De bomen, het bos en de boswachter

De bomen, het bos en de boswachter
Aute ur(s ):
Waarden, J.J.G. .van. .der. M. (auteur)
Stefanski (auteur)
Vries, T. De. (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij het ministerie van Economische Zaken J.J.G.vanderWaarden@minez.nl
Ve rs che ne n in:
ESB, 88e jaargang, nr. 4399, pagina 164, 4 april 2003 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
marktw erking

Wie voor transparantie moet zorgen, verschilt per markt. Bovendien is meer transparantie niet altijd beter. Een afwegingskader helpt
het beleid te bepalen.
Van transparantievergroting is sprake als consumenten meer inzicht hebben in aanbieders, prijs, kwaliteit, herkomst of contractuele
voorwaarden van goederen of diensten. De roep van consumenten om meer inzicht in de markt is op een aantal terreinen groot.
Consumenten zien door de bomen het bos niet meer. Neem de markt voor mobiele telefonie, waar het volgens de Consumentenbond
schort aan de vergelijkbaarheid van prijs- en kwaliteitsinformatie. Of de markt voor groene producten, waar consumenten onvoldoende
kunnen beoordelen hoe groen de bomen eigenlijk zijn. Transparantieproblemen spelen bijvoorbeeld ook een rol bij makelaars,
notarissen en taxi’s. Bovendien zal de roep om meer transparantie in (semi)publieke sectoren toenemen. De patiënt of student moet
immers kunnen inspelen op toenemende keuzemogelijkheden in de zorg- en onderwijssector1. Op veel markten is de consument dus
dolende in het bos. Er lijkt behoefte aan een boswachter die dor hout verwijdert of juist bewegwijzering aanbrengt. Op enkele markten
heeft de overheid deze taak op zich genomen. Zo is de financiële bijsluiter tegenwoordig verplicht en lanceerde de opta een site met
tariefvergelijkingen (www.optanieuws.nl). In dit artikel willen we in de eerste plaats benadrukken dat transparantievergroting niet
louter voordelen heeft; aan bosbeheer zijn kosten verbonden. Ten tweede hoeft de overheid de rol van boswachter niet per definitie zelf
op zich te nemen. We laten zien hoe op systematische wijze een antwoord kan worden gegeven op de vraag of overheidsingrijpen
gewenst is en welke vormgeving daarbij past. Daarbij komen de positieve en de mogelijk negatieve effecten van
transparantievergroting aan bod2.
Vijf stappen
Voldoende inzicht voor de consument hangt direct samen met de beschikbaarheid van relevante marktinformatie. Marktpartijen hebben
zelf vaak een prikkel om informatie beschikbaar te stellen3. Denk aan autofabrikanten die melden dat hun auto’s als veiligste getest zijn. In
sommige gevallen wordt echter zoveel ‘informatie’ verschaft dat consumenten deze niet meer kunnen verwerken. Bovendien is de prikkel
tot informatieverstrekking niet altijd even sterk. Op markten waar de afnemer sterk gebonden is, of geconfronteerd wordt met hoge
overstapkosten, zal de aanbieder weinig druk voelen. Hetzelfde geldt voor de voormalig monopolist op transitiemarkten, waar
consumenten nog onbekend zijn met de nieuwe mogelijkheden. De aanbieder zal daarnaast inspelen op het feit dat productkwaliteit vaak
pas na aankoop (ervaringsgoederen) of überhaupt niet is vast te stellen (geloofsgoederen). Vaak gaat het dan om complexe producten
(beleggingsproducten), om ‘persoonlijk maatwerk’ (zor) of om diensten waarvan de baten ver in de toekomst liggen (levensverzekeringen)
4.
Marktfalen
Indien de markt onvoldoende transparantie genereert, spreken we van een vorm van marktfalen. Transparantievergroting is daarbij geen
doel op zich. Alleen wanneer de maatschappelijke baten groter zijn dan de maatschappelijke kosten, is transparantievergroting gewenst.
Stap 1
De eerste stap bepaalt of er echt een transparantiegebrek is. Consumentenklachten, die bijvoorbeeld worden geuit via de media of
consumentenorganisaties, zijn een goed aanknopingspunt. Wel is controle op gegrondheid vereist. Per markt kan ook gekeken worden
hoeveel tijd consumenten nodig hebben om informatie te verzamelen en te vergelijken (zoekkosten). Wanneer de overheid concludeert
dat er een transparantiegebrek is, dan is stap 2 relevant.
Stap 2
Het vaststellen van de aard van het probleem levert aangrijpingspunten op voor eventueel overheidsingrijpen. Gebrekkig inzicht van de
consument kan worden veroorzaakt door een gebrek aan toegankelijkheid, begrijpelijkheid, betrouwbaarheid of vergelijkbaarheid van de
beschikbare informatie. Op een bepaalde markt kan bijvoorbeeld worden geconstateerd dat prijsinformatie moeilijk toegankelijk is en dat
informatie over productkwaliteit onvergelijkbaar is.

Stap 3
Overheidsingrijpen ligt niet voor de hand als marktpartijen zelf al sterk worden geprikkeld om de transparantie te vergroten. In het geval
dat het vertrouwen in een sector na een schandaal volledig is verdwenen, zullen aanbieders consumenten willen overtuigen van de
waarde van hun product, bijvoorbeeld door een kwaliteitskeurmerk te hanteren. Ook een derde partij kan brood zien in
informatieverschaffing. Diverse ‘vergelijkings-sites’ op internet zijn hier een voorbeeld van. Wanneer de kosten van
transparantievergroting voor marktpartijen echter de baten overstijgen, is een stimulerende rol voor de overheid denkbaar. Gedacht kan
worden aan certificering of het afsluiten van convenanten, maar ook aan dreigen met regelgeving. Een voorbeeld van
overheidsstimulering is de subsidiëring van de Consumentenbond voor het vergelijken van ziektekosten-verzekeringen. De overheid kan
ook zelf tot informatieverstrekking en voorlichting overgaan, zoals op het onlangs gestarte consumentenportaal www.staiksterk.nl.
Belangrijkste vraag hierbij is tegen welke kosten de overheid de voor de consument relevante informatie kan opsporen. Tot slot kan een
transparantieprobleem met regelgeving worden bestreden. Voorbeelden hiervan zijn te vinden bij voedselveiligheid en
consumentenbescherming. De effectiviteit is vooral afhankelijk van de mogelijkheden voor controle op de naleving. Verschillende
aangrijpingspunten kunnen aanleiding geven tot een combinatie van maatregelen. Door die maatregelen te kiezen die het inzicht van de
consument het meest vergroten tegen de geringste kosten, kan worden gekomen tot een voorselectie van mogelijke maatregelen.
Bepalend voor de uiteindelijke keuze is echter het maatschappelijke welvaartseffect van een maatregel.
Stap 4
Transparantiemaatregelen zijn alleen gewenst als deze welvaartsverhogend werken. Om te beoordelen of de geselecteerde maatregelen
tot een maatschappelijke welvaartsstijging leiden, brengt stap vier voor iedere maatregel de maatschappelijke baten en kosten in beeld
(zie het kader op de volgende pagina). Deze worden met elkaar en met het nulalternatief (geen maatregelen) vergeleken. De
maatschappelijke kosten-batenanalyse die wij hier aanbevelen voor eventueel overheidsingrijpen inzake transparantie is in zekere zin
vergelijkbaar met de welvaartsanalyses die de gezamenlijke planbureaus voor overheidsinvesteringen in infrastructuur hebben gemaakt5.
Kwantificering van de maatschappelijke kosten en vooral van de maatschappelijke baten kan lastig zijn. Het eerste in het tekstkader
genoemde negatieve maatschappelijke welvaartseffect van transparantievergroting is de grotere kans op samenspanning. Door een
goede vormgeving van de maatregelen kan deze mogelijke kostenpost op nul worden gesteld6. Voor de kwantificering van de andere
maatschappelijke kostenpost (administratieve en overige bedrijfskosten) bestaan standaard kostenmodellen7. De maatschappelijke
lasten worden in veel gevallen pas zichtbaar na invoering van de maatregel. Om toch een inschatting te kunnen maken, is vergelijking
met het effect van maatregelen in andere sectoren of het buitenland een optie. Toename van de consumententevredenheid en vergroting
van het aantal overstappers zijn indicaties voor een verbetering van de prijs-kwaliteitsverhouding. Ook kan een inschatting worden
gemaakt van de prikkel voor aanbieders om een betere prijs-kwaliteitsverhouding te leveren op basis van de veranderingen in de
informatievoorziening aan de consument. Ter illustratie: wanneer consumenten regelmatig een overzicht ontvangen met
premieverschillen voor hun persoonlijke pakket, zullen verzekeringsmaatschappijen sterker worden geprikkeld om met elkaar te
concurreren dan wanneer slechts informatie op een website is te vinden over onvergelijkbare pakketten. Ook als niet tot een exacte
kwantificering van maatschappelijke effecten kan worden gekomen, is vergelijking van alternatieven vaak goed mogelijk. Bovendien
maken de analyses duidelijk welke beleidsinformatie nog ontbreekt en levert toepassing van het kader heldere aanknopingspunten op om
voorgestelde maatregelen te verbeteren.
Stap 5
Transparantievergrotende maatregelen staan vaak niet op zichzelf. Transparantievergroting kan er voor zorgen dat andere vormen van
markt- of overheidsfalen, bijvoorbeeld een tekortschietend aanbod, meer zichtbaar worden. In stap 5 van het kader wordt de focus
daarom verbreed. Door een verstandige combinatie van instrumenten kan het maatschappelijke welvaartseffect van een
transparantiemaatregel worden vergroot. Zo kan sprake zijn van synergie tussen transparantiemaatregelen en maatregelen gericht op
verlaging van overstapkosten of het slechten van toetredingsdrempels.
Conclusie
Marktordeningsbeleid moet niet alleen op de aanbodzijde van de markt zijn gericht. De consument moet in staat zijn om afgewogen
keuzes te maken. Voorwaarde hiervoor is een voldoende transparante markt. Dat wil niet zeggen dat de overheid altijd moet ingrijpen
wanneer een dolende consument door de bomen het bos niet meer ziet. Steeds moet worden bezien of er daadwerkelijk een gebrek aan
transparantie is, welke oorzaken daarvoor aanwijsbaar zijn en welke mogelijkheden er zijn om de transparantie te vergroten. Op basis van
de welvaartseffecten van mogelijke maatregelen wordt vervolgens besloten of actie gewenst is en wie dat op zich moet nemen: de
overheid of marktpartijen. Aandacht voor mogelijke negatieve welvaartseffecten van transparantievergroting is hierbij essentieel. Tot
slot is het zinvol om te kijken naar transparantievergrotende maatregelen in combinatie met maatregelen die gericht zijn op andere vormen
van marktfalen. Met het gepresenteerde afwegingskader worden bovenstaande punten op gestructureerde wijze aan de orde gesteld. Het
maakt aangrijpen op concrete probleempunten mogelijk en biedt inzicht in de informatie die ontbreekt om tot onderbouwde beleidskeuzes
te komen. Toepassing van de vijf stappen voorkomt onnodig of onhandig overheidsingrijpen en bevordert de kwaliteit van maatregelen
in het geval dat wel tot actie wordt overgegaan. Dat maakt een boswandeling voor de consument een stuk aangenamer.

Maatschappelijke kosten en baten van transparatievergroting
Als maatschappelijke baten van transparantievergroting kunnen de volgende twee effecten worden benoemd. Ten eerste kan
de prijs-kwaliteitsverhouding verbeteren. Transparantievergroting zorgt voor grotere vergelijkingsmogelijkheden voor
consumenten, waardoor intensievere concurrentie tussen producenten ontstaat. Dit leidt tot een betere prijskwaliteitsverhouding voor de consument. Uit een Canadees experiment met informatieverschaffing over kruideniersprijzen blijkt
dat de effecten aanzienlijk kunnen zijn. In een stad waar prijsinformatie aan consumenten werd verstrekt, daalden de prijzen
gedurende zes weken met 7,1 procent. In de controlestad, waar die informatie niet werd verstrekt, was de prijsdaling in
dezelfde periode slechts 0,6 procent. De berekeningen duidden op een significante maatschappelijke welvaartsstijging8. De

tweede bate komt voort uit verbeteringen in de kwaliteit van het aanbod. Vaak zijn kwaliteitsverschillen in het aanbod moeilijk
te beoordelen, zoals in de ‘market for lemons’ uit de literatuur. Dit kan leiden tot hoge prijzen of geringe kwaliteitsconcurrentie,
in geval consumenten hoge prijzen ten onrechte interpreteren als kwaliteitssignaal. Ook kan door een te sterke focus op
prijsconcurrentie een markt met alleen kwalitatief slechte producten ontstaan. Transparantievergroting maakt
kwaliteitsverschillen beter zichtbaar. Er zijn ook twee mogelijke maatschappelijke kostenposten van transparantievergroting.
De eerste is de verhoogde kans op samenspanning van aanbieders. Meer transparantie voor de consument impliceert vaak
ook meer inzicht in de markt voor de producent. Samenspanning kan daardoor eenvoudiger worden. Ontduiking van gemaakte
kartelafspraken wordt eerder traceerbaar en daardoor minder aantrekkelijk. Bovendien zijn consumenten in een transparante
markt gevoeliger voor prijsveranderingen. De gevolgen van een mogelijke prijzenoorlog komen dan harder aan, hetgeen
ontduiking van prijsafspraken eveneens onaantrekkelijker maakt9. Marktkarakteristieken bepalen in belangrijke mate of
transparantievergroting daadwerkelijk samenspanning in de hand zal werken. Op markten waar kartelafspraken sowieso lastig
te handhaven zijn, leidt transparantievergroting niet snel tot samenspanning. De Deense betonmarkt leert daarentegen dat
bovenbeschreven effect niet louter theoretisch is. Resultaat van de publicatie van ondernemingsspecifieke prijzen door de
Deense mededingingsautoriteit was een gemiddelde prijsstijging van ongeveer twintig procent. Bovendien was in ieder geval
lokaal sprake van significante prijsconvergentie. Afgezien van de gestegen mogelijkheid tot samenspanning was hiervoor geen
logische verklaring10. Het tweede negatieve welvaartseffect kan ontstaan bij administratieve en overige bedrijfskosten. Het
beschikbaar maken van (voor consumenten relevante) informatie brengt vaak kosten met zich mee. Een goed voorbeeld
hiervan is de verplichte financiële bijsluiter bij complexe financiële producten. Schattingen van de kosten variëren van € 1 tot €
4,40 per bijsluiter11. Uiteraard moeten consumenten, indien overheid noch markt informatie genereert, zélf informatiekosten
maken. Bij een afweging van de kosten moet dit worden meegewogen.

1 Zie stukken over De consument op de markt centraal op www.consumentenbeleid.ez.nl.
2 Gebaseerd op Glashelder – meer inzicht in transparantie, te vinden op www.mdw.ez.nl.
3 J. Stigler, The economics of information, Journal of Political Economy, jrg. 69, 1961, blz. 213-225.
4 E.E.C. van Damme, Mdw-toezichthouder nodig, ESB, 7 juni 2002, blz. 444-446.
5 C.C. Koopmans, H. Dijkman en A.S. Verrips, Welvaartseconomie en overheidsinvesteringen, ESB, 28 juni 2002, blz. 504-507.5.
6 OESO, Price transparency, DAFFE/CLP(2001)22, Parijs, 2001.
7 Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit, brief van de ministers van Economische Zaken en Justitie aan de Tweede Kamer,
2001-2002, 24 036, nr. 255, 15 mei 2002.
8 D.W. Carlton en J.M. Perloff, Modern industrial organization, Addison-Wesley, Reading Mass., derde uitgave, 2000.
9 H.P. Møllgaard en P.B. Overgaard, Market transparency: a mixed blessing, Centre for industrial economics, Universiteit van
Kopenhagen, 2000.
10 S. Albaek, P. Møllgaard en P. Overgaard, Government-assisted oligopoly coordination? A concrete case, Journal of Industrial
Organization, jrg. 65, 1997, blz. 429-443.
11 Besluit financiële bijsluiter, Staatsblad 2001, blz. 670.

Copyright © 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)