderheidsvoorstel dat door KLM, British Airways, British
Caledonian en Aer Lingus in de AEA is gedaan. Het tweede heeft Nederland in de EG op tafel gelegd.
Jammer genoeg zijn deze voorstellen door de meerderheid van de lidstaten afgewezen omdat zij volgens de conservatieve landen leiden tot overcapaciteit en dus tot faillissementen enz. Duitsland en lerland hebben zich echter
inmiddels bij Nederland en Engeland in het progressive
kamp geschaard en steunen het Nederlandse voorstel. Op
dit moment bevindt de discussie zich in een impasse.
Tarieven
Op tariefgebied is er meer voortgang geboekt: men is
het inmiddels eens over een tariefgoedkeuringssysteem
dat twee zones heeft waarbinnen tarieven verzekerd zijn
van automatische overheidsgoedkeuring. Deze zoge-

Door deregulering kunnen inefficiente luchtvaartmaatschappijen aan de grond komen te zitten.
724

(foto ANP)

r
naamde ‘discount’- en ‘deep discount’-zones bevinden
zich op respectievelijk 90-65% en 65-45% van het ‘economy tarief dat als referentie wordt gehanteerd. Dit laatste
dient echter wel door beide overheden te worden goedgekeurd, zoals nu ook het geval is. Tariefvoorstellen kunnen
door iedere maatschappij zonder overleg met concurrenten worden ingediend. Bovendien geldt nog een additionele flexibiliteit van 10% voor die tarieven die nu al in de
markt liggen en die lager zijn dan de overeengekomen bodem van de deep-discount.
Onenigheid bestaat nog over de voorwaarden die aan
de tarieven verbonden dienen te zijn. Het voorstel dat de
AEA heeft gedaan, en dat opnieuw door de meerderheid in
de EG wordt gesteund, voorziet in vrij starre condities, die
het maatschappijen nauwelijks mogelijk maken om zelf
met nieuwe soorten tarieven de markt op te gaan. Een voor
de hand liggende tariefsoort zou bij voorbeeld kunnen zijn
dat consumenten worden beloond voor het vliegen buiten
de piektijden. In de huidige voorstellen wordt dit, onder
een automatisch goedkeuringsregiem, onmogelijk
gemaakt.
Concurrentie
Dit is het meest omstreden dossier. Zoals gezegd luidde
defilosofie van de Commissie: de (concurrentiebeperkende) afspraken tussen de luchtvaartmaatschappijen komen
alleen in aanmerking voor ‘anti-trust-immuniteit’, wanneer
het duidelijk is dat de concurrentiemogelijkheden zodanig
zijn vergroot, dat die niet worden geschaad door het feit
datsommige maatschappijen onderling afspraken maken
– of elkaar consulteren over tarieven. Nederland en Engeland zijn het eens met de Commissie; Duitsland en lerland
volgen inmiddels schoorvoetend.
De conservatieve landen (Frankrijk, Griekenland, Italie,
Spanje, Portugal en Denemarken) draaien deze redenering om: zij werken alleen mee aan versoepeling van de
capaciteits- en tariefwetgeving wanneer nota bene alle
bestaande afspraken tussen luchtvaartmaatschappijen
worden gesanctioneerd.
Zij baseerden zich daarbij op de redenering dat de concurrentieregels van het verdrag in het geheel niet op de
luchtvaart van toepassing zijn en dat zij dat reeds een concessie doen door te kennen te geven te willen meewerken
aan een dergelijke regeling. Bovendien menen zij dat
luchtvaartmaatschappijen zelf het beste weten wat goed is
voor het publiek. Luchtvaartmaatschappijen moeten volgens hen in staat worden gesteld precies af te stemmen
wie welke capaciteit inzet en op welk moment van de dag.
Als dat niet gebeurt, leidt dit maar tot overproductie en onderbezetting – en dus tot faillisementen e.d. Ook is het in
hun visie niet meer dan logisch dat de meest producerende maatschappij een aandeel in de winst afdraagt aan de
minder succesvolle partner (hun ‘eigen’ ‘flagcarrier’) en
die mogelijkheid willen zij per se behouden. Inmiddels
heeft het Hof van Justitie zeer recent een uitspraak gedaan die de progressieve landen en de Commissie steunt.
lndezaken209t/m213/84bepaalthetHofondubbelzinnig
dat de algemene bepalingen en dus ook de concurrentiebepalingen van het verdrag op de luchtvaart van toepassing zijn en dat nationale overheden geen tarieven mogen
goedkeuren die door luchtvaartmaatschappijen tevoren
met elkaar zijn afgesproken. Bovendien is aangegeven dat
een communautaire concurrentieverordening op voorstel
van de Commissie, vanuit het oogpunt van rechtszekerheid onontbeerlijk is.
Deze uitspraak kan het onderhandelingsproces in de
EG bei’nvloeden. De Commissie heeft inmiddels verklaard
dat wanneer het resultaat van de onderhandelingen op capaciteitsgebied zou uitkomen op een 45-55% verdeling,
dit voor haar volstrekt onaanvaardbaar is. Zij kan dan haar
concurrentievoorstel terugtrekken, zodat er geen besluit
tot stand komt. Dit is een situatie die ook de conservatieve
landen zullen wensen te vermijden, omdat er dan grote onzekerheid bestaat over de status van alle overeenkomsten
en afspraken die de maatschappijen onderling maken.
Volgens de uitspraak van het Hof moeten – bij gebrek
aan een communautaire maatregel – de nationale autorino •? moc

teiten en de Commissie erop letten dat de luchtvaartmaatschappijen zich aan de concurrentieregels van het verdrag houden.
De Commissie heeft al aangekondigd dat zij naar de
rechter zal stappen met enkele van die afspraken wanneer
de Raad niet snel een besluit neemt. Bovendien is het zeer
waarschijnlijk dat de diverse nationale kartelautoriteiten
de afspraken tussen de maatschappijen op verschillende
manieren zullen beoordelen. Dit alles zal veel rechtsonzekerheid opleveren, die de luchtvaart waarschijnlijk niet
veel goed zal doen.

Conclusie
Mede door de uitspraak van het Hof over de toepassing
van de concurrentieregels van het verdrag en de door belangengroeperingen als consumenten en efficiente luchtvaartmaatschappijen uitgeoefende druk, mag worden verwacht dat er nog dit jaar een besluit valt over een communautair luchtvaartregiem. Dit regiem zal evenwel de uitkomst zijn van een compromis dat nog geenszins gelijkenis vertoont met de deregulatie in de Verenigde Staten.
Met name Nederland en Engeland zullen dat compromis
blijven bevechten en trachten te bereiken dat bij voltooing
van een echte interne communautaire markt, de luchtvaart
niet achterblijft. Dit is te meer van belang omdat de Europese landen ervoor moeten waken dat ze niet hun Europese concurrenten buiten de deur houden ten faveure van de
Amerikaanse maatschappijen die al veel rechten in Europa op zak hebben.
Dit wil echter geenszins zeggen dat gestreefd wordt
naar het door de VS gestelde voorbeeld. Niet alleen zit de
Europese markt anders in elkaar, ook moet worden afgewogen of een totale laisser-faire een wenselijke situatie is.
Niemand, en zeker de consument niet, is gebaat bij een situatie waarin een klein aantal (zeer) grote luchtvaartmaatschappijen de markt beheersen. Dit proces lijkt zich te
gaan voltrekken in de VS alhoewel verwacht mag worden
dat de anti-trustwetgeving het ergste zal voorkomen. Wanneer de EG erin slaagt deze vrijere markt te bereiken onder
door de communautaire overheden gestelde randvoorwaarden staat er nog weinig in de weg voor onderhandelingen met de belangrijkste partners over een bredere multilaterale toepassing. Vooral voor Nederland met zijn open
economic en zeer beperkte thuismarkt, is een dergelijke
bntwikkeling, voor in dit geval de luchtvaartsector, van levensgroot belang.

Gebeurtenissen in juni 1986
Het bovenstaande werd in mei 1986 afgerond. In de
maand juni hebben echter nieuwe ontwikkelingen plaatsgevonden, die alleszins het vermelden waard zijn, omdat
zij van beslissende invloed zijn op het proces dat zich in
Europa afspeelt.
Op 18 en 19 juni vond in Luxemburg een EG-Ministerraad over transport plaats, waar de luchtvaart als belangrijk onderwerp op de agenda stond. In de middag van de
18e kwam de Comissie met een document naar buiten
waarin zij haar positie met betrekking tot de onderwerpen
capaciteit, tarieven en concurrentie aanscherpte. (Tot
groot ongenoegen van een groot aantal landen ontbrak het
onderwerp ‘toegang tot de markt’). Aan de publikatie van
het dokument was naar verluidt een strijd binnen de Commissie voorafgegaan: Commissaris Clinton-Davis (transport) zou bereid zijn om zijn standpunt aan te passen aan
de ‘conservatieve’ meerderheid van de lidstaten; commissaris Sutherland (concurrentie) wilde echter voet bij stuk
houden. Zo te zien heeft de laatste gewonnen. Wat zegt de
Commissie:
– capaciteit: uitgaande van een aandeel van de eigen
7?.R

maatschappij(en) van een bepaalde lidstaat van ten
hoogste 45%, mag de overheid van die lidstaat alleen
ingrijpen in de capaciteit van de maatschappij(en) van
een bilaterale partner, wanneer het aandeel van die bilaterale partner per jaar meer dan 5% toeneemt. Gerekend over 4 jaar zou de bodem van het aandeel van de
‘eigen’ maatschappijen dus bij 25% komen te liggen;
– far/even: de zones waarbinnen automatische goedkeuring wordt gegeven door de overheden moeten liggen
tussen 90-60% van het economy-tarief voor discounttarieven en tussen 60-40% voor deep-discount. De
maatschappijen moeten een ruime keuze kunnen maken uit de voorwaarden die ze aan dergelijke tarieven
willen verbinden: 2 bij discount; 3 bij deep discount;
– concurrence: een duidelijker indicatie wordt gegeven
van de soorten overeenkomsten en afspraken tussen
maatschappijen, die wel en niet in aanmerking komen
voor exempties op grand van artikel 85 lid 3 van het verdrag. Zo wordt vastgelegd dat er wel poolovereenkomsten mogen worden gesloten, maar dat hoogstens
1% van de daarvoor in aanmerking komende ontvangsten mag worden overgedragen en alleen wanneer dit een compensatie vormt voor het feit dat de ontvangende maatschappij niet en de andere maatschappij wel op ‘drukke’ uren heeft kunnen vliegen.
Daarbij stelde de Commissie dat wanneer de Raad niet
heel snel langs deze lijnen zou besluiten, de Commissie
actie zou nemen tegen luchtvaartmaatschappijen en/of
lidstaten, op grond van artikel 89 van het verdrag.
Het tijdstip van publikatie van dit – zeer nuttige en duidelijke – papier, was op z’n minst erg ongelukkig, namelijk tijdens een ministerraadzitting. Een groot aantal ministers reageerde dan ook zeer verontwaardigd: zij lieten
zich niet door de Commissie onder druk zetten!
Gezien de late publicatie en ook vanwege een aantal andere omstandigheden besloot de voorzitter van de Raad
dat het beter was luchtvaart op een iets later tijdstip aan de
orde te stellen, nl. op 30 juni, de allerlaatste dag van het
Nederlands voorzitterschap.
Van 23 tot 26 juni vond een vergadering plaats in het kader
van de Conference Europeenne de I’Aviation Civile
(ECAC) te Parijs, een organisatie waarin 22 Europese landen over allerlei luchtvaartzaken spreken, waaronder ook
luchtvaartpolitieke ontwikkelingen. Meestal worden in die
organisatie geen rechtsgeldige besluiten genomen, doch
aanbevelingen gedaan.
Op luchtvaartpolitiek gebied werden de volgende aanbevelingen gedaan:
– wat de door luchtvaartmaatschappijen in te zetten capaciteit betreft, zullen overheden niet ingrijpen wanneer hun eigen maatschappij(en) 45% van de bilaterale
capaciteit in handen hebben; in dit experiment dat 3
jaar duurt, zal deze verdeling in het 3e jaar uitgroeien
tot 44-56%. Nederland, Engeland en lerland stemden
tegen;
– wat de tarieven betreft, ging en akkoord met 2 zones
van 90-65% en 65-45% van het economytarief. Om
voor automatische goedkeuring in aanmerking te komen moeten 3 respectievelijk 4 verplichte stringente
voorwaarden gelden. Nederland en Engeland stemden
tegen.
Op 26 en 27 juni vond in Den Haag de zogenaamde ‘Europese Top’ plaats. Door Nederland was na de onvoltooid
gebleven Transportraad ook de luchtvaart op de agenda
gezet; met name werd de aandacht gevestigd op het feit
dat er na 30 jaar EG nog steeds geen gemeenschappelijke

luchtvaartpolitiek was vastgesteld. Bovendien werd gevraagd om een stimulerende uitspraak van de top in de
richting van meer liberalisatie. Die uitspraak kwam er ook:
,,gebaseerd op de recente Hofuitspraak dienen snel
besluiten genomen te worden over capaciteit, tarieven en
toegang tot de markt, gebaseerd op de concurrentieregels
van het Verdrag.”
Ondubbelzinnig werd dus aangegeven dat de concur726

rentieregels de toon dienen te zetten voor de communautaire maatregelen. Ook een steun in de rug voor Commissaris Sutherland.
De laatste dag van het Nederlands voorzitterschap
stond de uitspraak van de top centraal. De conservatieve
meerderheid onder leiding van Frankrijk en – een omgezwaaid – Duitsland drong aan op spoedige besluitvorming op basis van de aanbevelingen gedaan in de ECAC,
een week eerder. Nederland, Engeland, lerland en de
Commissie verzetten zich. Door Nederland (voorzitter) waren conclusies geformuleerd waarin de diverse stapjes op
capaciteit en tariefgebied, waarover men het in z’n algemeenheid eens was werden vastgelegd, echter de punten
waarover nog groot verschil van mening bestond waren
opengelaten. Van alle kanten werd echter getracht deze
conclusies om te buigen in de conservatieve richting. Om
dat te vermijden besloot de voorzitter dat alleen die conclusie kon worden aangenomen waarover iedereen het eens
was. ,,The council, taking into account the conclusions of
the European council of 26 and 27 June 1986, in the field
of air transportation:
– confirms the need for a coherent community air transport system based on a balanced set of instruments
promoting increased competition in intra-community
air services as regards tariffs, capacity and market entry, in conformity with the competition rules of the
treaty:
– agrees in this context that such a system should be
established gradually, to that end, the council agrees
on an initial period of application 3 years, during which
the council will review developments and take decisions on further steps in order to achieve the objective of
the completion of the internal market by the year
1992.”
Nawoord
Hoewel concrete maatregelen opnieuw niet genomen
zijn, is er binnen 2 maanden, op luchtvaartgebied in Europees verband een beslissende wending gekomen. Door
de uitspraak van het Hof op 30 april dat de concurrentieregels van het verdrag op de luchtvaart van toepassing zijn
en de conclusie van de Raad op 30 juni dat in 1992 de interne markt voor luchtvaart gerealiseerd moet zijn, is er geen
weg meer terug voor de lidstaten.
Het gaat er nu om dat er maatregelen worden vastgesteld waardoor de overgang tussen de situatie van nu
en die van een interne markt in 1992 geleidelijk en soepel
verloopt. Doordat ook de Commissie de druk op de luchtvaartmaatschappijen gaat opvoeren, door het op grond
van artikel 89 van het verdrag aanpakken van die afspraken tussen luchtvaartmaatschappijen, zoals pools e.d.
mag verwacht worden dat ook de Industrie gaat inzien dat
de ‘good old times’ nu echt voorbij zijn.
Zij zou er goed aan doen om op deze situatie in te spelen
door met een constructief advies te komen over de concrete toepassing van de concurrentieregels. De tot nu toe
door bij voorbeeld de AEA ingenomen houding van enigszins hautain achteroverleunen heeft duidelijk niet dat opgeleverd wat verwacht werd. Het beste zou zijn wanneer
de overheden en de luchtvaartmaatschappijen in Europa
samen proberen de concrete invulling van het overgangsregime tot 1992 gestalte te geven zodanig dat de Europese
luchtvaartmaatschappijen en de consument ook werkelijk
kunnen profiteren van die grote Europese thuismarkt.
Ook de tweede helft van 1986 – onder Brits voorzitterschap belooft voor de luchtvaart boeiend te worden!

Irene Albers