beleid
De kosten van ontkoppelingsbeleid
D.P. van Soest
Universiteit van Tilburg
De baten van ontkoppeling worden hoog geacht, maar ontkoppeling brengt ook kosten met zich mee. Dit kunnen uitgaven zijn of
De auteur is Corrado di Maria, Erik Schmieman,
Sjak Smulders en Herman Vollebergh zeer erkentelijk
gemiste opbrengsten. Voor een goede afweging is inzicht hierin
voor commentaar op een eerdere versie van dit stuk.
d.p.vansoest@uvt.nl
noodzakelijk.
E
conomische groei – gemeten als de toename van het bruto
binnenlands product (bbp) – en milieubehoud lijken twee
onverenigbare doelstellingen. Ontkoppeling is het toverwoord
waarmee de tegenstelling zou kunnen worden opgeheven. Ontkoppeling betekent dat we in staat zijn dezelfde hoeveelheid
producten te maken met minder milieuvervuiling, of met dezelfde hoeveelheid vervuiling meer goederen te produceren. Technisch gezien zijn er inderdaad nog veel mogelijkheden om de
uitstoot van vervuilende stoffen per eenheid product in Nederland sterk te verminderen.
Grote vragen
De eerste vraag die hierbij rijst, is of we inderdaad door
invoering van technische innovaties de positieve relatie tussen
groei en vervuiling permanent kunnen doorbreken. Als we met
ontkoppelingsbeleid bewerkstelligen dat nieuwe technologieën
de vervuiling per eenheid verminderen, maar dat het gebruik
van technologieën zodanig is dat die vervuiling per eenheid vervolgens nagenoeg constant is, zal economische groei uiteindelijk toch weer leiden tot een verdere verslechtering van het
milieu.1 Absolute ontkoppeling vereist een continu proces van
adoptie van steeds milieuvriendelijkere technologieën, zodanig
dat gemiddeld de procentuele daling in de vervuilingsintensiteit
van output de procentuele stijging van de productie overtreft.
Met deze kanttekening in het achterhoofd bezien we de volgende vraag. Zelfs als het technisch mogelijk is om milieubehoud en economische groei geheel te ontkoppelen, wat zijn dan
de kosten en baten van een dergelijk beleid? Ontkoppeling vereist immers investeringen in nieuwe technologieën. Nieuwe
technologieën leveren besparingen op, zoals lager energieverbruik, waterbesparing, enzovoorts. Ze zijn evenwel over het
algemeen ook duurder in aanschaf dan niet-milieuvriendelijke
technologieën. Dat ontkoppeling wenselijk kan zijn in termen
van een breed welvaartsperspectief, ligt voor de hand. Immers,
hierin wordt milieukwaliteit meegenomen naast consumptie van
goederen en diensten. De vraag of ontkoppelingsbeleid ‘kosteloos’ is in termen van economische groei is een tweede.
Ontkoppelingsbeleid is ‘kosteloos’ indien de financiële baten
van het uitvoeren ervan direct opwegen tegen de kosten. Dan is
ontkoppelingsbeleid winstgevend uit strikt financieel-economisch
perspectief en is er geen reden waarom we niet milieubehoud en
economische groei tegelijkertijd zouden kunnen bewerkstelligen.
Hierbij kan een onderscheid worden gemaakt tussen een eventueel positief effect van de adoptie van nieuwe technologieën op
enerzijds ons bbp, en anderzijds op de winstgevendheid van
individuele bedrijven welke die technologieën aanschaffen. Dit
artikel biedt een overzicht van mogelijke kanalen.
De energie-efficiëntieparadox
Technologen stellen dat er veel nieuwe technologieën
beschikbaar zijn die goed zijn voor het milieu en waarvan de
baten – in termen van besparingen op vervuilende productiemiddelen – ook nog eens opwegen tegen de kosten. Zo heeft
de National Academy of Sciences uitgerekend dat door de aanschaf van bestaande, kosteneffectieve energiebesparende technologieën een afname van de uitstoot van kooldioxide met 37%
kan worden gerealiseerd (NAS, 1991). Dit suggereert dat een
substantiële vermindering in de hoeveelheid vervuiling per eenheid product kan worden bewerkstelligd zonder dat dit leidt tot
een stijging van de kostprijs van producten. Sterker nog, die zou
kunnen dalen. In dat geval zouden milieubehoud en economische groei dus compatibel zijn: beide verbeteren als wordt overgegaan op de aanschaf van deze kosteneffectieve, milieuvriendelijke technologieën.
De vraag die zich vervolgens aandient, is waarom die kosteneffectieve energiebesparende maatregelen niet worden uitgevoerd. Deze schijnbare paradox staat in de literatuur bekend als
de ‘energie-efficiëntieparadox’ (zie ook De Groot & Van Soest,
1999). Over het afgelopen decennium zijn hiervoor veel verklaringen gegeven. Zo is het mogelijk dat bedrijven simpelweg
over te weinig informatie te beschikken aangaande investeringsmogelijkheden, of over onvoldoende technische kennis om dergelijke informatie op waarde te kunnen schatten. Ook is het wellicht moeilijk voor bedrijven om voldoende kapitaal aan te trekken om de aanschaf van dergelijke technologieën te financieren
(Worell et al, 1997).
In al deze gevallen zou de overheid de adoptie van nieuwe
technologieën tegen weinig tot geen kosten kunnen realiseren
door geoormerkte kredieten of informatie te verstrekken. Dan
zou ontkoppeling (nagenoeg) kosteloos zijn, tenzij deze redenen
wellicht niet de belangrijkste zijn. Er kunnen immers ook nog
verborgen kosten verbonden zijn aan de aanschaf van nieuwe
technologieën, waarmee onvoldoende rekening is gehouden.
Te denken valt aan de onzekerheid met betrekking tot het functioneren van nieuwe technologieën, de mogelijkheid dat dergelijke technologieën ten koste gaan van flexibiliteit van de
bedrijfsvoering, enzovoorts.
1
Dit is het zogenoemde relinking effect, bekend uit de literatuur over de
Environmental Kuznets Curve; zie bijvoorbeeld De Bruijn en Heintz
(1999). Zelfs als de vervuiling zodanig afneemt dat zij kleiner is dan de
absorptiecapaciteit van de natuur, zal voortdurende economische groei
ertoe leiden dat de stroom van vervuiling uiteindelijk weer groter wordt
dan wat de natuur kan verwerken.
D27
ESB Dossier
â–
Ontkoppeling van milieu en economie
beleid
Milieu als productiefactor
Wellicht zijn er dus nog veel milieuvriendelijke technologieën
beschikbaar die wat betreft schaarse productiefactoren dermate
hoge besparingen opleveren dat het voor bedrijven kosteneffectief is ze aan te schaffen. Maar zelfs als er verborgen kosten zijn,
dienen deze milieuvriendelijke technologieën niet slechts aangeschaft te worden als ze winstgevend zijn voor particuliere bedrijven; misschien is er ook een positief effect op het bbp van
Nederland. Dit kan het geval zijn indien milieukwaliteit een directe input is in productie. Het standaardvoorbeeld in de milieueconomie is dat van bierbrouwerijen. Voor het produceren van bier
is water essentieel. Naarmate de waterkwaliteit beter is, hoeft de
brouwer minder geld uit te geven aan het schoonmaken ervan.
De brouwer kan dan tegen een lagere kostprijs produceren. Het
Nederlandse bbp kan dus toenemen als watervervuilende bedrijven worden aangepakt. Dit is dan niet zozeer wenselijk omdat de
burgers schoon water nu zozeer waarderen, maar omdat de kosten van het voorkomen van watervervuiling lager zijn dan de kosten die het zuiveren van water met zich meebrengt.
Lokale vervuilers
Dat betekent dat als ontkoppeling zou kunnen leiden tot een
versterking van de Nederlandse economie via het productieeffect, we op zoek moeten naar baten als gevolg van het bestrijden van zogenaamde lokale vervuilers. Enkele van de belangrijkste milieuproblemen die dan overblijven zijn zure regen, watervervuiling en luchtvervuiling. Zure regen heeft negatieve gevolgen voor de productiviteit van landbouw (bijvoorbeeld de bloementeelt) en van bosbouw. Ook tast zure regen gebouwen aan
(zie bijvoorbeeld Gregory et al., 1996, en Okochi et al., 2000).
Watervervuiling door middel van directe lozingen alsmede door
het uitspoelen van landbouwchemicaliën naar het grondwater
leidt tot kostenstijgingen voor landbouw, voor waterintensieve
bedrijven en ook voor de commerciële visserij op de binnenwateren. Ten slotte verhoogt de uitstoot van vervuilende stoffen
via de lucht de kans op ademhalingsstoornissen en zelfs astma.
Het kan daardoor op lange en op korte termijn leiden tot meer
ziekteverzuim bij werknemers (Hansen & Selte, 2000). Dat betekent dat het terugdringen van luchtvervuiling een positief effect
zou kunnen hebben op de arbeidsproductiviteit van de Nederlandse arbeidskracht.
Deze effecten in ogenschouw nemend, kunnen we constateren dat de genoemde sectoren een dermate klein aandeel hebben in de Nederlandse economie dat het niet erg waarschijnlijk is
dat het productie-effect van verbeterde milieukwaliteit erg groot
zal zijn. Deze conclusie geldt wellicht niet voor het effect van
milieuvervuiling op ziekteverzuim bij werknemers. Als de kosten
van het terugdringen van milieuvervuiling lager zijn dan de kosten op lange termijn van ziekteverzuim als gevolg van diezelfde
luchtvervuiling, is ontkoppelingsbeleid wederom ‘kosteloos’.
Compensatie-effecten
Dit voorbeeld illustreert twee dingen. Ten eerste, wanneer
maatregelen worden opgelegd aan het ene bedrijf (de watervervuiler) om kostenbesparingen te realiseren bij het andere (de
bierbrouwer), kan het netto effect in termen van ons bbp positief
zijn, zelfs als de kosten van een milieuvriendelijke technologie
groter zijn dan de eventuele baten die toevloeien aan het vervuilende bedrijf. Het tweede is dat een dergelijk productieeffect alleen relevant is voor zogenaamde lokale milieuproblemen. Zo is de kwaliteit van het Nederlandse grondwater in
belangrijke mate afhankelijk van het gevoerde binnenlandse
milieubeleid. Dat geldt niet voor terugdringing van wereldwijd
vervuilende stoffen. Zelfs als de productiekosten van een Nederlands bedrijf afhangen van bijvoorbeeld de hoeveelheid broeikasgassen in de atmosfeer, is de invloed van Nederlands beleid
op de totale vervuiling te klein om een productie-effect te kunnen bewerkstelligen.
D28
ESB Dossier
â–
Ontkoppeling van milieu en economie
Gerelateerd aan het bovenstaande argument van de gezondheidseffecten, is een derde mogelijke bron van kostenbesparingen te noemen. Voorzover ontkoppeling ertoe leidt dat lokale
werkomstandigheden verbeteren, zijn werknemers bereid hetzelfde werk te verrichten tegen een lager loon.
Er zijn verschillende verdelingseffecten van milieubeleid die
we in ogenschouw kunnen nemen. Zo is milieukwaliteit een luxegoed; rijkere mensen zijn bereid meer te betalen voor een schonere leefomgeving dan armere mensen. Daar staat tegenover
dat armere mensen over het algemeen meer te lijden hebben
van milieuvervuiling; gegeven de geografische verspreiding van
milieuvervuilende industrie. Huizen in de buurt van dergelijke
fabrieken zijn goedkoper en zullen daarom vooral worden aangeschaft door armere mensen. Verbetering van de milieukwaliteit leidt tot een positief welvaartseffect voor de armen in onze
samenleving.
Deze effecten zijn echter niet verwerkt in de berekening van
het bbp. Daarom is het de vraag of ontkoppeling een positief
effect kan hebben op de economische groei in enge zin. Het
belangrijkste effect daarbij is dat individuen over het algemeen,
bij de keuze van het type werk dat zij willen hebben, een afweging maken tussen de primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden enerzijds en de arbeidsomstandigheden anderzijds. Bij gelijke primaire en secundaire arbeidsvoorwaarden zullen mensen
een schone werkplek verkiezen boven een vervuilende. Dat
betekent ook dat mensen een (kleine) verslechtering in arbeidsvoorwaarden willen accepteren indien hun arbeidsomstandigheden verbeteren. Voorzover adoptie van nieuwe technologieën
niet alleen leidt tot een verbetering van de milieukwaliteit in
Nederland (of de wereld) maar ook lokaal binnen een bedrijf,
beleid
kan ze leiden tot een daling van de loonsom van het betreffende bedrijf (MartÃnez-Alier & O’Connor, 2003). Ook vanuit dit
oogpunt zou ontkoppeling dus kosteloos kunnen zijn.
Double dividend
Ontkoppeling vereist het gebruik van een beleidsinstrumentarium om adoptie van nieuwe technologieën te induceren,
waaronder heffingen. In de jaren negentig heeft een discussie
plaatsgehad in de economische literatuur over de vraag of
milieuheffingen een zogenoemd double dividend kunnen opleveren: een stap richting ontkoppeling en tevens een kostenbesparing voor de Nederlandse economie als gevolg van minder
verstorende belastingen op andere productiefactoren, met
name arbeid en kapitaal. De gedachtegang kan als volgt worden samengevat (zie voor een overzicht De Mooij, 1999).
Om de uitgaven van de overheid te financieren, moeten
belastingen worden geheven. De belangrijkste belastinggrondslagen zijn arbeidsinkomen, liquide vermogenscomponenten
zoals spaargeld en aandelen, enzovoorts. Door belasting te heffen op dergelijke grondslagen beïnvloedt de overheid beslissingen van de belastingbetaler. De belasting op arbeid geeft een
prikkel om minder te werken, de belasting op spaargeld en aandelen leidt tot minder besparingen en meer consumptieve uitgaven. Met andere woorden, het belastingsysteem beïnvloedt
het gedrag van individuen en werkt daarom verstorend voor de
economie. Als we nu een kleine belasting heffen op milieuvervuiling, zorgen we ervoor dat er minder milieuvervuiling plaatsvindt en tevens dat er belastingopbrengsten worden gegenereerd. Dat betekent dat bij gelijk overheidsbudget belastingen
elders in de economie wat verlaagd kunnen worden, zodat hun
verstorende effecten verminderen.
Ten opzichte van een situatie zonder milieuheffingen is een
kleine heffing welvaartsverhogend; in dat opzicht is ontkoppeling dus wederom ‘kosteloos’. Helaas geldt dat niet noodzakelijkerwijs ook voor striktere milieuregulering; naarmate de milieuheffing hoger wordt, wordt het positieve effect op milieubehoud
minder en ontstaan er nieuwe verstoringen in de economie.
Wanneer de milieuheffing hoger wordt dan het niveau waarbij
alle schadelijke milieueffecten worden geïnternaliseerd, worden
bij een verdere stijging van het heffingenniveau er vanuit welvaartsoogpunt te weinig vervuilende goederen geconsumeerd
en relatief te veel schone producten. In zo’n situatie is het beter
een brede belastinggrondslag te hebben (zoals inkomen uit
arbeid) dan een specifieke (op vervuilende goederen). Alleen als
heffingen nog op een relatief laag niveau zijn, kan ontkoppeling
door middel van hogere heffingen voordelig uitpakken voor het
bbp.
wordt gerealiseerd door middel van het introduceren van milieuheffingen. Daardoor kunnen verstorende belastingen elders in
de economie worden verminderd.
Het belang van deze vier kostenbesparingen in de praktijk
van het Nederlandse ontkoppelingsbeleid is moeilijk aan te
geven. Hoewel er in de internationale literatuur relatief veel aandacht is besteed aan deze afwegingen, is er weinig concreet
empirisch bewijs beschikbaar voor ons land. Een echt antwoord
op de vraag of ontkoppeling ‘kosteloos’ is in die zin dat de
directe financiële voordelen opwegen tegen de financiële kosten, is derhalve niet te geven.
Dit alles betekent niet dat als ontkoppeling niet kosteloos
zou blijken te zijn, ze ook niet nagestreefd hoeft te worden. Niet
economische groei, maar toename van welvaart in brede zin
moet de grondslag zijn op basis waarvan het Nederlands milieubeleid wordt ingericht. Zolang mensen milieukwaliteit als zodanig waarderen, is het nadenken over de wijze waarop milieuvervuiling per eenheid product kan worden teruggedrongen, geen
verspilde tijd of moeite. â–
Daan van Soest
Literatuur
Bruijn, S.M. de & R.J. Heintz (1999) The Environmental Kuznets Curve
hypothesis. In: J.C.J.M. van den Bergh (ed.) Handbook of environmental
and resource economics. Cheltenham: Edward Elgar.
Gregory, K., C. Webster & S. Durk (1996) Estimates of damage to forests in
Europe due to emissions of acidifying pollutants. Energy Policy 24(7),
655-664.
Groot, H.L.F. de & D.P. van Soest (1999) Investeren onder onzekerheid. ESB,
26 maart, 230–232.
Hansen A. & H. Selte (2000) Air pollution and sick leaves: A case study using
air pollution data from Oslo. Environmental and Resource Economics 16,
31-50.
Conclusie
In dit artikel is een viertal redenen opgesomd waarom ontkoppeling kosteneffectief zou kunnen zijn; dat wil zeggen, winstgevend op basis van puur financiële overwegingen. Adoptie van
milieuvriendelijke technologieën kan financieel voordelig zijn
voor individuele bedrijven indien ze tot besparingen leidt die (in
verdisconteerde termen) groter zijn dan de kosten van aanschaf
en installatie. Besparingen kunnen ontstaan als gevolg van efficiënter gebruik van kostbare inputs zoals energie en water, maar
ook omdat eventuele verbeteringen in arbeidsomstandigheden
ertoe leiden dat werknemers bereid zijn hetzelfde werk te verrichten tegen een lager loon. Ontkoppeling kan ook leiden tot
een stijging van het bbp voor zover milieu een directe input is in
het productieproces van bedrijven en ook indien ontkoppeling
MartÃnez-Alier, J. & M. O’Connor (2003) Distributional issues: An overview. In:
J.C.J.M. van den Bergh (ed.) Handbook of environmental and resource
economics. Cheltenham: Edward Elgar.
Mooij, R.A. de (1999) The double dividend of an environmental tax reform. In:
J.C.J.M. van den Bergh (ed.) Handbook of environmental and resource
economics. Cheltenham: Edward Elgar.
NAS (1991) Policy implications of greenhouse warming. Washington DC:
National Academy of Sciences.
Okochi, H., H. Kameda, S. Hasegawa, N. Saito, K. Kobuta & M. Igawa (2000)
Deterioration of concrete structures by acid deposition. Atmospheric
Environment 34(18), 2937–2945.
Worrell, E., M. Levine, L. Price, N. Martin, R. van den Broek & K. Blok (1997)
Potentials and policy implications of energy and material efficientie
improvement. New York: United Nations.
D29
ESB Dossier
â–
Ontkoppeling van milieu en economie