De erfenis van Ruding (I)
Bovendien kunnen er beleidsmatige
‘minnen’ als compensatie voor beleidsmatige ‘plussen’ zijn aangebracht. Dat
is geheel correct en gebruikelijk; het
betreft herschikkingen op hoofdstukken
of tussen hoofdstukken. Dat is in feite
ook gebeurd. Verder moet worden opgemerkt dat voor het financieringstekort
en de collectieve-lastendruk de ‘plussen’ en de ‘minnen’ van belang zijn en
niet alleen de ‘plussen’. Salderen van
over- en onderschrijdingen enerzijds en
beleidsmatige verhogingen en verlagingen anderzijds is derhalve een uitstekend te onderbouwen en reeds lang
gebruikelijke en aanvaarde lijn, die wel
degelijk conform de regels van de budgetdiscipline is. Indien men volgens
deze lijn redeneert, komt men uit op het
economisch en politick relevante cijfer
voor de uitgavenoverschrijdingen van
per saldo / 4,4 mrd. Dit cijfer staat duidelijk in de Voorjaarsnota 1989 vermeld.
Een volgende opmerking betreft de
behandeling van de niet-belastingontvangsten3. Volgens de regels van de
budgetdiscipline mogen hogere nietbelastingontvangsten als compensatie
dienen van uitgavenoverschrijdingen.
Dit is zo geregeld in verband met de
vaak nauwe samenhang tussen uitgaven en niet-belastingontvangsten. Ook
Het bedrag
hier geldt dat het saldo van uitgaven en
niet-belastingontvangsten van belang
De Kam e.a. stellen dat op basis van is voor de ontwikkeling van het financiede Voorjaarsnota 1989 kan worden ge- ringstekort en de collectieve-lastenconcludeerd dat voor het jaar 1989 de druk. Zou men de opwaartse bijstelling
ramingen sinds de Miljoenennota 1989 van de niet-belastingontvangsten ad
met / 8,6 mrd. zijn overschreden. Bo- / 3,3 mrd. in de beschouwing betrekvendien stellen zij dat dit cijfer in de Voor- ken, dan zou het saldo van overschrijjaarsnota J9S9zorgvuldig wordt verzwe- dingen bij de uitgaven en de niet-belasgen. Ik heb echter de indruk dat zij aldus tingontvangsten uitkomen op/1,1 mrd.
een scheef beeld presenteren. Wat is het Bij dit cijfer kan – zoals De Kam e.a. ook
geval? Het genoemde cijfer van / 8,6 terecht doen – de kanttekening worden
mrd. is het totaal van alle individuele geplaatst dat de hogere niet-belasting’plussen’ (tegenvallers en beleidsmatige ontvangsten vooral het gevolg zijn van
verhogingen) uit de Voorjaarsnota 1989 verkoop van staatsbezit en vervroegde
aan de u/fgavenkant2. De ‘minnen’ (mee- aflossingen van woningwetleningen.
vallers en beleidsmatige verlagingen bij Maar daar staat tegenover dat een fors
de uitgaven) worden door hen niet in het deel van de uitgavenoverschrijdingen
totaalbeeld van uitgavenoverschrijdin- ook slechts incidentele problemen begen betrokken, maar worden be- treft. Ik duid hier met name op de uitgaschouwd als ‘begrotingsposten die niet venoverschrijdingen bij VROM (een
worden uitgeput’. Dat is uiterst vreemd. eenmalige inhaal van achterstand bij de
Het is immers onlogisch overechrijdin- administratieve organisatie die betrekgen wel, maar gelijktijdige oncte/schrij- king heeft op oude verplichtingen bij de
dingen niet in het beeld van ‘de’ uitgaven- volkshuisvesting). Al dit soort punten
overschrijdingen te betrekken. Ramin- staat niet in het artikel van De Kam e.a.
gen kunnen nu eenmaal mee- of tegen- Bovendien stellen de schrijvers ten onrechte dat de regels van de budgetdisvallen.
Onlangs publiceerden De Kam,
Sterks en De Haan in ESB een artikel,
getiteld De erfenis van Ruding1. Het
artikel is kritisch van toon. Op basis van
de Voorjaarsnota 79S9concluderende
auteurs dat de begrotingsdiscipline ernstig te wensen overlaat en dat de cijfers
in de begrotingshoofdstukken op drijfzand zijn gebaseerd. De auteurs beschouwen dit als de nalatenschap van
de huidige minister van Financien. Bovendien wordt volgens de auteurs informatie omtrent uitgavenoverschrijdingen in de Voorjaarsnota 1989 verzwegen. Men komt ten slotte tot een aantal
aanbevelingen voor de formateur om
de ‘rijksboedel’ te ‘beredderen’.
Naar mijn mening geven de auteurs
op een aantal essentiele punten een
onjuiste, onvolledige of eenzijdige voorstelling van zaken. Dit geldt met name
voor hun interpretatie van het bedrag
aan uitgavenoverschrijdingen en voor
de uitgavenbeheersing. In het navolgende komen enkele punten aan de
orde, waarvan ik meen dat de auteurs
een correctere voorstelling van zaken
hadden moeten geven, die zeker van
een wetenschappelijke analyse verwacht mag worden.
824
cipline toestaan dat uitgavenoverschrijdingen mogen worden gecompenseerd
met belastingmeevallers.
Met het bovenstaande kan natuurlijk
niet worden ontkend dat zich in de Voorjaarsnota 1989 uitgavenoverschrijdingen hebben voorgedaan. Dat gebeurt
ook niet in de Voorjaarsnota 1989. Ik
ben de laatste om dat probleem te verdoezelen. Deze overschrijdingen hebben tot een stijging van de rijksuitgavenquote 1989 ten opzichte van de Miljoenennota 7989geleid met 0,4% ni. Dit
staat ook uitdrukkelijk in de Voorjaarsnota 7989vermeld.
Wat echter voor de beoordeling van
het beleid zeker zo relevant is en wat
ook uit de Voorjaarsnota 1989 blijkt, is
dat de rijksuitgavenquote tussen 1987
en 1989 (stand Voorjaarsnota 1989)
een daling vertoont van maar liefst 3,5
procentpunt ni. Tevens blijkt dat deze
quote in 1989 daalt met 1,3 procentpunt
ni ten opzichte van 1988. Deze gegevens zijn cruciaal voor de beoordeling
van de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Het is misleidend – zoals de auteurs doen – om alleen naar de rijksuitgavenquote in een bepaald jaar te kijken (verschil tussen begroting en realisatie) en niet naar de ontwikkeling van
die quote van jaar op jaar. Anders geformuleerd: de rijksuitgaven 1989 (cijfer
Voorjaarsnota 1989) dalen in reele termen ten opzichte van 1987 (gemiddeld
met circa 1 % per jaar4) en blijven daarmee duidelijk achter bij de reele stijging
van het nationale inkomen. Deze zelfde
daling geldt ook voor de collectieve uitgaven in totaal. En dat inclusief de gewraakte overschrijdingen in de uitgaven. Er is dus wel wat bereikt op dit
terrein: de publieke sector is wel degelijk kleiner geworden in Nederland. Ook
als men de ontwikkeling van de rijksuitgavenquote tijdens hettweede kabinetLubbers (1989 ten opzichte van 1986)
vergelijkt met die tijdens het eerste kabinet-Lubbers (1986 ten opzichte van
1983) blijkt een sterkere jaarlijkse daling tijdens het tweede kabinet-Lubbers.
Het karakter van de
uitgavenoverschrijdingen
Er valt iets te zeggen voor de visie
dat alle uitgavenoverschrijdingen op
dezelfde wijze beoordeeld moeten wor1. Zie de Kam, Sterks en De Haan, De erfenis
van Ruding, ESB, 28juni 1989, biz. 616-619
en De Kam in NRC Handelsblad, 29 juni
1989.
2. Dit betreft alleen de rijksbegroting. De
sociale fondsen blijven buiten beschouwing.
3. Exclusief gasbaten en niet-belastingontvangsten met een collectief lastenkarakter.
4. Uitgaven gedefleerd met deflator nationale inkomen.
den. Tenslotte is een gulden een gulden, niet meer en niet minder. Aan de
andere kant zijn er wel kanttekeningen
bij (de) uitgavenoverschrijdingen te
plaatsen.
In algemene zin kan eerst worden
opgemerkt dat uitgavenoverschrijdingen het gevolg kunnen zijn van te gunstige veronderstellingen in het regeerakkoord, mede als gevolg van te optimistische economische ramingen. Zo
was in het economische beeld dat door
het CPB was opgesteld voor het regeerakkoord 1986-1990 een daling van de
rentevoet van 6,7% in 1986 naar 3,9%
in 1990 verwerkt. Deze veronderstelling
bleek te optimistisch te zijn. Ik neb in
juni-juli 1986 bij de formatie reeds (publiekelijk) de aandacht gevestigd op dit
risico. Naar huidig inzicht treedt er echter zelfs een stijging op van 6,4% in
1986 naar 7,0% in 1990. Een zelfde
opmerking kan worden gemaakt over
de veronderstellingen voor de inflatie
en het aantal werklozen. In de meerjarencijferbrief van december 1986 werd
van een prijsdaling van de overheidsuitgaven van cumulatief circa 2% uitgegaan, thans blijkt de prijsstijging in de
periode 1986-1990 cumulatief circa 5%
te bedragen. Deze hogere nominale
component heeft onvermijdelijk hogere
(nominale) uitgaven bij de overheid tot
gevolg. Bij een analyse van de overschrijdingen ten opzichte van een zeer
strak geformuleerd regeerakkoord
1986 (waarin geen rekening was gehouden met enige inflatie) moet deze
(outer nominale factor toch onderscheiden worden van andere (reele) mutaties. Terwijl in de meerjarencijferbrief
voor 1989 nog van een aantal werklozen van 550.000 werd uitgegaan, bedraagt dit thans – volgens dezelfde def initie – 642.0005. Al dergelijke – achteraf onjuiste – veronderstellingen zijn niet
door het Ministerie van Financien opgesteld maar hebben wel tot gevolg dat de
uitgaven nu aanzienlijk hoger blijken te
zijn.
Ook zijn er uitgavenoverschrijdingen
die samenhangen met algemeen aanvaard (kabinets)beleid. Een voorbeeld
hiervan zijn de uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking, die gekoppeld zijn
aan het nationale inkomen. Als het nationale inkomen hoger uitvalt, worden de
uitgaven voor Ontwikkelingssamenwerking ook naar boven bijgesteld. Dat is in
de afgelopen periode in forse mate het
geval geweest. Een dergelijke koppeling
geldt min of meer ook voor de afdrachten
aan de EG. Alleen door die expliciete
koppeling te doorbreken, kunnen uitgavenoverschrijdingen worden voorkomen. Ik heb niet gelezen dat de schrijvers
een dergelijke wijziging bepleiten.
Een ander, algemener, punt is dat de
auteurs geen onderscheid maken tussen ‘onbedoelde’ uitgavenmutaties
(mee- en tegenvallers) en ‘bewuste’ uit-
ESB 23-8-1989
gavenverhogingen (beleidsmatige verhogingen). Tussen beide categorieen
van uitgavenmutaties bestaan wel degelijk verschillen. Het maakt immers
voor het beleid zeker uit of de uitgaven
toenemen vanwege bij voorbeeld een
hoger aantal werklozen, hetgeen tot
een toenemend beroep op de werkloosheidsregelingen leidt, of datde uitgaven
stijgen op grand van nieuwe beleidsmaatregelen (‘intensiveringen’).
Voorts leidt een hogere inflatie enerzijds tot een forse tegenvaller in de rijksuitgaven bij de aanvullende post prijsbijstelling, maar anderzijds ook tot meevallende belastingontvangsten en tot
een gunstig ‘noemereffect’. Het is niet
redelijk om hier zaken die economisch
feitelijk zijn gekoppeld, in de analyse
volledig los van elkaarte zien. Het effect
op het financieringstekort wordt in dit
geval niet alleen door de mutatie aan de
uitgavenkant bepaald.
Daarnaast is er een aantal belangrijke uitgavenoverschrijdingen te onderscheiden, die niet aan beslissingen van
de minister van Financien of van het
kabinet zijn toe te schrijven. Ik geef
enkele voorbeelden:
– tegenvallers aan de uitgavenkant
kunnen het gevolg zijn van rechterlijke uitspraken. De regering behoort
daar gevolg aan te geven. Ten tijde
vande Voorjaarsnota 79S9betreftdit
bij voorbeeld de gelijkberechtiging in
de AWW, die bij de sociale fondsen
tot een forse uitgaventegenvaller
heeft geleid;
– sommige uitgavenoverschrijdingen
hangen samen met het feit dat ook
de Staten-Generaal als mede-wetgever een belangrijke rol spelen. Gedoeld wordt hierbij op aangenomen
moties en amendementen en het niet
behandelen van wetsvoorstellen die
uitgavendalingen of compensatie
van uitgavenstijgingen beogen (bij
voorbeeld in 1989 het wetsvoorstel
inzake de OV-kaart voor studenten
en de maatregel studiefinanciering
middelbaar beroepsonderwijs).
Ten slotte merk ik op dat De Kam e.a.
in het geheel geen aandacht besteden
aan het feit dat een deel van de uitgavenoverschrijdingen incidenteel van karakter is. Ik kom hier zo dadelijk op terug.
Al dergelijke, beleidsmatig belangrijke punten laten de auteurs geheel buiten beschouwing. Dat is ongenuanceerd en moet dan ook wel tot ongenuanceerde conclusies leiden.
Structurele compensatie____
ming overde Voorjaarsnota 1989m het
perspectief van de besluitvorming over
de Kaderbrief 1990 moet worden gezien. Bij die besluitvorming heeft het
kabinet zich juist geconcentreerd op
een Structurele compensatie van de uitgavenoverschrijdingen, dus een beheersing van de uitgaven die nog niet
terstond in het eerste jaar (1989) kaseffecten heeft maar wel geleidelijk en blijvend de uitgaven neerwaarts bijstelt. Ik
merk in dit verband twee zaken op. In
de eerste plaats – ik wees daar reeds
eerder op – is een deel van de in de
Voorjaarsnota gesignaleerde overschrijdingen slechts incidenteel van
aard; datzelfde geldt overigens voor bepaalde hogere ontvangsten. In de tweede plaats heeft het kabinet Structurele
overschrijdingen vrijwel geheel gecompenseerd6. In feite vooral door ombuigingen bij VROM (volkshuisvesting),
Defensie en Onderwijs en Wetenschappen. Het mag vreemd worden genoemd dat De Kam e.a. dit cruciale
element van de besluitvorming geheel
buiten beschouwing laten, te meer daar
zij zelf juist voor een Structurele benadering (en zelfs normering) van het budget kiezen.
Normering
De auteurs bepleiten normering van
het Structurele in plaats van het huidige
feitelijke financieringstekort. Tevens bepleiten zij de (her)invoering van het onderscheid tussen een gewone dienst en
een kapitaaldienst op de rijksbegroting.
Op dit laatste ga ik hier kortheidshalve
niet in. Dat vereist een aparte beschouwing, waarin consequent alle voor- en
nadelen tegen elkaar worden afgewogen7.
Over het punt van de Structurele versus de feitelijke tekortnormering enkele
opmerkingen. Hoewel een dergelijke
normering ook naar mijn mening bepaalde voordelen kan hebben, mag niet
worden vergeten dat:
– het uiterst moeilijk is en blijft structuur
en conjunctuur op een betrouwbare
wijze te scheiden, zie de ervaringen
met de Structurele begrotingsnormering in de jaren zeventig;
– het financieringstekort en de financieringsbehoefte thans nog te hoog
zijn en nog onvoldoende verwijderd
zijn uitde gevarenzone om nu risico’s
te gaan lopen. Reductie van het feitelijke financieringstekort en van de
5. Volgens het huidige officiele, door het
CBS samengestelde cijfer bedraagt het aantal werklozen in 1989 thans 405.000.
De Kam e.a. laten na de Voorjaarsnota 1989 in het juiste perspectief te
plaatsen. Op pagina 1 van de nota staat
nadrukkelijk vermeld dat de besluitvor-
6. Exclusief nominale mutaties en besluitvorming over NMP (niet in begroting verwerkt).
7. Zie Studiegroep Begrotingsruimte, Naar
gezonde overheidsfinanciert, nr. 20995, nr.
1.
825
financieringsbehoefte is nu hoognodig om de door iedereen gewenste
omslag in de staatsschuldquote en
de rentelastenquote zo spoedig mogelijk te realiseren;
– de feitelijke tekortnormering een
sterk instrument is om zoveel mogelijk te voorkomen dat budgettaire problemen naar de toekomst worden
verschoven. Dit hangtsamen met het
ondubbelzinnige cijfermatige karakter van de feitelijke tekortnorm met
een politiek bindend en duidelijk tijdpad voor jaarlijkse tekortreductie. Dit
staat in tegenstelling tot de structurele tekortnorm, die gevoeliger is voor
interpretaties over conjunctuur en
structuur en daarmee voor bestuurlijk misbruik.
Gelet op de gewenste ontwikkeling
van de staatsschuldquote en de rentelastenquote is daarom vooralsnog een
normering van het feitelijke financieringstekort noodzakelijktotdateen ‘normale’, houdbare situatie is bereikt. Dan
pas kan weer aan een vorm van structurele normering worden gedacht.
Ter geruststelling van de auteurs wijs
ik er nog op dat het (feitelijke) financieringstekort van het rijk in 1989 duidelijk
onder het beoogde cijfer van het tijdpad
van 6% ni zal uitkomen. Daarbij moet
ook bedacht worden dat in de afgelopen
jaren het financieringstekort is gedaald
ondanks de enorme daling van de aardgasbaten voor de schatkist (in 1985
/ 22,7 mrd., in 1989 naar verwachting
slechts / 6,4 mrd.).
Ramingen
Volgens De Kam e.a. zijn de huidige
budgettaire ramingen op drijfzand gebaseerd en zal de meerjarencijferexercitie veel ‘financieel vuil’ boven water
halen. Zonder nu op de resultaten van
die exercitie vooruit te lopen, merk ik op
dat elke open-einderegeling hetgevaar
van uitgavenoverschrijdingen per definitie in zich bergt en zal blijven bergen.
Het blijft nu eenmaal erg lastig de exacte ontwikkeling van bij voorbeeld het
aantal studenten of de inflatie te voorspellen. Dat geldt voor vakdepartementen, voor het Ministerie van Financien
maar ook voor instanties als het CPB en
het SCP. Het is zonneklaar dat juist het
Ministerie van Financien groot belang
heeft bij correcte ramingen. Voortdurend worden pogingen ondernomen om
de kwaliteit van de ramingen te verbeteren. Deze pogingen zijn meestal geihtegreerd in de normale begrotingsvoorbereiding. Thans is naar aanleiding van
een aanbeveling in het achtste rapport
van de Studiegroep Begrotingsruimte
onder coordinate van het Ministerie
van Financien de zogenaamde meerja826
rencijferexercitie gestart, waarbij de
vakdepartementen, met behulp van informatie van CPB, SCP en CBS, hun
ramingen van open-einderegelingen
kritisch doorlichten. Deze exercitie
heeft als doel de ramingen te verbeteren en het inzicht in de verklarende
factoren te bevorderen. Volgens de
Comptabiliteitswet blijven overigens de
individuele ministers primair verantwoordelijk voor de uitgavenramingen
en – ontwikkelingen op hun eigen begrotingen.
Daarmee kan een solide ramingstechnische basis onder het nieuwe regeerakkoord worden gelegd. De resultaten van deze exercitie moeten worden afgewacht. Maar hoe dan ook moet
worden bedacht dat een meerjarencijferexercitie niet kan voorkomen dat
overschrijdingen en onderschrijdingen
zich in de toekomst zullen blijven voordoen. Dit geldt zeker zolang een fors
aantal open-einderegelingen wordt gehandhaafd, waarbij aan de basisregeling prioriteit wordt gegeven boven het
budgettaire beslag. Zoals ik verscheidene malen in het parlement heb betoogd is het niet te rijmen om enerzijds
te klagen over overschrijdingen bij
open-einderegelingen en anderzijds tegelijk te weigeren mee te werken aan
de wetswijzigingen die noodzakelijkzijn
om de onderliggende basisregelingen
zodanig te wijzigen dat het open-eindekarakter verdwijnt cq. wordt beperkt.
Slot_________________
Uit het bovenstaande blijkt dat De
Kam e.a. een scheef beeld van de Voorjaarsnota 79S9hebben gepresenteerd.
Hun interpretatie van de uitgavenoverschrijdingen gaat mank, zowel wat betreft het bedrag ais het karakter. Bovendien gaan zij niet in op het element van
de structurele compensatie van de uitgavenoverschrijdingen. Ook veronachtzamen zij het cruciaje feit dat de
collectieve- en de rijksuitg’avenquote in
de periode 1987-1989 duidelijk dalen.
Ten slotte bestrijd ik dat de Voorjaarsnota /9S9relevante informatie zou achterhouden. Alles staat erin.
H.O.C.R. Ruding
De auteur is demissionair minister van Financien