Het waarborgfonds
In 1984 is het Waarborgfonds Sociale
Woningbouw (WSW) opgericht door de
twee landelijke koepels van corporaties,
het NCIV en de NWR. Het rijk heeft / 60
miljoen aan dit fonds bijgedragen. Doel
van het fonds was de garantstelling van
leningen voor woningverbetering, eerst
alleen voor naoorlogse woningen, later
ploitatie van woningen wordt uitgegaan ook voor vooroorlogse woningen.
van een economische levensduur van
Het WSW is nog niet in alle opzichvijftig jaar worden de financieringslasten ten een succes gebleken. Eind 1986
ook over een dergelijke periode ge- waren 114 van de 863 corporaties ingespreid. Deze benadering brengt met zich schreven en was in totaal ongeveer
mee dat de geldgever zich voor een zeer / 220 miljoen gefinancierd met garan5
lange periode moet vastleggen, veel lan- ties van het fonds . Jaarlijks wordt voor
ger dan op de kapitaalmarkt gebruikelijk grofweg / 1.200 miljoen verbeterd. Reis.
denen voor deze geringe deelname
In samenhang hiermee kan het voor- zouden kunnen zijn dat het WSW eisen
komen dat deze zeer lange afschrij- stelt aan de kredietwaardigheid van
vingstermijn soms niet samenvalt met deelnemende corporaties, de adminide woontechnische afschrijvingster- stratiekosten van 0,5% en de extra admijn. Uit het huidige verbeteringspro- ministratieve procedures. Bovendien
gramma van het rijk blijkt dat in de jaren zijn veel gemeenten terughoudend om1989-1993 bijna 170.000 sociale huur- dat het WSW alleen tijdelijk de rente en
woningen, die nog geen vijftig jaar oud aflossing garandeert en de gemeente
zijn, verbeterd zullen worden4. 20.000 het voile risico blijft lopen als de hoofdwoningen hiervan zijn zelfs gebouwd som wordt opgeeist.
na 1968. Deze onzekerheid willen de
Vanaf 1989 kan het WSW ook de garanties voor nieuwbouwleningen afgebeleggers afgedekt zien.
ven. Het rijk doet geen extra storting ter
vergroting van het eigen vermogen van
het WSW. Voeding van het fonds geFinancieringstypen
beurt door de corporaties zelf. Hiertoe
wordt onder andere een disagio op de
De zorg voor de volkshuisvesting verstrekte lening ingehouden van
wordt van oudsher beschouwd als een 0,75%. Mocht deze voeding op een beoverheidstaak. Gezien de onmogelijk- paald moment onvoldoende zijn, dan
heid voor corporaties om de financiering doen het rijk en de gemeenten een storzelf te verzorgen en het politieke streven ting in het fonds, waarbij elke partij voor
de corporaties een centrale rol te laten de helft bijdraagt. Deze zogeheten ‘terspelen bij de zorg voor goedkope huis- tiaire achtervang’ was een essentiele
vesting, is de overheid nauw betrokken voorwaarde voor de financiers om lebij de financiering van goedkope huur- ningen onder garantie van het WSW te
woningen. De volgende leningtypen verstrekken.
kunnen daarbij onderscheiden worden:
De staatssecretaris van Volkshuis- rijksleningen. Dit zijn middelen die vesting heeft gesteld dat corporaties vrij
door het rijk via de gemeenten aan zijn de financiering via het WSW te rede corporaties worden geleend.
Rijksleningen zijn tussen 1958 en
1987 verstrekt;
1. Een voorbeeld gebaseerd op de huidige
– gemeenteleningen. Deze leningen regelgeving en praktijk. Als een woning dyworden door de gemeente op de ka- namisch wordt gefinancierd met een lening
113.700 is de kostprijs
pitaalmarkt aangetrokken en aan de van /van 6,75% / 10.347 perbij een rentevoet
jaar (subsidie
corporatie geleend. Tussen 1948 en / 3.591) en bij een rentevoet van 7%
1958 werd alleen met gemeentele- /10.574 per jaar (subsidie / 3.818).
ningen gefinancierd, daarna meestal Rendementspercentages en subsidiebedrain aanvulling op de financiering met gen uit MG 88-26. De terugtredende over2. G.L. Zeilmaker,
rijksleningen;
heid bij financieringen voor de gezondheids- kapitaalmarktleningen. Deze lenin- zorg en de sociale woningbouw, B&G, april
gen worden door de corporaties on- 1988.
der garantie aangetrokken. Deze ga- 3. De Nederlandsche Bank geeft voor financiele instellingen een solvabiliteitsrichtlijn
rantie wordt in het algemeen door de van 10% voor uitstaande leningen aan ingemeente afgegeven en werd tus- stellingen zoals corporaties. Momenteel is
sen 1976 en 1988 meestal door het de gemiddelde solvabiliteit van corporaties
rijk overgenomen (contragarantie). 8%.
Woningbouw 1989-1993,
Sinds kort worden ook garanties ver- 4. Meerjarenplan 20 806.
Tweede Kamer,
leend door het Waarborgfonds So- 5. Gemeente Rotterdam, Financiering van
ciale Woningbouw.
de volkshuisvesting, mei 1987.
De financiering van de
sociale woningbouw
Financieringslasten hebben een grote invloed op de exploitatie van een woning. Een gering verschil in financieringslasten heeft grote gevolgen voor
de exploitatie en daarmee voor de subsidiering van de exploitatielasten door
het rijk. Zo leidt een renteverschil van
een kwart procent tot een verschil in de
exploitatielasten van 2%, wat weer leidt
tot een verschil in de subsidiering van
ruim 6%1. Daarmee is het belang van
het rijk om de financieringslasten bij de
sociale woningbouw te beperken voldoende duidelijk gemaakt.
Met ingang van 1989 is de betrokkenheid van het rijk bij de financiering van de
sociale woningbouw vrijwel geheel vervallen. In dit artikel wordt onderzocht wat
de gevolgen van deze beleidswijziging
zijn voorde omvang van de subsidies die
het rijk verleent aan de sociale woningbouw. Voorts worden enige kritische
kanttekeningen geplaatst bij de budgettaire overwegingen die mede ten grondslag lagen aan deze beleidswijziging.
Zonder garantie geen lening
In het algemeen geldt dat een corporatie zonder garantieverlening van buitenaf geen financieringsmiddelen kan
aantrekken. De redenen hiervoor zijn
dikwijls door de beleggers aangegeven
en recent nog eens helder uiteengezet
door AMRO-bankier Zeilmaker2. Wij
zullen zijn argumenten hier volgen.
Een eerste argument is de geringe
solvabiliteit. De wijze van exploiteren
brengt met zich mee dat corporaties
weinig eigen vermogen in de vorm van
reserves kunnen opbouwen. Uitgangspunt van de subsidiering is immers altijd een kostendekkende exploitatie geweest. Dit heeft tot gevolg dat er nauwelijks mogelijkheden zijn om tegenvallers te kunnen opvangen3.
Het tweede argument is de grote mate
van overheidsbemoeienis. De rijksoverheid schrijft voor hoeveel er gebouwd
mag worden, wat de huurontwikkeling is,
hoe hoog de financieringslasten mogen
zijn, enzovoorts. In feite beinvloedt het
rijk daarmee in overwegende mate het
exploitatieresultaat. De mogelijkheden
voor corporaties om hun exploitatieresultaten zelf te bei’nvloeden zijn gering.
Het derde argument betreft het karakter van de leningen. Aangezien bij de ex582
Figuur. Soorten financiering en uitstaand bedrag, in miljarden guldens, ultimo 1987
Leningtype
Rijk
Gemeente
Rijkslening
Gemeentelening
Kapitaalmarktlening
– contragarantie
– geen contragar.
– WSW-garantie
geld ——>•
nolH
WSW
Corporatie
Uitstaand
bedrag
k
46,3
geld —————-
4,3
garantie —» garantie ———>•
garantie ———>
31,9
27,5
0,2
Totaal
gelen of via de gemeente6. Alle vormen
van financiering van de sociale woningbouw zijn in de figuur in beeld gebracht.
Kapitaallasten vergeleken
Hetgrotendeels vervallen van de rijksbetrokkenheid bij de financiering van de
sociale woningbouw heeft grote gevolgen. In deze paragraaf zal worden betoogd dat deze veranderingen tot hogere kapitaallasten op sociale woningbouw
leiden en daardoor tot hogere subsidies.
In de periode 1982-1987 waren rijksleningen 0,4% tot 0,9% goedkoper dan
kapitaalmarktleningen met garantie7. Dit
verschil, het zogeheten rente-ecart,
wordt in het algemeen op 0,5% gesteld.
Het wordt, na van het ministerie verkregen goedkeuring, geheel gesubsidieerd.
Door Klunder is berekend dat voor alle
kapitaalmarktleningen die in de jaren
1976-1987 zijn afgesloten in de jaren negentig jaarlijks ruim / 200 miljoen meer
subsidie moet worden betaald dan wanneer met rijksleningen zou zijn gefinancierd8. Deze berekening wordt echter ondergraven door het terechte argument
van de staatssecretaris van Volkshuisvesting dat deze vergelijking tussen
rentepercentages op rijksleningen en
rentepercentages op kapitaalmarktleningen scheef gaat9. Het rentepercentage
op rijksleningen is namelijk niet marktconform.
••—— garantie
110,2
Het rentepercentage op rijksleningen
wordt bepaald volgens een formule
waarbij het rendement gelijk is aan het
driemaands voortschrijdende gemiddelde van de laatstbekende effectieve rendementen van de vijf staatsleningen met
de langste gemiddelde resterende looptijd10. Omdat de langstlopende staatsleningen een gemiddelde looptijd hebben
van ca. 10 jaar, is het rentepercentage op
rijksleningen die een looptijd van 50 jaar
hebben veel te laag. Eigenlijk zou het rijk
een hogere rente bij rijksleningen in rekening moeten brengen als marktconforme vergoeding voor de langere looptijd.
Doordat het rijk dit niet deed, gaf ze in feite een rentesubsidie. Maar zelfs wanneer het rijk een marktconforme rente
aan corporaties in rekening zou brengen,
zouden rijksleningen goedkoper zijn dan
kapitaalmarktleningen. Dit wordt verklaard uit het felt dat het rijk geld op de
kapitaalmarkt goedkoper kan aantrekken dan corporaties.
Het rentepercentage op een lening
wordt in principe door de volgende factoren bepaald:
– het debiteurenrisico;
– de verhandelbaarheid;
– de looptijd;
– het aflossingsschema;
– de rentevastperiode;
– mogelijkheid tot vervroegde aflossing.
Als het rijk of een corporatie bij een
financier aanklopt voor een zelfde lening zijn de laatste vier factoren hetzelfde. Degene die aanklopt, de debiteur,
verschilt echter. De financier berekent
Tabel 1. Rentepercentage op onder- een bepaalde opslag voor het risico dat
hands aangetrokken leningen van de de debiteur niet aan zijn rente- en aflosstaat resp. corporaties, 1988
singsverplichtingen kan voldoen. Aangezien het rijk niet failliet kan gaan, is
Staat Corporaties Verschil het de beste debiteur in de markt. De
1988
10jaar 10jaar
markt vraagt daarom altijd het laagste
fixe3
fixe
rentepercentage aan het rijk. Een indicatie van het verschil in rente dat sa1 e kwartaal
6,52
6,71
0,19
menhangt met dit debiteurenrisico
6,57
0,24
2e kwartaal
6,81
wordt gegeven in tabel 1. Hieruit blijkt
6,83
0,22
3e kwartaal
7,05
dat het gemiddelde debiteurenrisico4e kwartaal
6,60
6,82
0,22
verschil in 1988 tussen staatsleningen
Geheel 1988
6,63
6,85
0,22
en kapitaalmarktleningen van corporaties ca. 0,22% bedroeg. Dit verschil in
Bran: Haighton & Ruth.
risicoperceptie bij de financier wordt
a. Dit is een combinatie van 10 jaar fixe en 9+2 jaar
door de staat via subsidies volledig verfixe leningen.
goed aan de corporaties.
ESB 14-6-1989
Naast het betere debiteurenrisico
heeft het rijk nog een voordeel boven de
corporaties. Het rijk kan namelijk openbare emissies plaatsen. Voor een corporatie zijn de aan een openbare emissie
verbonden kosten onoverkomelijk, maar
het rijk leent zoveel openbaar dat deze
kosten meer dan terugverdiend worden.
Openbare emissies leveren veel beter
verhandelbare leningen op dan onderhandse leningen. De markt waardeert dit
door een lagere rente te vragen.
Kortom, het rijk kan goedkoper lenen
dan een corporatie met gemeente- of
WSW-garantie. Het rente-ecart van
0,5% dat in het begin van deze paragraaf werd genoemd bestaat derhalve
uit ruim 0,2% debiteurenrisicoverschil
plus een renteverschil openbaar/onderhands plus een rentesubsidie in verband met de langere looptijd.
Interessant is ten slotte de vraag of de
markt een gemeentegarantie anders
waardeert dan een WSW-garantie. Aangezien het WSW voor nieuwbouwleningen in de praktijk nog niet operationeel
is, kan een vergelijking alleen worden gebaseerd op wat bekend is over het
rentepercentage voor verbeteringsleningen. Tabel 2 geeft daarvan een beeld.
Het blijkt dat het debiteurenrisicoverschil
tussen leningen met gemeentegarantie
en met WSW-garantie niet noemenswaardig is. Er is geen reden om aan te
nemen dat dit verschil wel zou bestaan
bij nieuwbouwleningen. Los daarvan
staat de vraag hoe de in de voorgaande
paragraaf gesignaleerde 0,75% disagio
die door het WSW wordt ingehouden in
het rendement wordt verwerkt.
Kanttekeningen
Een belangrijk motief voor het vervangen van rijksleningen door kapitaalmarktleningen is ongetwijfeld dat rijksleningen relevant worden geacht voor
het financieringstekort. Een doorslaggevende reden dat leningen relevant
zijn is waarschijnlijk dat het vanuit bestuurlijke overwegingen onverstandig is
om te discrimineren tussen de verschillende soorten uitgaven op de rijksbegroting. Zodra bepaalde uitgaven niet
meer relevant worden geacht voor het
tekort en derhalve de facto voor het
6. Brief staatssecretaris aan Tweede Kamer,
5 September 1988, 20 200 hfst. XI, nr. 109.
Overigens is momenteel ongeveer 6% van
de corporaties onvoldoende draagkrachtig
om voor borging door het WSW in aanmerking te komen.
7. A.A.J. Kluytmans, Lenen op de onderhandse kapitaalmarkt, Woningraad, 1988-5
8. R. Klunder, Particuliere financiering in de
sociale huursector, Openbare Uitgaven,
1988, nr. 1.
9. Zie noot 6.
10. Regeling Geldelijke Steun Huurwoningen NKS, artikel 56.
583
Tabel 2. Vergelijking rente gemeente- en WSWgarantie
1986
Kwartaal
3
1987
4
1
2
3
Gemeentegarantie
6,98
7,04
6,96
7,05
7,30
7,26
WSW-garantie
7,00
7,02
6,96
7,05
7,25
7,26
-0,02
0,02
0,00
0,00
0,05
0,00
Verschil
Bron: A.A.J. Kluytmans, Lenen op de onderhandse kapitaalmarkt, Woningraad, 1988-5.
rijksbeleid, zal immers een grote druk
ontstaan om steeds meer uitgaven niet
meer relevant te verklaren. Scherpe
scheidslijnen zijn op dit terrein moeilijk
te trekken. En dat geldt zeker als vele
betrokkenen baat kunnen hebben bij
vagere scheidslijnen11.
Toch betekent dit niet dat alle uitgaven
maar op een hoop moeten worden geveegd. Er bestaat ten slotte een bijzonder relevant verschil tussen leningen, investeringen, consumptieve en herverdelingsuitgaven. Een simpelweg doorvertalen van de budgettaire spelregels voor
gewone uitgaven naar leninguitgaven
kan daarom wel eens averechts uitwerken: bezuinigen op leningen levert in de
tijd gezien immers niets op. Mede hierom
pleit de SER voor (tijdelijke) herinvoering
van de rijksleningen1 . Waarschijnlijk
mede omdat het doorvertalen van de
budgettaire spelregels naarde leninguitgaven niet logisch is, werden deze leninguitgaven niet op consistente wijze
relevant voor het financieringstekort verklaard. Pas vanaf 1966 werden de rijksleningen relevant verklaard en pas vanaf 1984 de contragaranties op kapitaalmarktleningen. De vervroegde aflossingen op rijksleningen worden nu niet relevant beschouwd, in tegenstelling tot de
reguliere aflossingen en de verstrekking
van de rijksleningen. Daar komt bij dat
het rijk een achtervangfunctie vervult bij
het WSW. Deze achtervang verschilt niet
principieel van het verienen van een contragarantie13. Dit betekent dat de leningen die via het WSW worden verstrekt
eigenlijk nog steeds relevant zouden
moeten zijn voor het financieringstekort.
Conclusies____________
Vanaf 1989 worden er geen leningen
of contragaranties meer door het rijk
verstrekt. Corporaties zijn voor hun financiering afhankelijk van de gemeente of van het WSW.
Een analyse van het gehanteerde
rentepercentage op rijksleningen leidt tot
de conclusie dat dit niet als marktconform kon worden beschouwd. In feite
was hier sprake van een rentesubsidie.
Een nadere bestudering van de rentestructuur op de kapitaalmarkt leidt echter
tot de conclusie dat het rijk wel altijd
goedkoper kan lenen dan een corpora584
tie. Dit verschil beloopt ruim 0,2 procentpunt. Derhalve is het verstrekken van
rijksleningen met een marktconforme
rente goedkoper voor het rijk in de subsidiering dan kapitaalmarktfinanciering14
Kapitaalmarktfinanciering, met garantie door gemeente of WSW, leidt bij het
jaarlijks programma van 29.500 te bouwen sociale huurwoningen15 elk jaar tot
ongeveer / 6 mln. meer subsidie. Door
de ‘stapeling’ van jaargangen woningen
is dit bedrag het tweede jaar / 12 mln.,
het derde jaar /18 mln., enzovoorts (ervan uitgaande dat renteverschil en
bouwprogramma gelijk blijven). Na 10
jaar is de overdie periode verstrekte subsidie / 330 mln. meer dan bij financiering
met marktconforme rijksleningen het geval zou zijn geweest. Het verschil in kapitaalslasten blijft de hele looptijd van de
lening, 50 jaar, bestaan. De extra subsidies komen geheel ten goede aan de financiers en niet aan volkshuisvesting.
Het verschil in financieringslasten tussen kapitaalmarktleningen onder garantstelling door een gemeente of door het
WSW zal waarschijnlijk verwaarloosbaar
zijn. Het enige argument om rijksleningen af te schaffen dat o.i. hout snijdt, is
het principiele argument dat het rijk geen
bankiersfunctie moet vervullen omdat
die functie in de marktsector thuishoort
en het renteverschil tussen staatsleningen en kapitaalmarktleningen zo klein is,
dat ingrijpen van de overheid niet nodig
is. Dit argument hebben wij in de discussie echter nog niet gehoord.
A. Knibbe
P.G. Hoogvliet
11. Studiegroep Begrotingsruimte, Naargezonde overheidsfinancien, Tweede Kamer
20 995, 23 januari 1989.
12. SER-advies inzake de concept-nota
Volkshuisvesting in dejaren negentig.
13. Dit blijkt pnder andere uit het feit dat de
financiers weigerden met het WSW in zee te
gaan als het Rijk deze achtervangfunctie niet
zou garanderen.
14. Overigens past bij deze conclusie de
kanttekening dat het rijk, indien het rijksleningen verstrekt, uiteraard geconfronteerd
wordt met uitvoeringskosten. Deze zullen
echter niet opwegen tegen het te behalen
subsidievoordeel van het rijk. Bovendien
geldt dat staatsleningen met grote bedragen
uit de markt worden gehaald en doorgesluisd als rijksleningen, terwijl bij kapitaalmarktleningen iedere corporatie individueel
kleine leningen moet afsluiten met alle uitvoeringskosten van dien.
15. Zie noot 4.