De financiering van de
overheidsinvesteringen in de
jaren negentig
Om het ruimtelijke beleid van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening te realiseren is een
investeringsstrategie ontwikkeld, waarover inmiddels in brede kring overeenstemming
bestaat. Er dreigt evenwel een financieringsprobleem. Daarom komt de auteur tot de
aanbeveling om in de loop van de jaren negentig een stelsel van gescheiden gewone
dienst en kapitaaldienst in te voeren, om binnen de bestaande budgettaire kaders meer
ruimte vrij te maken voor overheidsinvesteringen. Voorts is gezocht naar
samenwerkingsvormen tussen de publieke en de private sector, die het voor particuliere
beleggers aantrekkelijk maken om te investeren in infrastructurele projecten. Een
wijziging van de huidige debudgetteringsregel vervult hierbij een stimulerende rol.
PROF. DRS. W. LEMSTRA*
In de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening introduceerde
het kabinet het begrip ‘ruimtelijke kwaliteit’ als centraal criterium voor zijn ruimtelijke beleid. Op basis van dit uitgangspunt wordt in de Vierde Nota een ruimtelijk beleid
ontwikkeld als antwoord op de maatschappelijke ontwikkelingen tot 2015. Dit resulteert uiteindelijk in een investeringsstrategie als instrument om het voorgestane beleid te
realiseren1.
Bij investeringsbeslissingen zal de rijksoverheid zich
vooral richten op die elementen, waarin via de markt niet
wordt voorzien en waarvoor de investeringsbeslissingen
niet door de andere overheden behoren te worden genomen. Ook zal bijzondere aandacht worden besteed aan
overheidsuitgaven waarvan een aanzienlijk versterkend effect uitgaat op particuliere investeringen. Dit houdt de volgende prioriteitsstelling in:
– het wegnemen van knelpunten op de hoofdtransportassen;
– het nemen van andere infrastructurele maatregelen ter
geleiding van de mobiliteitsontwikkeling;
– het versterken van de internationale allure van de drie
grate steden;
– het versterken van de centrumfunctie van de stedelijke
knooppunten;
– het versterken van het toeristisch-recreatieve element
en de natuurontwikkeling van Nederland als waterland;
– het handhaven en vernieuwen van het landelijke gebied;
– het blijven zorgen voor de volkshuisvesting van de lagere inkomensgroepen;
– het zo spoedig mogelijk wegwerken van de kwaliteitsachterstand van het bestaande stedelijke gebied;
– het zo spoedig mogelijk terugdringen van de bestaande
vervuiling en het voorkomen van nieuwe vormen van milieuvervuiling.
572
De Vierde Nota fungeert voor de ruimtelijke aspecten als
een paraplunota, dat wil zeggen dat de concretisering daarvan plaatsvindt in sectornota’s zoals de Nota Volkshuisvesting in de jaren negentig, het Nationaal Milieubeleidsplan,
het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer, de
Structuumota Landbouw, het Natuurbeleidsplan en de
Derde Nota Waterhuishouding. Deze sectornota’s passen
derhalve binnen het raamwerk van de Vierde Nota.
Voor zover de beleidsuitspraken uit de Vierde Nota financiele consequenties hebben voor de rijksoverheid, zullen deze moeten worden opgevangen binnen de van jaar
tot jaar beschikbare financiele middelen. Het Rijk is echter
niet de enige uitvoerder van het voorgenomen investeringsprogramma. Het beleid is zo geformuleerd dat er uitgesproken mogelijkheden liggen voor een aanzienlijk aandeel van het particuliere initiatief in de investeringen. Tijdens de inspraakprocedure is hier nogal kritisch op gereageerd2. Veel insprekers plaatsten vraagtekens bij de haalbaarheid van het voorgenomen beleid als dit moet worden
gerealiseerd door middel van een herschikking van bestaande financiele middelen. Tegen de achtergrond van de
in de jaren negentig te verwachten problemen zoals toenemende internationale concurrentie, toenemende milieuproblematiek, aanzienlijke werkloosheid, het nog steeds aanwezige woningtekort en toenemende knelpunten in de
* De auteur is secretaris-generaal van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM) en
buitengewoon hoogleraar bedrijfskunde (overheidsmanagement)
aande Rijksuniversiteit Groningen. De auteur danktdrs. F.H. Buddenberg van de Centrale Directie Financiele en Economische Zaken van VROM voor de geleverde bijdragen.
1. Vierde nota over de ruimtelijke ordering, deel d, regeringsbeslissing, Tweede kamer, 1988-1989, 20 490, nrs. 9-10, biz. 169.
2. Idem, deel b, hoofdlijnen uit de inspraak, nrs. 5-6, biz. 46.
sfeer van de infrastructuur, zou een actievere rol van de
rijksoverheid gewenst zijn. Andere kritiek betrof de onzekerheid die ontstaat doordat de particuliere sector mogelijk
niet investeert of zich uitsluitend beperkt tot de voor hem
interessante onderdelen. Het kan niet ontkend worden dat
hier sprake is van een spanningsveld. Daarom zal hier in
de eerste plaats worden ingegaan op de relatie tussen de
begrotingsnormering en de mogelijkheden om tot een herschikking binnen hetbestaande budgettaire kaderten gunste van overheidsinvesteringen te komen.
Ruimtelijke ordening is het richting geven aan de ontwikkeling van het grondgebruik door middel van plannen,
die door het openbaar bestuur wettelijk worden vastgelegd.
Dit grondgebruik gaat gepaard met investeringen in onroerend goed. Gegeven de levensduur van gebouwen, bouwwerken en infrastructuur, zijn investeringen in onroerend
goedtevens investeringen op lange termijn. Pensioenfondsen en levensverzekeringsmaatschappijen voeren het vermogensbeheerover het ‘lange geld’van de burgers. Ditgegeven maakt onderlinge afstemming tussen ruimtelijke ordening en de financiering ervan gewenst. Deze onderlinge
afstemming kan ertoe bijdragen dat de door investeringen
te genereren toegevoegde waarde toeneemt, het rendement van zowel publieke als private investeringen verbetert en de risico’s wederzijds zoveel mogelijk worden beperkt. Daarom moet er gezocht worden naar samenwerkingsvormen tussen de overheid en de particuliere sector
die een investeringsstrategie mogelijk maken die gericht is
op een betere ruimtelijke kwaliteit van Nederland conform
de uitgangspunten van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening. Daarbij gelden een gezonde ontwikkeling van de
overheidsfinancien en een solide vermogensbeheer van
institutionele beleggers als randvoorwaarden. In dit artikel
zal worden ingegaan op de vraag hoe publieke en private
investeringen beter op elkaar kunnen worden afgestemd
en wat daarbij de taakverdeling is tussen publieke en private investeerders. In aansluiting hierop wordt aandacht
besteed aan de institutionele aspecten van de investeringsstrategie. Besloten wordt met enkele conclusies en
aanbevelingen.
De gulden financleringsregel
Enig zicht op de investeringsinspanning voor de economische infrastructuur kan worden verkregen met behulp
van de ontwikkeling van de overheidsinvesteringen; zie
daarvoor de tabel. De conclusie is dat de investeringsuitgaven voor de economische infrastructuur, afgezet tegen
het nationaal inkomen, gedurende een groot aantal jaren
zijn gedaald. Die quote heeft nu een niveau van 2,5% bereikt. Vergeleken met de periode 1963-1972, toen de quote 5,2% bedroeg, betekentdit meerdan een halvering. Een
voor alle infrastructure^ categorieen geldige verklaring is
vrijwel niet te geven omdat de oorzaken nogal verschillend
zijn. Zo is voor de ene categorie de demografische en de
ruimtelijke ontwikkeling van belang en voor de andere de
economische en technologische ontwikkeling. Duidelijk is
wel dat daar waar het Rijk de investeringsactiviteiten via
zijn financiele bijdragen bepaalt of be’fnvloedt, die activiteiten dikwijls sterk onder druk zijn komen te staan. Dit is
mede het gevolg van het streven van het Rijk om de publieke uitgaven beter te beheersen. De oplossing van de
budgettaire problematiek van het Rijk is daarmee ten koste gegaan van de investeringen in de onderbouw van het
maatschappelijke voortbrengingsvermogen.
Er ligt hier een rechtstreekse relatie met de thans gehanteerde begrotingsnormering. De budgettaire regels van het
Rijk houden namelijk in dat investeringen en consumptieve uitgaven onder dezelfde noemer worden gebracht en
ESB 14-6-1989
Tabel. Overheidsinvesteringen 1953-1989, in procenten
van het nationaal inkomen
1953- 1963- 1973- 1978- 1983- 1988 1989a
1962 1972 1977 1982 1987
Totaal
4,4
5,2
4,1
3,5
2,9
2,6
2,5
a. Raming
Bron: Centraal Planbureau.
:^^^^^^%M^i^||i^^g??.fsgMa^^
vervolgens worden getoetst aan de norm van het financieringstekort. Het politieke besluitvormingsproces zorgt er
daarna voor dat de overheidsinvesteringen door de consumptieve uitgaven worden verdrongen. Per project kunnen investeringen worden geschrapt of kan de uitvoering
worden vertraagd. Bezuinigingen zijn hier gemakkelijkerte
realiseren dan bij consumptieve uitgaven, waarvoor zware
discussie in het parlement en wetswijzigingen nodig zijn,
en waar het risico van stem men verlies van de gedupeerden bestaat. Het huidige stelsel van begrotingsnormering
leidt daarom tot een suboptimale verdeling van de overheidsuitgaven over overheidsconsumptie en overheidsinvesteringen.
Een stelsel van gescheiden gewone dienst en kapitaaldienst biedt wat dit betreft betere perspectieven3. Niet langer de kasuitgaven maar de kosten van de diverse activiteiten staan centraal. De vertekening van het uitgavenpatroon ten gevolge van de niet-periodieke aanschaf van
duurzame goederen wordt in belangrijke mate weggenomen. Door de splitsing in een gewone dienst en een kapitaaldienst worden de lopende uitgaven en de kapitaaluitgaven niet langer op een noemer gebracht. Voor de afweging tussen de verschillende soorten overheidsuitgaven
heeft dit duidelijk voordelen omdat de relatief omvangrijke
kapitaaluitgaven, die over een groot aantal jaren nutsprestaties afwerpen, niet meer rechtstreeks worden afgewogen
tegen uitgaven die slechts betrekking hebben op het lopende jaar.
Studiegroep Begrotingsruimte
Begin dit jaar is in het achtste rapport van de Studiegroep
Begrotingsruimte over de begrotingsnormering geadviseerd4. Hoewel de Studiegroep tot de conclusie komt dat
het niveau van de overheidsinvesteringen een geschikt
orientatiepunt vormt voor de op langere termijn beoogde
waarde van het financieringstekort, wordt desondanks de
toepassing van de gulden financieringsregel en de herinvoering van het onderscheid tussen gewone dienst en kapitaaldienst op de rijksbegroting afgewezen. De Studiegroep vreest namel ijk dat het afbakeningscriterium voor het
investeringskarakter van overheidsuitgaven onder politieke druk voortdurend wordt verruimd om extra budgettaire
ruimte te creeren. Andere belangrijke bezwaren zijn het
probleem van de overgang tussen het ene en het andere
stelsel en het feit dat het tekort op de gewone dienst momenteel zo’n / 20 miljard bedraagt.
Het laatste argument onderschrijf ik. Voor de korte termijn is herinvoering van de gulden financieringsregel geen
haalbare zaak omdat voor de ombuigingsinspanning die
dat vereist waarschijnlijk geen maatschappelijk draagvlak
is te vinden. Voor de langere termijn geldt evenwel dat de
argumentatie tweeslachtig is; zij lijkt alle kenmerken te vertonen van een compromis tussen de belanghebbenden.
3. Zie bij voorbeeld Commissie Economische Deskundigen, Rapport tekorten en schuld van de publieke sector, Sociaal Economische Raad, december 1985; en H.J. Woltjer, De gulden financieringsregel: een bruikbaar alternatief?, ESB, 14 januari 1987.
4. Studiegroep Begrotingsruimte, Tweede Kamer, 1988-1989, 20
995, nr. 1, in het bijzonder hoofdstuk 4.
573
^aa
Als de gesignaleerde bezwaren tegen de afbakeningsproblematiek namelijk juist zouden zijn, dan kan het niveau
van de overheidsinvesteringen nimmer als orientatiepunt
dienen ten aanzien van de beoogde waarde van het f inancieringstekort5. Opmerkelijk is verder dat de Studiegroep
stelt “…dat vergroting van het aandeel van de uitgaven die
de economische structuur versterken prioriteit verdient”6.
Dit is derhalve een extra argument om de invoering van
een kapitaaldienst uitdrukkelijk te overwegen.
Bij continuering van het huidige financieel-economische
beleid in de komende kabinetsperiode, waarbij de nadruk
wordt gelegd op stabilisering van de collectieve-lastendruk
en een voortgaande reductie van het f inancieringstekort tot
3 a 4% aan het einde van de komende kabinetsperiode,
moet in de loop van dejaren negentig de invoering van een
gescheiden stelsel van gewone dienst en kapitaaldienst
haalbaar zijn. Via herschikking van overheidsuitgaven kan
dan zo’n 3 a 4% van het nationaal inkomen worden besteed
aan overheidsinvesteringen, hetgeen overeenkomt met de
wenselijke omvang van het financieringstekort. De complicaties met betrekking tot de kapitaalrekening mogen daarbij niet worden verabsoluteerd, maar moeten worden afgewogen tegen de gebreken van het huidige stelsel. Hierboven is het wegdrukken van de investeringen op de rijksbegroting door de consumptieve uitgaven reeds genoemd.
Andere gebreken zijn de problemen in de sfeer van de kredietverlening door de overheid (bij voorbeeld bij de vervroegde aflossingen van woningwetleningen), een geringer besef voor het rentelastenvraagstuk en een budgetdiscipline die ten aanzien van de uitgavenbeheersing tot
nu toe weinig succesvol is geweest7.
Desondanks kan niet worden ontkend dat er bij invoering van de kapitaaldienst problemen zullen ontstaan over
zaken als de definiering van de investeringen, het afschrijvingsbeleid en de aanpassing van de overheidsadministratie. Dat deze problemen onoverkomelijk zijn gaat echter te
ver. Men zou in ieder geval kunnen beginnen met die investeringscategorieen te definieren waarbij duidelijk parallellen met het bedrijfsleven zijn te trekken:
– investeringen die zichzelf via toekomstige inkomsten terugverdienen;
– investeringen waarop men kan afschrijven conform fiscale regels die de overheid immers zelf vaststelt.
De conclusie die hieruit kan worden getrokken is datde risico’s van ‘definttievervuiling’ kunnen worden beperkt door
het opstellen van richtlijnen voor de afbakening van kapitaaluitgaven en afschrijvingen. Dit zou dan moeten resulteren in
een limitatieve opsomming van investeringen, die vervolgens in de Comptabiliteitswet zouden kunnen worden vastgelegd en getoetst door de Algemene Rekenkamer.
Publiek-private financiering___________
De laatste jaren is een vrij brede maatschappelijke consensus ontstaan dat grote economische belangen zijn gediend met het opheffen van knelpunten in de economische
infrastructuur8. Na de onderkenning van deze problematiek door achtereenvolgens de Commissie-Wagner9, de
SER10 en de WRR11 zijn deze opvattingen met het verschijnen van de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening uitgewerkt
in een investeringsstrategie. De financiering moetevenwel
plaats vinden binnen de bestaande budgettaire kaders. Op
een aantal terreinen kan de spanning tussen wat moet gebeuren en wat met de bestaande middelen bereikt wordt
echter zo groot zijn, dat niet kan worden volstaan met verschuivingen. In dit verband zij gewezen op het kabinetsvoornemen om extra financiele middelen beschikbaar te
stellen voor het Bereiksbaarheidsplan voor de Randstad
en het Tweede Structuurschema Verkeer en Vervoer (introductie van het Mobiliteitsfonds en vanaf 1990 / 400 miljoen per jaar) en het Nationaal Milieubeleidsplan (oplopend
tot/1255miljoenin199412).
Daarnaast kan worden verwezen naar de in de vorige
paragraaf op termijn bepleite invoering van het stelsel van
gescheiden gewone dienst en kapitaaldienst waardoor expliciet aandacht wordt besteed aan het belang van overheidsinvesteringen. Het verdient aanbeveling om de extra
ruimte die daardoor beschikbaar komt te reserveren voor
de financiering van zuiver collectieve goederen waarvan
de baten niet aan individuele gebruikers zijn toe te rekenen. Een bedrijfseconomisch rendabele exploitatie is dan
immers niet haalbaar, zodat deze investeringen per definitie niet aantrekkelijk zijn voor particuliere beleggers.
Veel infrastructurele voorzieningen zijn echter geen zuiver collectieve goederen maar quasi-collectieve goederen
waarvan de gebruikers wel aanwijsbaar zijn. Naar de mate
waarin burgers gebruik maken van de voorziening kan hun
een prijs in rekening worden gebracht (het profijtbeginsel).
Daarmee wordt een f inancieel rendabele exploitatie eerder
mogelijk en komt financiering door de private sector binnen
bereik . Het aantrekkelijke van het profijtbeginsel is bovendien dat de opbrengsten niet tot de collectieve-lastendruk worden gerekend. Het profijtbeginsel is echter niet bij
alle quasi-collectieve goederen toepasbaar. Onevenredig
hoge inningskosten kunnen toepassing in de weg staan.
In ieder geval is het de moeite waard om te bezien of
particuliere beleggers voor de financiering van quasi-collectieve goederen meer dan tot nu toe zijn te interesseren.
Op de kapitaalmarkt lijkt de ruimte hiervoor aanwezig. De
jaren ’80 worden namelijk gekenmerkt door een toenemende afvloeiing van binnenlandse kapitaalmarktmiddelen
naar het buitenland. Omdat de institutionele beleggers in
verband met het koersrisico (harde gulden) van nature geneigd zullen zijn om te beleggen in Nederlandse activa,
duidtditeropdatermomenteel in Nederlandgeengeschikte beleggingsobjecten voorhanden zijn om het totale kapitaalmarktaanbod te absorberen. Omdat de institutionele
beleggers evenwel een voorkeur hebben voor risicomijdende beleggingen om aan hun toekomstige pensioenverplichtingen te kunnen voldoen, zal de overheid zich moeten bezinnen op samenwerkingsvormen waardoor beleggers een reeel uitzicht op een voor hen aanvaardbaar rendement kan worden geboden. Pas dan wordt het voor hen
aantrekkelijk om de samenstelling van hun beleggingsportefeuille te wijzigen ten gunste van binnenlandse infrastructurele investeringen. Voor de particuliere (mede)financiering van maatschappelijke produktieve projecten bestaan
verscheidene mogelijkheden14:
– voor de quasi-collectieve goederen waarvan de toepassing van het profijtbeginsel op praktische problemen
stuit, valt te overwegen dat de particuliere sector het desbetreffende project financier! terwijl de overheid rente en
5. Zie ook J. de Haan, C.A. de Kam en C.G.M. Sterks, Naar gezonde overheidsfinancien, ESB, Sfebruari 1989.
6. Sudiegroep Begrotingsruimte, op.cit., biz. 6.
7. Het voert in het kader van dit artikel te ver om hier uitgebreid op
in te gaan. Zie daarvoor H.J. Woltjer, op.cit., biz. 49 en 50.
8. Maar dan wel economische infrastructuur in ruime zin inclusief
milieuvoorzieningen, zie J. Krozer en A. Nentjes, Economische infrastructuur en milieu, ESB, 6 januari 1988.
9. Adviescommissie inzake de voortgang van het industriebeleid,
verslag van werkzaamheden, Den Haag, 1983.
10. SER, Advies economische infrastructuur, Den Haag, maart
1987.
11. WRR, Ruimte voorgroei, Den Haag, 1987.
12. Besluitvorming financiering Nationaal Milieubeleidsplan,
Tweede Kamer 1988-1989, 21 120, nr. 1, biz. 6.
13. Een praktijkvoorbeeld dat hier sterk op lijkt is de private financiering van de vijf nieuwe oeververbindingen.
14. Zie voor de toepassingsmogelijkheden van ppp’s ook W. Lemstra, Public private partnerships, ESB, 27 mei 1987.
aflossing (afschrijving) betaalt. De particuliere financier
loopt dan geen risico;
– bij de quasi-collectieve goederen waar het profijtbeginsel wel kan worden toegepast financier! de particuliere
sector een project op initiatief van de overheid en dekt
de kosten uit prijzen van afgeleverde diensten, waarbij
het rijk zich garant stelt voor de exploitatie. Op de rijksbegroting staat in dit geval een garantieartikel waarop
de uitgaven pro memorie zijn geraamd. De particuliere
sector draagt in deze situatie wederom geen risico;
– uiteraard zijn minder vergaande vormen van risicoafdekking door de overheid mogelijk naarmate de risico’s op
een financieel rendabele exploitatie minder groot worden geacht. De overheid kan dan volstaan met een (aanloop)subsidie die onafhankelijk is van de exploitatie-uitkomst, zodat het ondernemersrisico weer bij de particuliere sector komt te liggen. Mogelijk is ook dat de particuliere sector en de overheid ieder een deel van de investeringsuitgaven financieren indien de particuliere financiers een 100%-financiering niet acceptabel achten.
De overheid zou daarbij via de vorming van een fonds
dat (mede) wordt gevoed uit de verkoop van overheidsbezittingen nieuwe infrastructuurprojecten kunnen financieren15. Voor het particuliere deel kan worden aangesloten bij de hiervoor gegeven beschouwingen. Omdat de optimale financieringsconstructie voor een bepaald project altijd een kwestie van maatwerk is zijn hiervoor geen algemeen geldende regels op te stellen. De
door de particuliere beleggers ervaren risico’s en de onderhandelingspositie van alle bij de transactie betrokken
partijen zijn uiteindelijk bepalend voor de optimale mix;
– Ten slotte is ‘leasing’ een mogelijkheid. Leasing is zeker
voor grote projecten nog nauwelijks een bekend fenomeen. Het instrument wordt onder andere gebruikt bij de
bouw van grote kantoren in opdracht van de Rijksgebouwendienst . Met name de financiele leasing lijkt relevant in het zoeken naar mogelijkheden om een groter
gebruik te maken van particuliere financiering. De overheid kan via het sluiten van een lease-contract een bepaald project voor 100% extern financieren, vooropgesteld dat de ‘lessor’ een voldoende rendement aanwezig acht. Bij financiele leasing, waarbij de lessee (gebruiker, in dit geval dus de overheid) het economische risico van het lease-object draagt, zal dit een minder groot
probleem zijn dan bij de operationele leasing. De betalingsverplichting kan worden verdeeld over een groot
aantal jaren met als maximum de economische levensduur van het object. Desondanks moet leasing worden
gezien als een ‘second best’-oplossing. Om te voorkomen dat leasing wordt gebruikt om budgettaire problemen te omzeilen terwijl bedrijfseconomisch bezien eigen
aanschaf goedkoper is, is een splitsing in een gewone
dienst en een kapitaaldienst te prefereren omdat deze
onzuivere afweging dan niet speelt.
Een nieuwe debudgetteringsregel
Aparte aandacht verdient de vraag hoe de hier behandelde financieringsconstructies moeten worden ingepast in
het kader van de begrotingsnormering. De haalbaarheid
van de hier genoemde samenwerkingsvormen zal namelijk aanzienlijk toenemen bij een andere invulling van de debudgetteringsregel. Tot de debudgetteringen worden volgens de huidige begrotingsnormering de uitgaven gerekend die niet (meer) via de begroting maar rechtstreeks op
de kapitaalmarkt worden gefinancierd, onder rijksgarantie
dan wel doordat de overheid rente en aflossing betaalt.
Wanneer de particuliere sector derhalve geen risico draagt
worden de investeringsuitgaven als debudgettering aangemerkt en bij het financieringstekort opgeteld. Van de renteen aflossingsbetalingen die de overheid aan de particuliere sector doet, worden slechts de rentebetalingen tot rele-
ESB 14-6-1989
vante overheidsuitgaven gerekend. De aflossingen zijn
derhalve niet relevant voor het financieringstekort.
Een alternatieve, van de huidige begrotingsnormering
afwijkende gedragslijn is de volgende1 . De overheid beschouwt de initiele investeringsuitgaven van de particuliere financiers niet als gedebudgetteerde uitgaven, maar laat
de jaarlijkse lasten uit hoofde van rente en aflossing (afschrijving) op de begroting drukken. De aflossingen die
door de overheid aan de particuliere financier worden betaald, worden dus in afwijking van de huidige situatie tot de
relevante uitgaven gerekend. Indien bij deze alternatieve
gedragslijn het investeringsbedrag tevens als debudgettering zou worden meegeteld, zou in het kader van de normering van het financieringstekort sprake zijn van een dubbeltelling. Op deze wijze wordt ruimte gecreeerd voor een
eenmalige impuls van gedebudgetteerde uitgaven zonder
dat de financieringstekortnorm wordt aangetast. Een zelfde gedragslijn ligt impliciet ten grondslag aan leasing. Via
een omweg wordt aldus aansluiting gezocht bij de filosofie
die ten grondslag ligt aan het stelsel van gescheiden gewone dienst en kapitaaldienst waarbij naast de rente ook
de afschrijvingen in de toetsing worden betrokken maar de
kapitaaluitgaven buiten de normering worden gehouden.
Institutionele aspecten
Van verschillende kanten wordt op dit moment de behoefte geuit aan een versterking van de coordinatie van
ruimtelijke investeringen. De SER kwam in 1987 met de
aanbeveling om voor een systematisch beheer van de
voorraad economische infrastructuur een groep deskundigen eens in de vijf jaarde bestaande infrastructuur te laten
inventariseren en te laten bepalen welke uitbreidingsinvesteringen gewenst zijn18. Vrij recent publiceerden de Stichting Nederland Nu als Ontwerp en de Commissie-Montijn,
met als uitgangspunt het ruimtelijke beleid zoals uiteengezet in de Vierde Nota, verdergaande varianten op hetzelfde thema19.
Volgens de Stichting Nederland Nu als Ontwerp is Nederland met het oog op de onderlinge afstemming van publieke en private investeringen gediend met het ontstaan
van een nationaal investeringsoverleg van openbaar bestuur en institutionele beleggers. De Commissie-Montijn
adviseert om een krachtige stimulans te geven aan nieuwe projecten in de Randstad door de oprichting van een
‘Randstad Stimuleringsmaatschappij’, waarde overheid en
financiele instellingen voor respectievelijk 51% en 49% in
deelnemen. Door voorfinanciering van in nun totaliteit rendabele projecten wordt beoogd een hefboomwerking uit te
oefenen op het totale investeringsniveau in de Randstad.
De eis van rentabiliteit opent mogelijkheden tot publiek-private samenwerking via ‘public-private partnerships’.
Tegen de achtergrond van de voorgaande beschouwingen zal het duidelijk zijn dat ik deze initiatieven positief
waardeer, hoewel te formalistisch opgezette structuren
voorkomen moeten worden. Immers, flexibiliteit maar zeker wederzijds vertrouwen zijn eerste vereisten als we werkelijk lets van de grond willen tillen. Ik denk dan aan een
informeel overlegorgaan onder leiding van een onafhanke15. Als voorbeeld kan de introductie van het Mobiliteitsfonds voor
de financiering van het Bereikbaarheidsplan Randstad dienen.
16. Een vrij recent voorbeeld is de nieuwbouw van het ministerie
van VROM.
17. Zie ook SER, Advies economische infrastructuur, maart 1987,
biz. 47.
18. Idem, biz. 52.
19. Stichting Nederland Nu als Ontwerp, Nieuw Nederland, proeve van een investeringsstrategie, Amsterdam, april 1989 en Externe Commisie Grote Stedenbeleid, Grote steden grote kansen,
Den Haag, januari 1989.
lijke voorzitter, waarin naast vertegenwoordigers van de
private sector ook afgevaardigden van verschillende departementen – Verkeer en Waterstaat, Economische Zaken, VROM -zitting hebben. Via dit overleg zou een investeringsstrategie moeten worden ontwikkeld voor de jaren
negentig met als uitgangspunt het ruimtelijke beleid van de
Vierde Nota, die dan als gemeenschappelijk referentiekader kan dienen voor investeringsbeslissingen in onroerend
goed door publieke en private opdrachtgevers. Afhankelijk
van de opgedane ervaringen kan dan stap voor stap worden toegewerkt naar een structuur waarbij ook vertegenwoordigers van lagere overheden bij het overleg worden
betrokken wanneer concrete projecten ter sprake komen.
Besluit________________________
Het opheffen van knelpunten in de economische infrastructuur is een conditio sine qua non om in de jaren negentig een duurzame economische groei mogelijk te maken. Er dreigt evenwel een f inancieringsprobleem, gelet op
de randvoorwaarde dat de realisering van de investeringsstrategie niet mag leiden tot additionele financiele consequenties voor de overheid. Aan de ene kant staat de rijksoverheid met te weinig middelen voor risicodragende infrastructurele investeringen. Aan de andere kant bevindt zich
een ruim aanbod bij de institutionele beleggers die van nature geneigd zijn om de hun ter beschikking staande middelen te beleggen in risicomijdende activa. Op de kapitaalmarkt sluiten vraag en aanbod derhalve niet goed op elkaar aan. De oplossing voor deze problematiek wordt gezocht langs twee wegen die elkaar overigens gedeeltelijk
overlappen.
In de eerste plaats leidt de invoering van een stelsel van
gescheiden gewone dienst en kapitaaldienst tot een betere verdeling van schaarse overheidsmiddelen over overheidsconsumptie en overheidsinvesteringen dan de huidige begrotingsnormering. Bij continuering van het huidige
financieel-economische beleid in de komende kabinetsperiode is de invoering van de kapitaaldienst in de loop van
de jaren negentig onder bepaalde randvoorwaarden een
serieuze optie. De voorbereidingen daarvoor moeten dan
wel in de komende kabinetsperiode worden verricht.
In de tweede plaats is gezocht naar samenwerkingsvormen die het voor particuliere beleggers aantrekkelijk maken om te investeren in infrastructurele projecten. Verschillende mogelijkheden zijn genoemd die er alle op neerkomen datde overheid het risico van een financieel rendabele exploitatie afhankelijk van de concrete omstandigheden
geheel of gedeeltelijk voor zijn rekening neemt. Dit zal dan
wel gepaard moeten gaan met een wijziging van de huidige debudgetteringsregel. Niet de initiele investeringssom
en de jaarlijkse rentelasten moeten relevant worden verklaard voor het financieringstekort, maar de totale jaarlijkse kapitaallasten (rente + aflossing). Daardoor zou ruimte
gecreeerd worden voor een eenmalige impuls van gedebudgetteerde uitgaven binnen het bestaande budgettaire
kader. Aan deze suggestie kan op korte termijn worden tegemoet gekomen.
Ten slotte verdient het aanbeveling om op basis van wederzijds vertrouwen een informeel overlegorgaan op te
richten van rijksoverheid en institutionele beleggers om
een gemeenschappelijk referentiekader te ontwikkelen ten
behoeve van investeringsbeslissingen in onroerend goed
door publieke en private opdrachtgevers. Stap voor stap
kan dan worden toegewerkt naar een structuur waarbij de
lagere overheid wordt betrokken wanneer concrete projecten in beeld komen.
W. Lemstra
576