De hervorming van het
EG-landbouwbeleid
M. Mookhoek, P. Berkhout en G. Meester*
H
et Gemeenschappelijk landbouwbeleid, dat aanvankelijk was bedoeld om deEG
zelfvoorzienend te maken voor agrarische produkten, heeft geresulteerd in grote
overschotten, een zware budgettaire last en handelsonevenwichtigheden. Het accent
in het Gemeenschappelijk landbouwbeleid verschuift daarom van prijsondersteuning naar inkomenssteun en hectaretoeslagen. Het Nederlandse standpunt is dat de
problemen het best benaderd kunnen warden door meer marktwerking in de landbouw. De hervormingen van EG-commissaris MacSharry zijn slechts een kleine stap
in de goede rich ting; ze zadelen de Gemeenschap nog steeds op met een oplopend
budgettair probleem.
Sinds eind 1990 is in Europa een intensieve discussie gevoerd over de voorstellen van de Europese
Commissie ter hervorming van het Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB). Uiteindelijk ging op 21
mei jl. de EG-raad van ministers van Landbouw grotendeels akkoord met deze voorstellen. In dit artikel
worden de oorspronkelijke voorstellen en de uiteindelijke besluiten besproken. Daarna worden de besluiten beoordeeld op hun effecten, in het bijzonder
inzake marktevenwicht en budgettaire lasten.
Voorgeschiedenis en voorstellen
In de jaren zeventig is de Europese Gemeenschap
voor de belangrijkste landbouwprodukten steeds
meer zelfvoorziend geworden. Dit leidde tot toenemende overschotten en in relatie daarmee stijgende
budgetlasten en Internationale handelsconflicten.
Het in de jaren zestig ontwikkelde markt- en prijsbeleid was afgestemd op een netto-invoersituatie.
Voorbij de scheidslijn van zelfvoorziening bleek dit
beleid niet langer te handhaven. De eerste grote ingreep was de introductie van de superheffing voor
melk in 1984, de tweede het stabilisatorenbesluit
van 1988. De hervormingsbesluiten van mei 1992,
kortweg het MacSharry-plan, vormen de volgende
stap in een ongetwijfeld nog niet afgesloten reeks
van beleidsaanpassingen.
De eerste vrij vage ideeen van de Europese Commissie over een hervorming van het GLB kwamen naar
buiten in een zogenaamd “reflections paper’ in februari 19911. Deze werden geconcretiseerd in juli
1991 in de vorm van de commissiemededeling De
ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid. Zorgen voor natuur, noden en
naasten . Hieruit bleek dat de commissie in de eerste plaats een fundamentele verandering beoogde
in het beleid voor de akkerbouwsector. Er vond een
verschuiving plaats van prijsondersteuning naar directe inkomenssteun. Daarnaast werden voorstellen
gedaan voor tabak en de dierlijke sectoren. Vooral
in de dierlijke sectoren ging het meer om aanpassingen voortvloeiend uit de systeemwijziging voor granen, dan om op zichzelf staande hervormingen.
Granen, oliezaden en eiwitgewassen
De omslag van netto-importeur naar netto-exporteur begin jaren tachtig heeft vooral bij granen tot
grote budgetproblemen en internationale handelsconflicten geleid. Deze werden nog versterkt doordat de Gemeenschap in eerste instantie had geprobeerd de graanoverschottenproblematiek op te
lessen door een verschuiving van de ondersteuning
in de graansector richting oliezaden (bij voorbeeld
koolzaad) en eiwitgewassen, zoals erwten, tuin- en
veldbonen. Dit tot grote ergernis van de GATT-partners die het stimuleren van de produktie van oliezaden en eiwitten in strijd achtten met eerder gemaakte afspraken.
Het stabilisatorenbesluit van 1988 leverde onvoldoende oplossing voor de ontstane problematiek.
De Europese Commissie stelde daarom in haar julidocument juist voor granen, oliezaden en eiwitgewassen een rigoureuze wijziging voor van prijssteun
naar directe hectaretoeslagen. De producentenprijs
zou in de toekomst op of in de buurt van het wereldmarktniveau liggen. Aan de directe inkomenstoeslagen werd de voorwaarde verbonden dat de produ-
* De auteurs zijn werkzaam bij de Directie internationale
agrarische aangelegenheden en marktordeningsvraagstukken van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en
Visserij. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1. Commissie van de Europese Gemeenschappen, COM
(91) 100 def., Brussel, 1991.
2. Commissie van de Europese Gemeenschappen, De ontwikkeling en toekomst van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Zorgen voor natuur, noden en naasten, COM
(91) 258 def., Brussel, 1991.
centen een deel van hun areaal braakleggen, terwijl
de toeslagen slechts gelden voor ten hoogste het zogenaamde basisareaal, het historische areaal.
De commissie beoogt het aanbod van granen, oliezaden en eiwitgewassen te beperken en de vraag te
stimuleren. De aanbodbeperking moet tot stand komen door de combinatie van basisareaal, braaklegging en extensivering. Dit laatste effect wordt be-
reikt doordat hectaresteun het streven naar hoge
de braakleggingssteun voor de grootste producen-
ten. In de dierlijke sector werden maxima per bedrijf voorgesteld voor het aantal premiedieren terwijl eveneens een herverdeling van melkquota werd
voorgesteld.
Ten slotte verwachtte de commissie positieve milieueffecten van een verschuiving van prijssteun naar inkomenssteun per hectare en per dier, en voorts op
den duur ook budgetbesparingen.
opbrengsten per hectare minder bevordert dan prijs-
ondersteuning. De vraagstimulering geldt in het bijzonder granen daar de prijsdaling dit produkt een
betere concurrentieverhouding verschaft als veevoedergrondstof ten opzichte van de zogenaamde
graanvervangers. Deze graanvervangers komen net
als oliezaden en eiwitgewassen krachtens GATTafspraken bijna heffingsvrij de EG binnen. Volgens
dezelfde afspraken is het prijsniveau van oliezaden
en eiwitgewassen in de EG al op wereldmarktniveau zodat hier geen vraageffect wordt verwacht.
De hogere producentenprijs werd gerealiseerd door
een toeslag op verwerking van Europese oliezaden
en eiwitgewassen.
De dierlijke sector
De voorstellen voor de dierlijke sectoren vormen
een afgeleide van die voor granen. De filosofie van
de commissie is dat graanprijsdaling leidt tot veevoerprijsdaling en dus tot kostprijsdaling van dierlijke produkten. De graanprijsdaling zou prijsdalingen
van dierlijke produkten mogelijk maken zonder negatieve inkomenseffecten voor de veehouderij. Dit
laatste was volgens de commissie alleen van toepassing op die bedrijven die veel veevoeder aankopen,
dus de producenten met een hoge veebezetting per
hectare. Producenten met een lage veebezetting per
hectare konden volgens de commissie nauwelijks
profiteren van de graanprijsdaling en dienden derhalve gecompenseerd te worden voor het inkomensverlies. De commissie stelde dan ook voor alleen
voor deze producenten aanvullende premies voor
melkkoeien, zoogkoeien, stieren en ossen te geven.
Naast deze voorgestelde prijsdalingen voor melk-
en vleesvee, werd ten slotte voor melk nog een ver-
Begeleidende maatregelen
Naast de voorstellen voor akkerbouwprodukten en
dierlijke sectoren werd een pakket begeleidende
maatregelen voorgesteld. Dit bestond uit een vervroegde uittredingsregeling voor boeren vanaf 55
jaar, een milieu-actieprogramma en een regeling tot
bebossing van landbouwgronden.
De raadsbesluiten
Uiteindelijk is de raad na veel aarzeling en discussie
met het merendeel van de commissievoorstellen ak-
koord gegaan. Voor de akkerbouwprodukten werd
grotendeels de filosofie van de commissie aanvaard.
Wel werd in plaats van het voorstel om de graanprijs van 150 ecu (1992/1993) tot 100 ecu te verlagen, overeengekomen de daling te beperken tot 110
ecu. De compenserende hectaretoeslag is afhankelijk van de gemiddelde regionale opbrengst per hectare en voorts gebaseerd op 45 ‘groene’ ecu per ton
in 1995/19963. De steun geldt onder de voorwaarde
van 15% braaklegging van het basisareaal. Voor oliezaden en eiwitgewassen gaan analoge regelingen
gelden. Het instrument van de steunbegrenzing via
een basisareaal is eveneens aanvaard.
De raad is voor wat betreft de dierlijke sectoren veel
minder ver met de commissievoorstellen meegegaan. De gedachte dat alleen extensieve producenten via premies moeten worden gecompenseerd
voor prijsdalingen is niet aanvaard. Men achtte het
verschil in effect van veevoerprijsdalingen te gering
om daarop een onderscheid in premietoekenningen
te baseren. Bovendien vond de raad dat de commissie in het algemeen dit effect veel te hoog had ingeschat. De premie op melkkoeien werd dan ook ge-
dere quotumkorting voorgesteld en voor schape-
schrapt terwijl de melkprijsverlaging geringer werd.
vlees een zogenaamde premiequotering. Dit laatste
houdt in dat er een maximum wordt vastgesteld
voor het aantal ooien dat in aanmerking komt voor
een premie.
Voor vleesvee daarentegen vindt wel de voorgestelde prijsdaling plaats. Als compensatie worden de bestaande premies gehandhaafd en verhoogd, alsook
Nevendoelen
Naast de hierboven beschreven hoofddoelen inzake
de hervorming golden voor de Europese Commissie
ook enkele andere doelstellingen. Een zeer belang-
rijke was dat de Commissie met haar voorstellen
een bijdrage hoopte te leveren aan een positief resultaat in de GATT-onderhandelingen. Op dit aspect
wordt nader ingegaan in het artikel van De Zeeuw
in deze ESB.
Daarnaast beoogde de commissie een herverdeling
van steun tot stand te brengen. Prijssteun komt immers vooral terecht bij de grote producenten. Directe inkomenssteun kan anders verdeeld worden. De
commissie deed dan ook diverse voorstellen tot herverdeling. In de plantaardige sector kwamen deze
voorstellen neer op vrijstelling van de braakvoorwaarden voor kleine producenten en aftopping van
ESB 17-6-1992
nieuwe premies geintroduceerd. Wel geldt hier een
maximumplafond voor het aantal premiedieren per
bedrijf en per hectare.
De raad ging evenmin akkoord met de beoogde herverdeling van steun van grote naar kleine producenten. Op de vrijstelling van de braaklegverplichting
voor kleine producenten na, werden alle commissievoorstellen in deze richting verworpen. De raad kon
wel instemmen met de begeleidende maatregelen.
Uit het bovenstaande wordt duidelijk dat het uiteindelijke compromisbesluit een afzwakking is van de
oorspronkelijke voorstellen. Bij granen is voor het
nieuwe systeem van directe toeslagen gekozen terwijl bij zuivel, rundvlees en schapevlees alleen spra-
ke is van een striktere voortzetting van het huidige
3. Een groene ecu is gelijk aan/ 2,65.
300
2000
111
Tarwe
Mals
additionele uitzonderingsposities gecreeerd worden
binnen het markt- en prijsbeleid op basis van bij
200
100
produktiefactoren verder inperken. Er mogen geen
3000
c=i Prijs binnen EG*
^” Prijs wereldmarkt*(ciO
1000
Melk
voorbeeld bedrijfsomvang of het gemengde of ge-
I II
Rund- Scliape- Varkensvlees vices
vtees
a. Gestandaardiseerde prijzen van producenten.
Bron: OESO, PSEData, 1991.
Figuur 1. Prtjs- beleid. Bovendien zijn tijdens het onderhandelings-
verscbtt EGwereldmarkt,
groene ecu
per ton, in
1990
proces enige regelingen toegevoegd waarvan het
nut te betwijfelen valt, maar waar wel extra financiele lasten mee gemoeid zijn. Een voorbeeld is een
maatregel om de seizoensfluctuaties in rundvleesslachting te dempen. Effectief komt dit neer op
maximaal 32 mln ecu voor lerse runderen.
De commissie schatte dat bij volledig inwerking treden van de voorstellen vanaf 1997 de uitgaven 2,3
mrd ecu hoger zouden zijn dan in 1992, totaal 37
mrd ecu. Vergeleken met een (reeel) doorgetrokken
EG-landbouwrichtsnoer zou tot en met 1997 sprake
zijn van extra uitgaven en daarna van besparingen
op EOGFL afdeling Garantie. Daarnaast is voor begeleidende maatregelen een extra budget voor de
jaren 1993/97 nodig van ongeveer 4 mrd ecu voor
de Gemeenschap plus additionele uitgaven voor de
lidstaten van nog eens 3,2 mrd ecu. Het overeengekomen besluit zal volgens de commissie ca. 1,5
mrd ecu duurder uitvallen.
Het Nederlandse standpunt
Het Nederlandse standpunt is dat in de landbouwsector allereerst ‘normale’ economische mechanismen en gedragingen behoren te gelden. Dit vindt
zijn weerslag in de eerste beleidslijn van het Ministerie van LNV: marktorientatie.
Toepassing hiervan in een streng gereguleerde
markt impliceert dat de prijs het eerste instrument is
om onevenwichtigheden aan te pakken. Aangezien
de prijsdoorwerking pas op langere termijn effectief
wordt, kan het noodzakelijk zijn om in bepaalde gevallen de produktie te beheersen. De aangewezen
instrumenten zijn quotasystemen en andere produktiebeheersingsmaatregelen (bij voorbeeld braaklegging in de akkerbouw) die op korte termijn de produktie kunnen afremmen.
Een tweede uitgangspunt voor Nederland is de beheersing van de uitgaven. Het landbouwbeleid is al
duur genoeg en mag niet meer kosten, liever minder. Vanaf het begin is door Nederland aangegeven
dat de inschatting door de commissie van de kosten
veel te positief is. Er wordt een reeks van volstrekt
nieuwe systemen ge’introduceerd waarvan de werking onzeker is. Voorts blijven de huidige mechanismen bestaan die bij tegenvallende ontwikkelingen
grote budgettaire gevolgen kunnen hebben.
Een derde uitgangspunt is dat de marktordeningen
een globaal karakter dienen te behouden. Een gedifferentieerde behandeling van bedrijven binnen een
sector zal de mogelijkheid tot optimale allocatie van
specialiseerde karakter van een bedrijf.
Deze uitgangsposities hadden tot gevolg dat de
voorgestelde prijsverlagingen ondersteund werden.
De onderdelen voortzetting van melkquotaregeling
en invoering van een effectieve vorm van braaklegging werden aanvaard als noodzakelijk kwaad. Kri-
tiek werd met name geleverd op de ongelijke behandeling van bedrijven en regio’s. Voorts werd de
introductie van additionele permanente toeslagen
en premies afgewezen. Alleen tijdelijke toeslagregelingen zouden mogen worden ingesteld.
Beoordeling
De MacSharry-plannen en de uiteindelijke besluiten
kunnen worden getoetst aan de doelstellingen zoals
ze door MacSharry zelf zijn geformuleerd. Het
betreft: vergroting marktorientatie; budgetbesparingen; produktiebeheersing; behoud van inkomen en
stimulering milieuvriendelijke produktie. Hieraan
wordt toegevoegd: uitvoerbaarheid en controleerbaarheid.
Vergroting marktorientatie
MacSharry vertaalt marktorientatie in het streven
naar verkleining van het verschil tussen interne en
wereldmarktprijzen. Wat betreft de prijskloof tussen
de interne en de wereldmarkt laat figuur 1 zien dat
de bestaande verschillen zeer aanzienlijk zijn.
MacSharry stelde een verlaging van de interventieprijzen bij granen, boter, magere melkpoeder en
rundvlees voor. Gezien de bestaande prijsverschillen snijdt dit alleen hout bij granen, wat eens te
meer duidt op het feit dat alleen bij granen sprake is
van een fundamentele aanpassing. Hier zou de inter-
ne prijs (100 groene ecu) aanzienlijk dichter bij het
wereldmarktniveau (93 groene ecu) komen. Het streven van de commissie is om de concurrentiepositie
van granen ten opzichte van graansubstituten te versterken. Deze redenering wordt bevestigd door berekeningen uitgevoerd met het ECAM-model , die aangeven dat het graanverbruik in de EG in 2005 ten
opzichte van de variant van ongewijzigd beleid toe-
neemt met 10 miljoen ton, deels ten koste van de
graanvervangers. Het bereikte compromis met een
prijsdaling tot 110 ecu in plaats van 100 ecu zal dit
resultaat verzwakken. Overigens vormt deze forse
prijsdaling wel een goede handreiking voor een mogelijke GATT-overeenkomst.
Naast de prijsreducties zouden de andere elementen
van de oorspronkelijke voorstellen de marktorientatie frustreren. In de voorstellen was namelijk, zoals
eerder opgemerkt, een aantal criteria opgenomen
die zouden zorgen voor herverdeling van de steun
van de grote efficients bedrijven naar de kleine, benadeelde boeren. Voorbeelden hiervan zijn de vrijstelling van braaklegverplichting, aftopping van hec4. Het ‘Landbouwrichtsnoer’ stamt uit 1988 en bepaalt het
nominale uitgavenplafond voor de landbouwuitgaven
waarvan de stijging de som is van 100% inflatiecorrectie en
74% van de gemiddelde bnp-stijging in de EG.
5. LEI, CPB, SOW, De Europese landbouw en hetplanMacSharry, Den Haag, 1992.
taretoeslag en plafonds voor dierpremies. Het effect
zou zijn dat de grote efficiente bedrijven en de gespecialiseerde bedrijven achtergesteld worden ten
opzichte van de kleinere en gemengde bedrijven. In
de meeste gevallen zijn deze maximumplafonds
door de raad afgewezen.
Een tweede, mogelijk belangrijker, effect op de
marktorientatie en allocatie van produktiemiddelen
is de introductie van een stelsel van premierechten
via het basisareaal bij de granen en een effectieve
quotering van de premies in de dierlijke sector. De
daadwerkelijke nationale invulling zal voor het
structuureffect bepalend zijn . Een eerder voorbeeld
is te vinden in het melkquotasysteem7. Eventuele bedrijfsgebonden premies en toeslagen zullen gekapitaliseerd worden in het bedrijfsvermogen wat de
factormobiliteit reduceert en het financieringsvermogen verslechtert.
De verschuiving van prijsondersteuning naar directe
betalingen kan daarentegen gunstig uitwerken op
de allocatie van produktiemiddelen. Indien deze
steun ontkoppeld is van produktie en produktiefactoren dan wordt de optimale allocatie van middelen
het minst belemmerd . De aanvaarde toeslagen en
premies zijn echter gekoppeld aan produktieniveau
en/of produktiefactoren zodat dit positieve effect
op de allocatie nauwelijks optreedt.
1992
1993
1995
1997
MacSharry-voorstel
33,1
33,8
38,1
. . •>&&’•&
Landbouwrichtsnoer*
35,0
35,2
36,0
37,8
Landbouwriehtsnoer
35,0
35,2
38,0
39,4
a. Landbouwrichtsnoer berekend op basis van de verondersteUing van 2,5%,
jaarlijkse bnp-groei, excl. inflatiecorrectie.
b. Landbouwrichtsnoer incl. 1,5 miljard ecu zoals voorgesteld door de commissie naar aanleiding van de Duitse eenwording, excl. inflatiecorrectie. –
ventiestelsel en de exportrestituties gehandhaafd,
zoals lagere wereldmarktprijzen of dollarkoersveranderingen.
Voor de nieuwe maatregelen is wel enige mate van
plafonnering voorzien. Dit geldt vooral voor de re-
gelingen voor granen, rund- en schapevlees die
door het basisareaal en de premiequoteringen qua
volumecomponent duidelijk aan een maximum zijn
gebonden. De mogelijkheid tot toekomstige nominale verhogingen in de hoogte van de inkomenstoeslagen en de premies is echter niet ondenkbeeldig.
Los van deze hoofdelementen is in het compromis-
Budget
besluit een aantal maatregelen vervat die veel extra
Op budgettair gebied kan op twee manieren naar
geld kosten, zoals de hectaretoeslag voor snijmais.
het aanvaarde pakket worden gekeken. Allereerst
naar de hoogte van de totale uitgaven en ten tweede naar de beheersbaarheid van de uitgaven.
Volgens de Europese Commissie blijven de kosten
van de voorstellen op langere termijn onder het doorgetrokken ‘Landbouwrichtsnoer’ (zie tabel 1). Hierbij
zijn enige kanttekeningen te maken. Ten eerste zijn
deze budgettaire schattingen op uitermate optimistische veronderstellingen gebaseerd, met name voor
wat betreft de wereldmarktprijzen. Bovendien zit er
tussen gerealiseerde uitgaven en het maximum plafond van het richtsnoer altijd al een ruime marge9.
Produktiebeheersing
Het huidige EG-beleid van prijsondersteuning heeft
een zeer snelle stijging van de produktie tot gevolg
gehad. In de granensector bij voorbeeld importeerde de EG in 1975 netto 9 mln ton terwijl in 1989 28
mln ton werd geexporteerd .
Bij de granen zal de braaklegging direct zorgdragen voor een inperking van de produktie. Rekening houdend met de vrijstelling van braaklegging
voor kleine boeren (34%) en een slippage-effect
(10%) kan verwacht worden dat 15% braak resul-
Dit leidt ertoe dat het voorstel in feite een sterkere
verhoging van de uitgaven betekent, dan de commissie suggereert, doordat de commissie niet uitgaat van
de werkelijke uitgaven maar van de veel hogere plafonds. Berekeningen met het ECAM-model, die hiermee rekening houden, komen zodoende aanzienlijk
wel een regionaal systeem. Bij het individuele systeem
wordt per producent vastgelegd, op basis van historische
produktiecijfers, hoeveel recht hij heeft op hectaretoesla-
hoger uit dan de commissiecalculaties (op 42,7 mrd
ecu)10. Overigens, zal ook in de toekomst de marge
gen en premies. Bij het regionale systeem wordt dit ‘recht’
voor de regie vastgesteld en vervolgens uitgesmeerd over
tussen richtsnoer en geschatte uitgaven weer toenemen, aangezien het richtsnoer voor inflatie gecorrigeerd gaat worden, terwijl de uitgaven nominaal ge-
keren bedrag vastligt, heeft dit tot gevolg dat bij overschrij-
fixeerd zijn. Ten slotte komt de systematiek van het
richtsnoer neer op een voortgaande stijging van de
reele uitgaven, wat vreemd aandoet gezien de huidige noodzaak voor alle EG-lidstaten om te bezuinigen
op nationale begrotingen.
Naast de absolute hoogte van de uitgaven is het
even belangrijk te weten in hoeverre deze uitgaven
beheersbaar zijn. Gezien de slechte ervaring met de
6. Voor wat betreft de toekenning van hectaretoeslagen en
premies kan een lidstaat kiezen tussen een individueel dan
het aantal individuele aanvragers. Omdat het totaal uit te
ding van het historisch bepaalde ‘premiewaardige areaal’
of ‘premiewaardige aantal dieren’ de steun per hectare
en/of dier automatisch afneemt.
7. A.J. Oskam, D. Speijers, Quota mobility in OECD countries, OESO, Parijs, 1991.
8. Zie onder andere OESO, Reforming agricultural policies, Parijs, 1990.
9. In 1988 bedroegen de garantie-uitgaven 26,5 mrd ecu te-
genover een richtsnoer van 27,5 mrd ecu. In 1991 was dit
respectievelijk 31,5 mrd ecu en 32,5 mrd ecu.
10. LEI, CPB, SOW, De Europese landbouw en hetplan-
ontwikkeling van het landbouwbudget zou een strik-
MacSbarry, Den Haag, 1992.
tere vorm van uitgavenstabilisatie gewenst zijn dan
nu is voorzien in het MacSharry-compromis. Het huidige systeem wordt namelijk gekenmerkt door een
reeks van open-einderegelingen die gehandhaafd
blijven. Zo blijven in vrijwel alle sectoren het inter-
11. Zie Europese Commissie, Toestandvan de EG landboutvmarkt, diverse jaargangen, Brussel.
12. Met slippage-effect wordt bedoeld de minder dan evenredige afname van de produktie bij braaklegging van areaal, doordat eerst de minder produktieve gronden uit produktie worden genomen.
ESB 17-6-1992
Tabel 1. Budget-
ook bij granen, zij het op een lager niveau. Dit bete- uitgaven EOGFL
kent dat ook nu geen beperking is gesteld aan de
“?*• Gara*He>
uitgaven bij tegenvallende exogene ontwikkelingen ‘* mUJarden ecu
1992
180
Bruto produktie*
b
Produktiviteitsdaling
Braaklegging
Netto produktie
1994
187
1996
203
193
180
16.2
163,8
1998
16.8
165,6
17.4
175,6
36
a. Produktiviteitsstijging 2% per jaar.
b. Produktiviteitsafremming ’93 ea ’94 tot 0,5 per jaar daarna 1,5% per jaar,
volgens voorstel MacSharry.
c. Richtprijs in drie jaar naar 110 groene ecu, eigen schatting.
Tabel2. Effec-
ten van verscbittende
maatregelen
op de groansector, in mln
ton, inclusief
ex-DDR
producent zou, volgens de Europese Commissie, dit
beeld kunnen verbeteren. Berekeningen van het LEI
geven aan dat de inkomenseffecten van het MacSharry-pakket beperkt zijn14. Dit is voornamelijk het
gevolg van de toepassing van een combinatie van
prijsverlaging en quotareduktie met compensatieregelingen. Het additioneel effect van het uiteindelijk
compromis is voor de granensector zelfs gunstiger
gezien de overcompensatie en het feit dat de aftop-
totem verbru|kc
Overschot
Het directer richten van de steun op de primaire
teert in 9% produktievermindering. De prijsdaling
zal leiden tot een stimulans voor het verbruik zodat
het surplus afneemt. Op langere termijn kan een
forse prijsverlaging eveneens invloed hebben op
de produktie. In het nu aangenomen pakket zal het
effect beperkt zijn aangezien naast de prijsdaling
een hectaretoeslag wordt ingesteld. Inschatting van
de invloed van de prijsdaling op de produktiviteitsstijging kan op vele wijzen worden ingevuld. De
Europese Commissie rekent op een aanzienlijke beperking van deze stijging. Tabel 2 toont een cijferopstelling van de mogelijke effecten op produktie
en verbruik van de verschillende maatregelen.
Zelfs met de genomen maatregelen zal er in 1998
een overschot zijn van 30,6 mln ton graan dat zal
moeten worden afgezet via de wereldmarkt of opgeslagen. Hoewel zonder de genomen maatregelen
dit overschot nog groter zou zijn, zal op langere termijn, zelfs bij een optimistische schatting van een
beperkte produktiviteitsstijging, het surplus verder
toenemen. De oorspronkelijke voorstellen met een
forsere prijsdaling zouden het intern verbruik meer
bevorderd hebben en de produktiestijging afgezwakt hebben.
Bij andere produkten dan granen zal het produktiebeheersend effect miniem zijn daar de prijsverlagingen beperkt blijven tot enkele procenten en in het
bijzonder bij rundvlees in hoge mate gecompenseerd worden door premies. Wel kan de braakverplichting ook bij oliezaden en eiwitgewassen tot enige produktiebeperking leiden. De prijsverlaging in
de zuivelsector kan een lichte stimulans geven aan
het verbruik. De korting van de zuivelquota remt tevens de produktie. De premiequoteringen bij runden schapevlees zullen ten hoogste de produktiegroei tegengaan. Vooral voor wat betreft rundvlees
moet gevreesd worden voor verdere problemen in
de komende jaren.
ping van de braakleggingspremie verdwenen is.
Stimulering milieuvriendelijkeproduktie
Bij de presentatie van haar voorstellen heeft de commissie de positieve milieu-aspecten sterk benadrukt.
De verschuiving van prijssteun naar directe inkomenssteun en de hantering van veebezettingsnormen in de dierlijke sector, zouden hiertoe bijdragen.
De vraag is of van deze verschuiving een grote bijdrage verwacht mag worden, terwijl de raad tevens
de veebezettingsnormen sterk heeft afgezwakt. De
milieumaatregelen binnen de begeleidende maatregelen zijn wel ongewijzigd aanvaard. Over de effecten hiervan is nog weinig te zeggen aangezien de regelingen zelf op nationaal niveau ingevuld dienen
te worden. Wat wel, in ongunstige zin, opvalt in het
milieu-actieprogramma is het totaal ontbreken van
het ‘vervuiler betaalt’-principe en de nadruk op het
subsidie-instrument als stimulans tot vermindering
van de milieudruk.
Uitooerbaarheid en controleerbaarheid
De toenemende zorg in de EG over de uitvoerbaarheid en de controleerbaarheid is een goede reden
om de voorstellen ook hierop te toetsen. Bovendien
is uit economisch oogpunt een simpele en doorzichtige regelgeving eveneens te prefereren.
Een recent rapport van de Europese Rekenkamer
waarschuwt voor de ingewikkeldheid van het op te
zetten controle- en registratiesysteem. Er zal vastgelegd en gecontroleerd moeten worden per hectare
en per bedrijf wat de produktie is. Het gaat daarbij
in de EG om bijna zeven miljoen landbouwbedrijven die individueel een of meer toeslagen gaan
ontvangen zodat het niet ondenkbaar is dat de EG
geconfronteerd gaat worden met uitvoeringsproblemen die de moeilijkheden van de zuivelquotering
ver overstijgen.
Conclusie
De hervormingsvoorstellen van de Europese Commissie zijn alleen bij de sectoren granen, oliezaden
en eiwitgewassen revolutionair te noemen. Hier is
sprake van een systeemwijziging in de richting van
directe hectaretoeslagen. Toch is deze hervormingsronde nog niet voldoende om op langere termijn de
Inkomen
problematiek in de akkerbouw afdoende aan te pak-
De stijging van de landbouwuitgaven in de afgelopen dertig jaar vindt geen weerspiegeling in de inkomens van de boeren. Vooral de boeren (en landen)
die binnen de zware marktordeningsprodukten opereren zijn in inkomen achteruit gegaan . De Nederlandse landbouw heeft het in dat opzicht relatief
goed gedaan in de periode 1975-1986, met een reele
inkomensstijging per arbeidseenheid van bijna 1%
per jaar tegenover een EG-gemiddelde dat vrijwel
constant bleef.
ken. De nieuwe maatregelen zijn echter wel een
aanzet om de oplossing dichterbij te brengen. Zoals
na de invoering van de superheffing in 1984 zal het
in de toekomst waarschijnlijk ook nodig blijken om
13. I. Terluin, Production, prices and income in the EC
agriculture, Eurostat, Luxemburg, 1991.
14. K. Poppe, B. Koole, Een rekenmodel op bedrijfsniveau
voor de EG-landbouw, LEI, Den Haag, 1991.
het nieuwe akkerbouwinstrurfientarium verder aan
te scherpen. Dit zal vooral moeten plaatsvinden
door middel van verdere prijsaanpassingen en een
zeer terughoudend beleid inzake inkomenstoesla-
gen.
De hervormingsvoorstellen in de rund- en schape-
vleessector zijn niets anders dan een voortzetting
van de huidige systematiek. Een echte oplossing
voor de problemen in deze sectoren is niet uit de
bus gekomen. Een nieuwe hervormingsronde op
niet al te lange termijn is daarom onvermijdelijk, in
doen zullen aanpassingen nodig zijn in de vorm van
het verder reduceren van de administratieve prijzen
of het reeel verlagen (door nominale bevriezing)
van de toeslagen en premies.
Samengevat zijn de MacSharry-hervormingen minder alomvattend gebleken dan wel is gesuggereerd.
De vraag blijft of hier nu werkelijk sprake is van
‘fundamentele’ hervormingen. Het lijkt er op dat
niet zozeer historic is geschreven alswel de zoveelste aflevering in het geschiedenisboek van het Europese Landbouwbeleid.
het bijzonder voor rundvlees.
Op budgettair terrein lijkt het hervormingspakket de
lasten eerder te verzwaren dan te verlichten. Om
aan de discipline van het Landbouwrichtsnoer te vol-
Maarten Mookhoek
Petra Berkhout
Gerrit Meester