De economie van de Duitse
eenwording
P J J. Welfens (red.), Economie aspects of German unifieation; national
and international perspectives, Springer, Berlijn, 1992.
Nu drie jaar geleden kwam het proces van de Duitse hereniging in een
dramatische stroomversnelling. Zeker in Oost-Duitsland bestond tot
dan toe de opvatting dat de DDR
vooralsnog in enigerlei vorm zou
blijven voortbestaan. Wel zouden
Bondsrepubliek en DDR veel nauwere contacten aangaan, waarbij men,
in aansluiting op het tien-stappenplan van Kohl van november 1989,
vooral dacht aan een confederatie.
Binnen dat kader zou de noodzakelijke herstructurering van de DDReconomie zich geleidelijk kunnen
voltrekken, terwijl op termijn naar
hereniging zou kunnen worden gestreefd.
Tal van economen brachten ook
toen al naar voren dat een snelle samenvoeging grote problemen voor
de Oostduitse economie zou veroorzaken. Desalniettemin stelde de
Bondsregering begin februari 1990
voor om al per 1 juli van dat jaar een
economische, monetaire en sociale
unie tussen de beide staten door te
voeren. Gezien de verkiezingsuitslag
van 18 maart en de gunstige omwisselkoers, werd dit aanbod in mei
door de DDR-regering geaccepteerd.
Toen men in september met de vier
geallieerden tot overeenstemming
wist te komen over het herstel van
de soevereiniteit, was de volledige
hereniging van beide Duitse staten
per 3 oktober 1990 een feit.
Nauwelijks een maand later, op 13
en 14 november 1990, organiseerde
Paul Welfens een conferentie over de
economische aspecten van de Duitse
eenwording. De daar gepresenteerde
papers en commentaren zijn opgenomen in het hier besproken boek. De
verschillende bijdragen zijn naar drie
thema’s gerangschikt, te weten de uitgangspositie, de belangrijkste binnenlandse gevolgen en de internationale
perspectieven.
Overzicht van het boek
In het eerste deel van het boek
wordt nagegaan hoe de hereniging
van Duitsland van invloed zou kunnen zijn op de EG-integratie, op de
hervormingen in Oost-Europa en op
de vooruitzichten voor de Oostduitse economie. Daarnaast wordt stilgestaan bij enige macro-economische
aspecten van de Duitse hereniging.
Dit deel wordt afgerond met een bespreking van de monetaire aspecten
van de hereniging, mede met het
oog op mogelijke lessen voor Oosteuropese economieën.
Deel twee behandelt een aantal
binnenlandse probleemvelden die
nauw samenhangen met de hereniging: de arbeidsmarkt en het stelsel
van sociale zekerheid, het milieu, de
structuuraanpassingen in samenhang
met privatisering en het daarop betrekking hebbende overheidsbeleid.
Het derde deel schetst de gevolgen
en de uitdagingen van de Duitse hereniging voor de buitenwereld. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de
visie hieromtrent vanuit Polen, de
Sovjetunie, Frankrijk,Japan en de
Verenigde Staten.
Het zal duidelijk zijn dat dit boek
een wijd spectrum van onderwerpen
behandelt. Men moet daarbij in het
oog houden dat een maand na deze
conferentie, op 2 december 1990, de
eerste algemene verkiezingen in het
herenigde Duitsland plaatsvonden,
waarbij Lafontaine met zijn nadruk
op de kosten van de hereniging een
smadelijke nederlaag leed tegen
Kohl, die juist beloofde dat niemand
er op achteruit zou hoeven te gaan.
Regionale perspectieven
Bij een analyse van de economische
gevolgen van de Duitse hereniging
lijkt het gewenst om een onder-
scheid te maken tussen de nieuwe
Länder, de vroegere Bondsrepubliek, de EG, Oost-Europa en de rest
van de wereld. Welke gevolgen voorzag men voor ieder van deze partijen, en hoe heeft dit uitgepakt?
Perspectieven nieuwe Länder
De papers van Welfens, Hoffmann
en Sinn en ook de bijbehorende
commentaren laten duidelijk uitkomen dat de vooruitzichten voor de
nieuwe Länder allerminst rooskleurig waren. De volstrekt verouderde
economische structuur en kapitaalgoederenvoorraad – de DDRvan
1989 leek sterk op de BRDvan 1965
-, de geringe besparingen, de geringe openheid tegenover de wereldeconomie en het daarmee samenhangende volstrekte gebrek aan concurrentievermogen, alsmede het ontbreken van adequate prijzen voor inen outputs worden in dit verband
genoemd.
De belangrijkste schakels op weg
naar herstel liggen volgens deze auteurs bij een gematigde loonontwikkeling, een succesvolle privatisering
en een economisch beleid waarin
voldoende investeringsprikkels aanwezig zijn, waarin subsidies worden
afgebouwd en waarin een ieder naar
draagkracht aan de kosten van de
hereniging bijdraagt. Een dergelijk
beleid is na de verkiezingen van december 1990 niet gevoerd, wat er
mede toe bijgedragen heeft dat perspectief en realiteit van de hereniging de laatste twee jaar nogal uit elkaar gedreven zijn.
Maar dat is niet het enige. Waar het
beleid vooral mee geworsteld heeft,
is het verenigen van onverenigbare
doelstellingen via de arbeidsmarkt.
Aan de ene kant moest de migratie
van Oost naar West worden afgeremd. Daarvoor waren goede arbeidsvoorwaarden, i.e. hoge lonen, in de
nieuwe Länder van groot belang. Dat
zou ook bevorderlijk zijn voor de sociale stabiliteit, terwijl tegelijkertijd
de loondruk in de oude Länder niet
te zwaar zou worden. Bovendien
zou het een bijdrage kunnen leveren
aan de bereidheid van mensen om
zich aan te passen aan alle veranderingen en hen motiveren hun prestatieniveau te verbeteren.
Daartegenover stond dat juist lage
lonen gewenst waren om potentiële
investeerders aan te trekken. De lage
arbeidsproduktiviteit stond eigenlijk
geen hoge lonen toe, aangezien dit
de werkgelegenheid negatief zou
kunnen beïnvloeden. Opvallend is
dat dit vraagstuk in het boek niet aan
de orde wordt gesteld.
Positie vroegere Bondsrepubliek
De verschillende auteurs gaan er
min of meer van uit dat de Westduitse economie voldoende veerkracht
heeft om de kosten van de hereniging te kunnen dragen. De sterke
groei vanaf 1987, de dalende werkloosheid, het forse overschot op begroting en lopende rekening, voor
de hereniging was geen sterkere economie en geen beter tijdstip denkbaar. Natuurlijk moesten, zoals Hoffmann aangeeft, subsidies worden
afgebouwd, andere uitgaven worden
teruggebracht en eventueel de belastingen worden verhoogd, maar dat
de Westduitse economie mede door
de kosten van hereniging in de problemen kon komen, is een opvatting
die eigenlijk alleen door Welfens verwoord wordt.
Als grote risico’s ziet Welfens snel
stijgende begrotingstekorten, een oplopende inflatie en een mede daardoor strikt monetair beleid. Dat heeft
zich ook zo voorgedaan. Het begrotingsbeleid was niet flexibel genoeg
om de kosten van de hereniging met
bezuinigingen elders te financieren.
De tekorten liepen sterk op. Omdat
ook de inflatie voor Duitse begrippen sterk steeg, voelde de Bundesbank zich genoodzaakt om het rentewapen in te zetten, met alle
gevolgen van dien.
Gevolgen voor de EG
Daarmee komt de volgende groep
van belanghebbenden naar voren,
de Europese Gemeenschap. Welfens
stelt dat als gevolg van die hereniging een versoepeling van de Duitse
monetaire politiek op korte termijn
niet te verwachten is. Dit zou problemen binnen het EMSkunnen veroorzaken. De laatste maanden hebben
laten zien dat deze waarschuwing terecht was. Er is een ware afvalrace
ontstaan, waarbij telkens de beschuldigende vinger richting Bundesbank
geheven werd.
Positief is volgens Welfens dat de
Duitse hereniging de Europese integratie bevorderd heeft, doordat vooral Frankrijk maar ook Duitsland zelf
het herkrijgen van de soevereiniteit
wilde inbedden in een geïntegreerder Europa. Menard stelt dat de hereniging van Duitsland een terugkeer
ESB 10-2-1993
van het economisch zwaartepunt van
de EG naar het noorden betekent.
Als de hereniging slaagt, zullen alle
EG-lidstaten, ook de zuidelijke, daarvan kunnen profiteren. Tegelijkertijd
mag verwacht worden dat de samenvoeging van beide Duitslanden, in samenhang met Europa 1992, tot een
schaalvergroting van Duitse ondernemingen zal leiden, wat weer gevolgen zal hebben voor de Europese
marktverhoudingen.
Per saldo geldt dat het oordeel van
de EG-landen over de Duitse hereniging gemengd is. Natuurlijk heeft
men kunnen profiteren van de toegenomen vraag vanuit Duitsland, maar
de hoge rente, de vrees voor het
toch in kracht toegenomen Duitsland
en ook de sociale onrust hebben de
balans in sommige kringen in negatieve richting doen doorslaan.
PersPectief Oost-Europa
Vanuit het Oosteuropese perspectief
zijn de mogelijke negatieve gevolgen van de Duitse hereniging voor
de EG luxe problemen. Budzinski,
uit Polen, en Grinberg, uit de voormalige Sovjetunie, maken duidelijk
dat het voor de economische ontwikkeling van hun eigen land van het
grootste belang is dat de Duitse hereniging slaagt. Als dat niet gebeurt
en als de EG-markten gesloten blijven, zijn de gevolgen niet te overzien, waarbij Budzinski beduidend
positiever is over de Poolse kansen
dan zijn collega over de Russische.
Het valt op dat de Duitse hereniging
niet beoordeeld wordt als een mogelijk voorbeeld voor de overgang
naar een markteconomie.
Gevolgen VS en Japan
Ten slotte is er de rest van de wereld, met name de Verenigde Staten
en Japan. Aho bespreekt de gevolgen voor de wereldeconomie van de
door de Duitse hereniging geïnitieerde rentestijging, waarbij hij vooral
ingaat op de financiering van de
Amerikaanse begrotingstekorten.
Daarnaast betoogt Aho dat een geslaagde hereniging het gewicht van
zowel de Duitse als de Europese economie op het wereldtoneel aanmerkelijk zal verzwaren. Dit kan de positie van de Verenigde Staten, die toch
al onder druk staat, verder ondergraven, met gevolgen voor de transcontinentale economische en politieke
samenwerking.
Evaluatie
Dat de economische ontwikkeling
van de nieuwe Länder een ongekende uitdaging inhield, was op 1 juli
1990 voor iedereen duidelijk. Dat de
gekozen wisselkoers de situatie niet
verbeterde eveneens, maar politieke
motieven wogen zwaarder dan economische. Na ruim twee jaar kan geconstateerd worden dat de economische ontwikkeling nog slechter is
geweest dan voorzien. Naast allerlei
voor de hand liggende redenen,
hing dat nauw samen met het onvermogen om een goede oplossing te
vinden voor het eerder geschetste dilemma van hoge versus lage lonen.
Men had zich neergelegd, zo leek
het, bij een situatie met relatief hoge
lonen, met als gevolg een hoge
werkloosheid, omvangrijke transferbetalingen en achterblijvende investeringen. Tegelijkertijd was men in
Bonn niet bij machte om de kosten
van de hereniging in de begroting te
verwerken. Dat leidde weer tot het
aantrekken van de monetaire teugels door de Bundesbank. De gevolgen van deze policy mix zijn niet tot
Duitsland beperkt gebleven, gelet
op alle EMS-perikelenvan de laatste
maanden.
Het boek van Welfens is waardevol
omdat het een breed scala van onderwerpen betreffende de hereniging
onder de loep neemt, op een tijdstip
dat er nog veel onzekerheden bestonden over de gevolgen van de Duitse
hereniging. Het boek maakt duidelijk
dat de negatieve gevolgen nauwelijks onderschat konden worden. Dat
is door de politiek toch gebeurd, zo
kan men nu constateren.
Had het anders kunnen lopen? Wellicht, als de lonen minder snel gestegen waren en als de regering-Kohl
de kosten van de hereniging beter
had weten op te vangen. Maar dan
was de migratie van Oost naar West
misschien veel hoger geweest.
Van belang is nu of Kohl er in zal
slagen het aangekondigde ‘Solidarpakt’ doorgevoerd te krijgen. Als
hem dat lukt en als de economische
ontwikkeling in de nieuwe Länder
daardoor een keer ten goede zal nemen, zal men hem daar ook over de
grenzen dankbaar voor zijn.
Kees van Paridon
De auteur is staflid bij de WRR en buitengewoon hoogleraar aan de VU.