De financiele verhouding vanuit
gemeentelijk perspectief
Gemeenten hebben maar beperkte eigen inkomsten. Ze zijn voor het grootste deel van
hurt middelen afhankelijk van het rijk. Voor de gemeenten brengt dat ongemakken met
zich mee. Bij de vaststelling van de begroting van het Gemeentefonds staan niet de
behoeften van gemeenten centraal, maar de ruimte op de rijksbegroting. Dit heeft de
afgelopen jaren al meer dan eens tot relatieproblemen tussen hjk en gemeenten geleid.
In dit artikel wordt de financiele verhouding tussen rijk en gemeenten beschouwd
vanuit het perspectief van de gemeenten. De auteur constateert dat
de machtspositie van het rijk de laatste tijd de bestedingsruimte van de gemeenten
niet ten goede is gekomen.
DRS. G.J. TE WECHEL*
De financiele verhouding tussen rijksoverheid en gemeenten is helemaal niet ingewikkeld; iedereen die vroeger zakgeld heeft gehad kan begrijpen hoe het zit. De
gemeenten krijgen zakgeld langs de weg van het Gemeentefonds, kleedgeld langs de 370 wegen van de specifieke
‘uitkeringen en zij mogen in beperkte mate bijverdienen.
De belangrijkste krantenwijk wordt daarbij gevormd door
tie onroerend-goedbelastingen. Hij die het zakgeld verstrekt heeft de macht. In tijden van bezuiniging vermindert
hij het zakgeld en stelt hij aan de besteding van het kleedgeld strengere eisen. Hij is ook niet meer thuis voor tegenvallers. En als je niet oppast moet je ter bekostiging van
hogere belangen ook nog een deel van de opbrengsten
van je krantenwijk inleveren.
Onder het eerste kabinet-Lubbers ging het erg hard. Het
Gemeentefonds leverde ruim f. 1,1 mrd. in. De Raad voor
de Gemeentefinancien berekende dat de werkelijke om^buigingen en lastenverzwaringen voor de gemeenten in
;.de periode 1983-1986 f. 835,5 mln. meer zijn geweest dan
volgens een echt evenredige bijdrage het geval zou zijn
geweest. Dit getal is inclusief f. 580 mln. achterwege gebleven compensatie voor stijging van ten laste van de gemeenten blijvende kosten van bijstandsverlening. De
gevolgen zijn bekend. Het gemeentelijke voorzieningenniveau daalde fors. Onderhoud werd uitgesteld, het investeringsniveau zakte en bij de gemeenten verdwenen 11.000
arbeidsplaastsen voordat de rijksoverheid aan haar afSlankingsoperatie begon 1).
Twee visies
De financiele verhouding tussen het rijk en de gemeenten behoort zeker tot de verhoudingen waarop de partners
een verschillende visie hebben. De accenten die van rijkszijde worden gelegd verschillen van de accenten die de
gemeenten graag zouden widen leggen. Het rijk benadert
de financiele verhouding macro-economisch, van gemeentezijde wil men meer cog voor de effecten op het niveau van individuele gemeenten en/of groepen van gemeenten. Deze verschillen in visie zijn gemstitutionaliseerd in de Raad voor de Gemeentefinancien die, thans ingevolge artikel 41 van de Financiele-Verhoudingswet
1984 en vroeger op andere gronden, gehoord moet worden omtrent plannen en maatregelen waarbij de financien
van de gemeenten in betekenende mate zijn betrokken.
De Raad kan bovendien uit eigen beweging een advies uitbrengen over onderwerpen die de financien van de gemeenten raken. De verschillende visies zijn zelfs ge’mstitutionaliseerd in de samenstelling van de Raad voor de
Gemeentefinancien. Naast de voorzitter kent de Raad elf
gewone leden en ten hoogste zeven adviserende leden.
De elf gewone leden komen uit de kring van de gemeenten; van de zeven adviserende leden zijn er vier rijksambtenaar in dienst van de departementen van Financien en
Binnenlandse Zaken en in het bijzonder belast met het beleid op het terrein van de financiele verhouding. Het is duidelijk dat deze adviserende leden, die in de regel
overigens gezegend zijn met meer kennis van en begrip
voor gemeentezaken dan de gemiddelde rijksambtenaar,
vanuit hun specifieke deskundigheid een behoorlijke inbreng hebben in de discussies in de Raad.
De verschillende visies komen op saillante wijze naar
voren in de jaarlijks terugkerende discussie over de gewenste omvang van het Gemeentefonds. Jaarlijks adviseert de Raad voor de Gemeentefinancien uitvoerig over
de hoogte van de uitkeringen uit het Gemeentefonds. In dit
zogenaamde ‘grote advies’ wordt de behoefte aan de algemene middelen geraamd die de gemeenten langs de weg
van het fonds zouden moeten ontvangen. De raming vindt
plaats op basis van de raming van mutaties ten opzichte
van het lopende jaar. Er wordt rekening gehouden met de
groei van het aantal woningen, de groei van het aantal inwoners, de ontwikkeling van de gemeentelijke kapitaallasten, veranderingen in uitgaven waar de gemeenten
mee worden geconfronteerd uit hoofde van nieuw rijksbeleid, en de incidentele loonontwikkeling. De methode
waarmee de Raad de behoefte aan algemene uitkeringen
uit het Gemeentefonds raamt, is in de loop der jaren aangepast en verfijnd. In algemene zin kan echter worden
gesteld dat de Raad, afgaande op de ontwikkelingen die
bij de gemeenten optreden, ‘van onderop’ de behoefte
* Hoofd van de afdeling Financiele en Economische Zaken van de
VNG en wethouder van Boskoop
1) G.J.I. Schrama en J.H. Weggemans, Arbeidsvolume gemeenten,
Technische Hogeschool Twente, Enschede, 1986.
aan algemene uitkeringen uit het Gemeentefonds raamt.
In het wetsvoorstel tot vaststelling van de begroting van
het Gemeentefonds wordt het advies van de Raad nimmer
gevolgd. De regering volgt een geheel andere methode
voor de berekening van de uitgaven van het fonds. In deze
methode wordt het fonds gewoon behandeld als een post
van de rijksbegroting in engere zin. Op het uitgaventotaal
van het vorige jaar wordt een volume-accres toegepast,
een prijscompensatie en een compensatie voor de ontwikkeling van de theoretisch in het fonds aanwezig geachte
loonsom. Daarna worden de ombuigingen afgetrokken (de
bijdrage van het Gemeentefonds in de vermindering van
het financieringstekort) en wordt een groot aantal, veelal
kleinere, wijzigingen aangebracht in verband met wijzigingen in het rijksbeleid met financiele gevolgen voor de gemeenten. De benaderingswijze is derhalve ‘top-down’,
met als vertrekpunt de rijksbegroting.
Nadat op de aangegeven wijze het door de regering aan
het parlement voor te stellen uitgaventotaal van het Gemeentefonds is berekend, volgt traditioneel in de Memorie
van Toelichting bij de fondsbegroting een rituele dans
waarin de verschillen tussen het advies van de Raad en
het voorstel van de regering nader worden toegelicht. De
regering wijst hierbij uiteraard op de bredere belangen die
zij moet behartigen uit hoofde van haar verantwoordelijkheid voor de allocatie binnen de collectieve sector en de
omvang van de collectieve sector in relatie tot de marktsector.
De twee gezichtspunten komen ook duidelijk naar voren
in de discussie over het volume-accres van het Gemeentefonds. Dit volume-accres bedraagt 1% en van rijkszijde
worden de gemeenten hiermee als spekkopers gekwalificeerd. Het aantal inwoners stijgt in ons land jaarlijks echter
nog steeds met ongeveer 0,5% en het aantal woningen
met 1,8%. Woningen en inwoners zijn de belangrijkste
verdeelcriteria voor het Gemeentefonds. Door de groei
van het aantal verdeeleenheden wordt de spoeling dunner
2). Dit is vanuit een macro-standpunt bezien zeer logisch,
maar vanuit het standpunt van de ruim 60% van de gemeenten die hierdoor een achteruitgang in hun uitkering
ondervinden, minder begrijpelijk. Over het volume-accres
van het Gemeentefonds wordt ook reeds sinds jaar en dag
gediscussieerd. Toen er nog een accres van 6% was dat
werd ontleend aan de Zijlstra-norm, werd van gemeentezijde betoogd dat dit accres niet juist was, omdat de
Zijlstra-norm een norm voor het financieringstekort van het
Rijk was en geen rekening hield met de ontwikkeling van
de gemeentelijke uitgaven.
Thans heeft de Raad voor de Gemeentefinancien zich
uitgesproken voor een koppeling aan de groei van het
nationale inkomen. Wanneer we nu enerzijds de verdeling
via het Gemeentefonds zo inrichten dat 60% van de uitkeringen geleid wordt via het aantal woonruimten – omdat
dit criterium statistisch de meest bepalende factor is voor
de gemeentelijke uitgaven – en we bovendien in de Nota
Ruimtelijke Perspectieven 3) kunnen lezen dat vooral door
vergrijzing en echtscheiding de groei van het aantal
zelfstandig wonende huishoudens in de periode 19852015 op 1,2 miljoen wordt geraamd (dat is een toename
met ruim 20%), dan betwijfel ik of de koppeling van de
groei van het fonds aan het nationale inkomen wel de
juiste is.
Recente accentverschuivingen
Voor de bekostiging van gemeentelijke uitgaven zijn
drie mogelijkheden:
– via specifieke uitkeringen;
– via het Gemeentefonds;
– via het verwerven van eigen inkomsten.
Ik kies bewust voor deze volgorde omdat deze het relatieve belang van de bekostigingsmethoden weergeeft.
Hoewel de verhoudingen voor een individuefe gemeente
hiervan kunnen afwijken, kan globaal gesteld worden dat
502
bijna 70% van de gemeentelijke inkomsten bestaat uit j
specifieke uitkeringen, ruim 20% uit uitkeringen uit het ge- ]
meentefonds en een krappe 10% uit eigen inkomsten. De ‘
geschiedenis van de financiele verhouding, die reeds talloze malen is beschreven is 4), laat zien dat net accent van
de bekostiging verschoven is van eigen inkomsten naar
specifieke uitkeringen en inkomsten uit het Gemeentefonds. Deze ontwikkeling die de toenemende integratie
van ons land en de gegroeide rol van de rijksoverheid
weerspiegelt, vond geleidelijk plaats zonder dat diepzinnig
nagedacht is over de relatieve voor- en nadelen van de drie
mogelijke bekostigingsmethoden.
In het begin van de jaren tachtig brak het besef door dat
het 1%-beleid en Bestek ’81 niet in staat zouden zijn de
financieringsproblematiek van de collectieve sector op te
lossen. Ook op het terrein van de financiele verhouding
leidde dit tot herbezinning. Bovendien was op dat moment
reeds jarenlang duidelijk dat de Financiele-Verhoudingswet 1960 moest worden herzien. De uitkeringen op grond
van de wet uit 1960 waren vooral inwonergevoelig en de
verfijningsregeling die het inkomstenverlies voor de grote
gemeenten die hun inwoners verloren aan de voorsteden
moest beperken, begon in 1984 af te (open. Het wetsvoorstel voor de Financiele-Verhoudingswet 1984 bood
onder deze omstandigheden het natuurlijke kader voor de
vastlegging van sterk doorde ambtelijke heroverwegingen
geinspireerde theoretische gedachten over de inrichting
van de financiele verhouding.
Dit kwam in de eerste plaats tot uitdrukking in de expliciete formulering van de uitgangspunten voor de financiele verhouding. Artikel 2 van de wet formuleert dat
beleidsvoornemens van het rijk, indien zij leiden tot wijziging van de behoefte aan financiele middelen voor de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten, afzonderlijk in de toelichting gemotiveerd en cijfermatig onderbouwd moeten worden. Bovendien moet worden aangegeven op welke wijze de financiele gevolgen voor de
gemeenten kunnen worden opgevangen.
In de tweede plaats treedt het fundamentele denkwerk
naar voren in de Memorie van Toelichting. Hier wordt een
voorkeursvolgorde van bekostigingswijzen geformuleerd.
Deze voorkeursvolgorde, die gesierd wordt met het epitheton ‘principieel’, luidt als volgt 5):
1. eigen gemeentelijke inkomsten (met binnen deze bekostigingswijze een voorkeur voor bekostiging, waar
mogelijk, door tarieven boven bekostiging via gemeentelijke belastingen en retributies);
2. algemene uitkering;
3. specifieke uitkeringen.
De volgorde is geformuleerd uit allocatieve overwegingen. De sterke nadruk op het profijtbeginsel past volstrekt
in de heroverwegingsdiscussie zoals die in 1981 en 1982
werd gevoerd. Ten einde aan de sanering van de specifieke uitkeringen een juridische basis te verschaffen werd
bijna tegelijk met de Financiele-Verhoudingswet 1984 een
voorstel tot wijziging van de Gemeentewet behandeld dat
de juridische basis verschaffe aan de sanering van de
specifieke uitkeringen 6).
Een derde factor die van belang is voor de recente ontwikkeling van de financiele verhouding is de discussie
over de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven,
kortom, het zevende rapport van de Studiegroep Begrotingsruimte. Hierna zal ik een aantal effecten van de
genoemde recente ontwikkelingen op de drie bekostigingsmethoden van gemeentelijke uitgaven in beschouwing nemen.
2) W.M.C. van Zaalen, De uitkeringsbasis nader bezien, Bank en Gemeente, februari 1986.
3) Ruimtelijke Perspectieven, op weg naar de 4e nota over de ruimtelijke ordering, Rijksplanologische Dienst 1986.
4) Memorie van Toelichting Financiele Verhoudingswet 1984, Tweede Kamer, zitting 1982-1983, 17 719, nr. 3.
5) idem, biz. 14
6) Wet van 22 december 1983, Staatsblad 649.
Het hemd is nader dan de rok
(foto ANP)
Gemeentefonds
Van gemeentezijde wordt graag betoogd dat het fonds
het substituut is van het verloren gegane gemeentelijke
belastinggebied. Omdat we het in ons land niet acceptabel
vinden dat de gemeentelijke belastingdruk tussen gemeenten veel uiteenloopt, hebben de gemeenten slechts
een klein eigen belastinggebied en in mil daarvoor een
‘recht’ op een aandeel in de belangrijkste rijksbelastingmiddelen. De Financiele-Verhoudingswet 1960 ging,
althans blijkens de wettekst, aanvankelijk van deze gedachte uit. In de praktijk werd het aandeel van het fonds in
de rijksbelastingopbrengst altijd bepaald als een afhankelijke variabele. Eerst werd op de eerder aangegeven wijze
de omvang van het fonds berekend en vervolgens werd
geraamd welk percentage van de rijksbelastingen daarmee overeenkwam. Deze handelwijze werd later wettelijk
vastgelegd 7). Door de voorkeursvolgorde is nog eens
benadrukt dat in de theorie die ter gelegenheid van de
Financiele-Verhoudingswet 1984 is ontwikkeld, het Gemeentefonds niet als het substituut van het verdwenen gemeentelijk belastinggebied kan worden beschouwd. Het
uitgangspunt dat de bekostiging moet worden aangegeven van nieuwe beleidsvoornemens van de rijksoverheid
die tot extra uitgaven voor de gemeenten leiden, heeft in
de afgelopen jaren veel invloed gehad op de hoogte van
het Gemeentefonds. Hierbij heeft de medaille als gewoonlijktwee kanten. Het adagium ‘nieuwe taken, nieuw geld’
impliceert eveneens dat het Gemeentefonds gekort wordt
wanneer taken aan de gemeentelijke zorg worden onttrokken. En dat in tijden van bezuinigingen op alle departementen rijksambtenaren goed opletten of er bij centralisatie van een bepaalde taak nog een rijkshand door het
Gemeentefonds kan worden gehaald, behoeft geen betoog. De verwevenheid van rijksfinancien en gemeentefinancien is door deze ontwikkelingen zonder meer
toegenomen.
Worden de aanvangssalarissen voor jonge academic!
verlaagd, dan wordt het Gemeentefonds gekort, worden
de verhaalsbepalingen ingevolge de Algemene Bijstandswet verscherpt, dan wordt het Gemeentefonds gekort.
Gaat de verscherping van de verhaalsbepalingen (tijdelijk)
niet door, dan wordt de uitcfevoerde korting weer aan het
fonds toegevoegd. Komt het rapport van de commissieDekker uit, dan begint direct de discussie over de uitlichting uit het Gemeentefonds in verband met het door de gemeenten gefinancierde deel van de maatschappelijke
dienstverlening. Vaak gaat het hierbij om relatief geringe
bedragen. Krijgen niet-Nederlandse ingezetenen kiesrechl, dan wordt er aan het Gemeentefonds f. 1 mln. toegevoegd, wordt de bekostiging van het leerlingenvervoer
voor kinderen in het basisonderwijs en het speciaal onder-
wijs overgeheveld naar het Gemeentefonds – straks nog
meer daarover – dan moet er goed worden opgelet dat er
niet voor sommige leerlingen in het speciaal onderwijs
twee keer gesubsidieerd wordt. Namelijk een keer op
grond van de Wet studiefinanciering en een keer door de
gemeente. Daarom moeten de gemeenten de subsidie op
grond van de Wet studiefinanciering in mindering brengen
op de door de gemeente aan de ouders te betalen vergoeding. En als klap op de vuurpijl wordt vervolgens f. 200.000
aan het Gemeentefonds toegevoegd voor de extra werkzaamheden die door de gemeenten hiervoor verricht moeten worden! Dat is de loonsom van drie middelbare
ambtenaren voor 714 gemeenten te zamen. Gebeurtenissen die binnen de financiele verhouding althans kwantitatief niet belangrijk zijn, maar die wel een lichtstraal werpen
op de afslankingsoperatie.
Het Gemeentefonds is door deze ontwikkeling een hybridisch produkt van globaliteit en fijnregeling geworden.
Ik besef dat deze ontwikkeling mede is bevorderd door het
lage volume-accres. Bij een volume-accres van 1 %, waarvan in theorie nog 0,25% bestemd is voor herverdeling, is
de druk om de kosten van nieuwe taken detaillistisch te
berekenen groot. Toen er nog een redelijk accres in het
fonds zat, werd over wijzigingen in deze orde van grootte
niet gediscussieerd; zij zaten ‘per definitie’ in het volumeaccres. Een tweede effect van deze ontwikkeling is dat het
fonds langzaam maar zeker het karakter verwerft van een
conglomeraat van niet meer precies in omvang aan te
geven tegemoetkomingen in taken die door gemeenten in
medebewind worden uitgevoerd.
De vraag blijft dan in welke mate het Gemeentefonds
een bekostigingswijze is voor autonome taken van de gemeenten en in hoeverre een bekostiging van in medebewind verrichte taken. Het feit dat men zich deze vraag gaat
stellen 8) impliceert dat vanuit gemeentelijk perspectief
het voordeel van de bekostigingswijze via het Gemeentefonds erg betrekkelijk wordt. De bestedingsvrijheid van de
middelen die langs de weg van het fonds ter bekostiging
van medebewindstaken naar de gemeenten vloeien, is
ook beperkt. De medebewindstaak is wettelijk ingevuld, de
kosten worden bij introductie van de nieuwe taak begroot
en verdwijnen daarna uit het oog totdat het moment komt
waarop de taak wijzigt, bij voorbeeld gecentraliseerd
wordt. Dan wordt onderzocht hoeveel geld de gemeenten
aan deze taak uitgeven en dat begrag wordt uit het fonds
gehaald. Het voordeel voor de rijksoverheid van deze handelwijze is duidelijk. De verdeling via het fonds is veel efficienter want minder bureaucratisch. Dit voordeel geldt aan
gemeentezijde eveneens. Maar om nu te stellen dat de bekostiging van medebewindstaken via het fonds principieel
de voorkeur verdient boven een goede specifieke uitkering, gaat mij te ver. Omdat niet kan worden afgebakend
welk deel van het fonds is bestemd voor autonome taken
en welk deel voor (welke) medebewindstaken is er nog een
ander probleem dat voortvloeit uit het feit dat het totaal van
het fonds op geheel andere wijze wordt berekend dan de
toevoegingen en de uitnamen. Theoretisch gesproken zou
men het gehele fonds kunnen leegmaken door centralisatie van taken zonder dat alle taken zijn verdwenen.
Een lastig punt blijft bovendien de berekening van de
extra kosten die een nieuwe taak met zich meebrengt. Een
recent voorbeeld is het zogenaamde ontwerpbesluit advisering hulpverlening ouderen. Dit besluit beoogt de advisering over de opname van ouderen in bejaardenoorden
en verpleeginrichtingen zoveel mogelijk op gelijke wijze te
regelen. Hiertoe moet de taak van de zogenaamde indicatiecommissie ex artikel 6j van de Wet op de Bejaardenoorden worden uitgebreid. De minister van WVC raamt de
kosten van de taakuitbreiding op f. 10 mln., de Raad voor
de Gemeentefinancien komt op f. 20 mln. (Een aardig detail is overigens dat toen deze indicatiecommissie in 1977
7) Wet van 9 maart 1981, Staatsblad 106.
8) G.J.S. Uhl, Het profijtbeginsel, in: In goede verhouding, opstellen
aangeboden aan prof. C. Goedhart bij zijn afscheid als voorzitter van
de Raad voor de Gemeentefinancien,1983.
I
werd ingesteld, de VNG ervoor pleitte de kosten hiervan
extra aan de gemeenten te vergoeden door verhoging van
het Gemeentefonds. Dit werd van regeringszijde afgewezen met verwijzing naar het volume-accres in het fonds dat
toen nog 6% was.) Nog lastiger is het wanneer een taak die
via het fonds wordt bekostigd exceptioneel snel in omvang
toeneemt. Soms hebben de gemeenten daar in het geheel
geen invloed op. Dit was in de afgelopen jaren het geval
met de stijging van de kosten van bijstandsverlening, met
name toen de Rijksgroepregeling Werkioze Werknemers
zich ontwikkelde tot de belangrijkste werkloosheidsvoorziening in ons land. De VNG heeft destijds gepleit voor
100%-vergoeding van de RWW-uilgaven. Dit sneuvelde
onder andere omdat het departement van Sociale Zaken
en Werkgelegenheid zich op het standpunt stelde dat de
gemeenten dan alle uitkeringen zoveel mogelijk onder de
noemer van de RWW zouden brengen. Uiteindelijk resulteerde er vooral dank zij het begrip dat het gemeentestandpunt ontmoette in de Tweede Kamer een compensatieregeling. Deze ging echter pas in toen de grootste stijging achter de rug was (na de opsteiling van de begroting
van Sociale Zaken voor 1984) en vergoedde bovendien
slechts tweederde deel van de stijging. Bovendien werd de
regeling voorzien van een drempel die in 1986 reeds effectief werd. Het argument voor deze beperkte regeling was
dat de regering ook geen geld had. Dat kan een goed argument zijn, maar het heeft weinig met principes te maken.
Kortom, er mogen uitgangspunten zijn geformuleerd en
er mag een principiele voorkeursvolgorde zijn opgesteld,
de bekostiging van autonome en medebewindstaken via
het Gemeentefonds blijft een ordinair gevecht om de
centjes.
De specifieke uitkeringen
Een van de charmes van de financiele verhouding is ongetwijfeld dat de dominante partner relatietherapie bedrijft. Het belangrijkste actiepunt hierbij is de sanering van
de specifieke uitkeringen. De discussie over de vooren nadelen van specifieke uitkeringen is al oud. In het rapport van de commissie-Oud dat ten grondslag lag aan de
Financiele-Verhoudingswet 1960, worden de voor- en nadelen eigenlijk al volledig opgesomd 9). De discussie over
de specifieke uitkeringen vlamde in het begin van de jaren
tachtig weer op. Hierbij waren verschillende factoren van
belang. In de eerste plaats werden ook in de sanering van
specifieke uitkeringen belangrijke bezuinigingsmogelijkheden gezien.
In een van de eerste heroverwegingsrapporten 10) werd
aan de hand van een zeer globale analyse van de 532 in
1980 bestaande specifieke uitkeringen geconcludeerd dat
bij sanering van een deel van deze uitkeringen f. 150 mln.
bezuinigd zou kunnen worden, in hoofdzaak door vermindering van administratieve rompslomp. In het regeerakkoord van Lubbers-l werd vervolgens f. 120 mln. ingeboekt
voor vermindering van bureaucratiekosten in verband met
de sanering van specifieke uitkeringen. Daarvan is nog
geen f. 20 mln. gehaald.
De sanering van specifieke uitkeringen heeft evenwel
een breder draagvlak dan de opgeschroefde taakstelling
van een heroverwegingsrapport. Ongeveer tegelijkertijd
met het genoemde heroverwegingsrapport verscheen de
jubileumpublikatie van de Raad voor de Gemeentefinancien, Heiligt het doel alle (specifieke) middelen. Voor een
overzicht van wat daarna gebeurde verwijs ik naar een recent overzichtsartikel 11). De sanering van de specifieke
uikeringen past in de ‘grote operaties’ deregulering en
decentralisatie. Nog op 10 april jl. ging de ministerraad akkoord met een aantal voorstellen tot sanering van de specifieke uitkeringen in de lopende kabinetsperiode zodat in
1990 nog maximaal 202 uitkeringen zullen bestaan. De
vermindering van bureaucratic en bijzondere voorwaarden die hiermee gepaard gaan, wordt uiteraard ook aan
gemeentezijde met vreugde begroet. Ik wens degenen die
deze Sisyphus-arbeid verrichten veel sterkte toe (er blijven
504
stenen naar beneden rollen).
Het beleid ten aanzien van de sanering van specifieke
uitkeringen is inmiddels meer genuanceerd. Er wordt erkend dat de overheveling van doeluitkeringen naar het
fonds weinig zin heeft wanneer er zware regelgeving blijft.
Dit geldt bij voorbeeld voor de uitkeringen voor het basisonderwijs. Er is immers geeixenkele reden om te veronderstellen dat de tot de grondwetsherziening van 1917
terug te leiden vergaande regelzucht van de minister van
Onderwijs zal verminderen als de uitkeringen voor het basisonderwijs zijn overgebracht naar het Gemeentefonds.
Eerder valt te vrezen dat de regelzucht zal toenemen, omdat er geen prijskaartje meer aan gehangen kan worden.
Het saneringsbeleid richt zich thans op kleine uitkeringen die veelal een gering financieel belang vertegenwoordigen en een smal gebied bestrijken en zich daardoor erg
detaillistisch met het gemeentelijk beleid bemoeien. Bundeling van specifieke uitkeringen wordt ook gezien als een
vorm van sanering.
In dit artikel wil ik nog op twee zaken ingaan. Ten eerste
op de vraag of de sanering van specifieke uitkeringen wel,
zoals wordt gesteld, min of meer van nature hand in hand
gaat met vermindering van regelgeving. En ten tweede of
de rijksoverheid niet ook uit een oogpunt van budgettering
een belang heeft bij de sanering van specifieke uitkeringen.
De eerste vraag kan natuurlijk pas worden beantwoord
wanneer het proces verder is gevorderd. De grootste specifieke uitkering die tot heden naar het fonds is overgeheveld is gepaard gegaan met vergaande regelgeving. Nu
gaf het onderwerp daartoe politiek gezien alle aanleiding,
maar niettemin is er sprake van een overheveling, waarvan ik vooral hoop dat hij voor de gemeenten die voordelen
oplevert die sommigen ervan verwachten.
Het gaat om de decentralisatie van het leerlingenvervoer. Ouders van kinderen in het basisonderwijs die ver
van school wonen kunnen op grond van artikel 45 van de
Wet op het Basisonderwijs van de gemeenten een tegemoetkoming krijgen in de vervoerskosten. Tot 1 augustus
aanstaande kunnen de gemeenten deze kosten weer voor
80% declareren bij de minister van O en W. Daarna wordt
de ca. f. 120 mln. die met deze regeling is gemoeid overgeheveld naar het Gemeentefonds en mogen de gemeenten
het verder uitzoeken …. maar dan wel binnen de zeer gedetailleerde kaders van de Wet gemeentelijke regelingen
schoolvervoer. De politieke discussie ging vooral over de
vraag in hoeverre de gemeenten inkomensafhankelijke
bijdragen van de ouders in het vervoer mochten vragen.
De wet regelt dit vergaand, ook moeten de gemeenten verordeningen ter zake vaststellen die aan allerlei wettelijke
eisen moeten voldoen. Naar mijn smaak allemaal zeer begrijpelijk, maar of de voordelen van een en ander voor de
gemeenten nu zo groot zijn, betwijfel ik. Voor de rijksoverheid zijn de voordelen duidelijker. Ze worden in een recent
artikel van de hand van een medewerker van het ministerie
van Financier! nog eens uiteengezet 12):
– de regeling was slecht beheersbaar. Het is per definitie
een open-einderegeling. Het open eind dat voor 80%
op het departement van O en W lag, wordt verplaatst
naar het Gemeentefonds.
– apparaatskosten bij het ministerie van O en W verdwijnen zonder dat de verdeling via het Gemeentefonds
met extra uitgaven gepaard gaat;
– de gemeenten kunnen plaatselijk beter afwegen.
9) Rapport betreffende een regeling van de financiele verhouding
tussen het Rijk en de gemeenten voor 1958 en volgende jaren, 1956,
biz. 62 e.v.
10) Dee/rapport 2, Heroverweging Binnenlands Bestuur, Tweede Kamer, zitting 1980-1981, 16 625, nr. 7.
11) A.H.M. van Helden, Specifieke uitkeringen, regeringsbeleid
1980-1986, Bank en Gemeente, april 1987.
12) A.G.M. van der Meijs, Decentralisatie leerlingenvervoer: op weg
naar een betere allocatie, Bank en Gemeente, januari 1987.
r
Een tweede voorbeeld betreft het recente rapport van de
werkgroep Heroverweging bijzondere bijstandsuitgaven.
Ik citeer gemakshalve de eerste alinea uit het persbericht
van de Rijksvoorlichtingsdienst. ,,Het kabinet wil de verlening van bijstand voor bijzondere bestaanskosten en van
leenbijstand zoveel mogelijk overlaten aan de verantwoordelijkheid van de gemeenten. Het gaat onder andere over
kosten van medische hulp, van huishoudelijke hulp en van
vervoer, die buiten het normale bestedingspatroon vallen.
De financiele verantwoordelijkheid komt geheel bij de gemeenten te berusten. De centrale regelgeving kan op deze
manier worden verminderd en een besparing van f. 25 mln.
kan worden bereikt.”
Bijstandsuitkeringen worden in het algemeen door de
gemeenten uitbetaald en vervolgens voor 90% door het
rijk vergoed. De gemeentelijke beleidsvrijheid voor de genoemde categorieen bijstandsverlening is inderdaad redelijk groot. Daarom wordt voorgesteld deze bijstandsverlening, na overheveling van het relevante 90%-aandeel
naar het Gemeentefonds, voor 100% voor rekening van de
gemeenten te laten komen. Het lijkt mij een logische maatregel, die redelijk voldoet aan de ‘theorie’ van de voorkeursvolgorde.
Andermaal wijs ik er echter op dat het beleid niet zozeer
geinduceerd wordt door het streven naar een financiele
verhouding waarin de bestedingsvrijheid van de gemeenten geoptimaliseerd wordt, maar door de mogelijkheid om
langs deze weg het rijksbudget beter te kunnen beheersen. Overheveling van de bekostiging van een taak naar
het Gemeentefonds is uit een oogpunt van beheersing van
het departementale budget zeer aantrekkelijk. Daarom
kan een dergelijke overheveling voor de gemeenten alleen
aantrekkelijk zijn als inderdaad de regelgeving vermindert
en de bestedingsvrijheid toeneemt.
Eigen inkomsten
De gevolgen voor de gemeentefinancien van de nadruk
op de eigen inkomsten zijn in de afgelopen jaren zodanig
in de publiciteit geweest dat ik er nu kort over kan zijn. De
eerste consequentie van de nadruk op de eigen inkomsten, met daarbinnen een voorkeur voor bekostiging via
prijzen, was dat het Gemeentefonds in het regeerakkoord
van het kabinet-Lubbers I extra gekort werd met f. 417 mln.
Voor dat bedrag zouden de gemeenten met gemak hun
eigen inkomsten kunnen verhogen ter zake van de reiniging, de riolen, de sportaccommodaties enz. Het besluit
was gebaseerd op een heroverwegingsrapport uit 1982
waarvan bij de evaluatie in 1985 niet veel bleek te kloppen
13). Na vier jaar politieke discussie over deze ‘profijtkortingen’ werd in het regeerakkoord van het kabinet Lubbers-ll
de laatste tranche van deze profijtkortingen kwijtgescholden, zodat de schade uiteindelijk beperkt bleef tot f. 324
mln. Dat de besluitvorming over de profijtkortingen onjuist
was geweest, werd breed erkend. De gemeenten waren
hun centen inmiddels wel kwijt.
Het tweede onderwerp op het terrein van de eigen inkomsten waar in de afgelopen jaren veel aandacht voor
was, gold de potentiele verdubbeling van de onroerendgoedbelastingen. De opbrengst zou dan gekort moeten
worden op het Gemeentefonds en ten gunste van het
financieringstekort gebracht worden. Bij de gemeenten
zouden weer efficiency-voordelen optreden, omdat de afweging in de gemeenteraden zorgvuldiger zou worden. Inmiddels is de gedachte aan de verdubbeling politiek ten
grave gedragen. Gelukkig maar; de gemeenten zaten in
ieder geval niet te wachten op een verdubbeling van deze
belasting, die als geen andere op weerstanden stuit.
langzamerhand realiteit. In het voorgaande kwam terloops
reeds enige keren aan de orde dat het streven naar betere
beheersing uiteraard ook zijn sporen nalaat in de financiele verhouding. Budgetbeheersing door de rijksoverheid
betekent nogal eens dat het probleem wordt verplaatst
naar de gemeenten. Soms kan dit gezien worden als een
logisch gevolg van decentralisatie van bevoegdheden.
Waar het de gemeenten aan de macht ontbreekt om de
voorwaarden waaronder het rijk decentraliseert erg te
be’mvloeden, is het gevaar op decentralisatie van de zwartepieten levensgroot aanwezig. Enkele voorbeelden.
Tot 1984 konden de gemeenten de kosten van het opruimen van bommen declareren bij de minister van Financien. Dit was een open-einderegeling. Het aantal bommen
dat in een jaar ontdekt wordt, is niet te voorspellen. De
minister budgetteert door in een nieuw besluit te bepalen
dat hij bij dreigende overschrijding van het relevante begrotingsartikel, de vergoeding gefaseerd zal uitbetalen
zonder rentevergoeding voor de voorfinancieringslasten
van de gemeenten. Het open einde is derhalve verplaatst
naar de gemeenten.
Op 1 januari 1988 wordt de volkshuisvesting gedecentraliseerd door invoering van een normkostensysteem.
Het rijksbudget is daarmee afgegrendeld. Welke risico’s
dat voor de gemeenten en de woningcorporaties meebrengt heeft iedereen in de pers kunnen lezen in de publikaties over de Kaderbrief begrotingsopstelling 1988. Op
dit moment komt de woningwetbouw uit het contingent
1987 nauwelijks op gang, omdat de prijsstijging van de
bouwkosten in 1986 niet is opgenomen in het normbedrag
voor de stichtingskosten voor 1987. Nu ligt dit probleem
nog grotendeels bij het rijk, volgend jaar moeten de gemeenten eerst de minister van VROM en daarna die van
Financien ervan overtuigen dat er prijsstijging in de bouw
is.
Een laatste voorbeeld op het terrein van de financiering.
Ter beperking van de indirecte financiering moet de minister van WVC goedkeuring geven aan de uibreiding of
nieuwbouw van bejaardenhuizen. Het beleid wordt verder
uitgevoerd door de provincies en de vier grootste steden.
Wil een bestuur van een bejaardenhuis op de kapitaalmarkt een lening voor de nieuwbouw aantrekken dan kan
dat daar vaak alleen maar wanneer er overheidsgarantie
wordt verstrekt. De rijksoverheid doet dat niet, want de minister van Financien verbiedt dat. De provinciale overheid
doet het evenmin, want het provinciale budget is te klein.
En de gemeenten doen het vaak ook niet, want ze hebben
niets over de exploitatie te vertellen. Vaak doen ze het echter wel, want politiek gezien is de uitbreiding van het bejaardenhuis voor het gemeentebestuur wel belangrijk.
Conclusie
De financiele verhouding tussen rijk en gemeenten
wordt vooral gevormd door verschillen in macht. De in artikel 2 van de Financiele-Verhoudingswet 1984 neergelegde uitgangspunten en de wertelijk vastgelegde sanering
van de specif ieke uitkeringen proberen dammen op te werpen tegen te veel machtsuitoefening door de rijksoverheid. In de afgelopen bezuinigingsjaren is het klimaat
daarvoor niet erg gunstig geweest. De formulering van
een abstracte voorkeursvolgorde voor bekostigingswijzen
heeft in deze periode zonder meer ongunstig voor de gemeentefinancien gewerkt. Men kan zich zelfs afvragen of
de formulering van een voorkeursvolgorde voor bekostigingswijzen die zodanig getekend is door de wil om te bezuinigen, op de lange duur niet zeer ongunstig voor de
financiele verhouding zal werken.
G.J. te Wechel
Budgetbeheersing
Volgens het zesde hoofdstuk van de Miljoenennota
1987 wordt de beheersing van de collectieve uitgaven zo
13) Gemeentefondsbegroting 1986, Tweede Kamer, zitting 19851986, 19 200 D, nr. 7.