>ppeling
De A van de WKA
De regering ivil in 1992 afzien van de koppeling. Volgens de zojuist
aangenomen Wet koppeling met afwijkingsmogelijkheid kan dit slechts
onder bepaalde voorwaarden. Over de vraag of daaraan in 1992 voldaan is kunnen de meningen gemakkelijk uiteenlopen.
Op 12 november jl. heeft de Eerste
Kamer de Wet Koppeling met Afwijkingsmogelijkheid (WKA) aangenomen. De koppeling van het minimumloon en de sociale uitkeringen
aan de gemiddelde contractloonstijging – de K van de WKA – wordt
daarmee de wettelijke hoofdregel,
waarvan slechts in bepaalde situaties
kan worden afgeweken. Aan deze afwijkingsmogelijkheid – de A van de
WKA – is dit artikel gewijd. Gesignaleerd wordt dat nogal wat interpretatieverschillen mogelijk zijn ten aanzien van de vraag wanneer nu
precies kan worden ontkoppeld.
Ook voor 1992 zijn meerdere visies
mogelijk.
De afwijkingsmogelijkheid
De WKA kent twee afwijkingsgronden:
– een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan schade
voor de werkgelegenheid kan
worden verwacht; en
– een zodanige volume-ontwikkeling in de sociale-zekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende belasting- of premiedrukstijging noodzakelijk is.
In de Memorie van Toelichting
(MvT) heeft de regering deze twee
afwijkingsgronden samengebracht in
een concrete maatstaf: de verhouding inactieven/actieven 1 . Voor de
huidige regeerperiode wordt daarbij
de norm van 86% gehanteerd. Indien
het verhoudingsgetal hierboven ligt,
of indien dat op termijn dreigt te
gaan gebeuren, kan in de visie van
de regering worden ontkoppeld .
Hieronder wordt nagegaan in hoeverre de MvT-maatstaf aansluit bij de
afwijkingsgronden volgens de wettekst.
Inactieven en actieven
Daarbij kan er om te beginnen op
worden gewezen dat om ten minste
ESB 20-11-1991
drie redenen sprake kan zijn van
een ‘rekenkundige’ vertekening van
het verhoudingsgetal.
Ten eerste worden wachtgelders en
zieken bij de overheid buiten beschouwing gelaten bij de bepaling
van de ‘inactieven’. Aangezien een
toename hiervan kan leiden tot een
belastingdrukverhoging, is de ontwikkeling ervan echter wel degelijk
relevant in het kader van de tweede
afwijkingsgrond in de WKA.
Een tweede vertekening treedt op
doordat deeltijd-arbeiders die werkloos of arbeidsongeschikt worden,
als ‘voltijd-inactieven’ worden gemeten. Dit geeft een opwaartse vertekening van de verhouding inactieven/
actieven.
Een derde vertekening komt voort
uit de individualisering van de AOW.
Hierdoor krijgt de partner van een alleenverdiener op 65-jarige leeftijd
een individuele (dat wil zeggen een
halve) AOW-uitkering, waarmee
zij/hij plotseling gaat behoren tot de
inactieven. Ook hierdoor wordt de
verhouding inactieven/actieven opwaarts vertekend.
De actuele get alsverhouding
Een kwestie die vervolgens de aandacht verdient, betreft de relatie tussen de wettelijke afwijkingscriteria
enerzijds en de actuele en toekomstige verhouding tussen inactieven en
actieven anderzijds. Gesteld kan worden dat een actuele toename van de
bedoelde getalsverhouding in veel
gevallen gekwalificeerd kan worden
als een ongun stige volume-ontwikkeling in de sociale zekerheid waardoofeen betekenende belasting- of
premiedrukstijging noodzakelijk is de tweede afwijkingsgrond in de
wet. Ter verduidelijking is het zinvol
de aandacht eerst te richten op een
situatie waarin een dergelijke toename van de verhouding tussen inactieven en actieven achterwege blijft. In
dat geval zou globaal gesproken de
gemiddelde uitkering namelijk toenemen met de gemiddelde loonstijging
zonder dat een belasting- of premiedrukstijging noodzakelijk zou zijn.
De stijging van de gemiddelde loonvoet leidt dan namelijk tot een zodanige verhoging van de belasting- en
premie-opbrengsten, dat de toename van de gemiddelde uitkeringshoogte hieruit precies gefinancierd
zou kunnen worden. In het geval
van een constant aandeel van het arbeidsinkomen in het nationale inkomen, blijft bovendien de uitkeringssom in termen van het nationale
inkomen constant, hetgeen van belang is in verband met de financierbaarheid van de collectieve sector
als geheel.
Indien een gelijke toename van het
gemiddelde uitkeringsniveau en de
gemiddelde loonvoet daarentegen
gepaard gaat met een stijging van de
verhouding tussen inactieven en actieven, kan een belasting- en/of premiedrukstijging niet worden vermeden3.
Zo bezien, is er een duidelijk verband tussen het tweede afwijkingscriterium in de wet en de actuele getalsverhouding. Hierbij passen
evenwel drie opmerkingen. Ten eerste spreekt de tweede afwijkingsgrond in de wet van een ‘betekenende’ belasting- of premiedrukstijging.
Deze kwalificatie gaat verloren bij
de vertaling van het tweede wettelijke afwijkingscriterium naar het verhoudingsgetal.
In de tweede plaats kan – zelfs bij
toepassing van de koppeling – sprake zijn van een verandering in de verhouding tussen het gemiddelde uitkeringsniveau en de gemiddelde loonvoet. Hierbij valt met name te denken aan incidentele loonstijgingen en
verschuivingen in de samenstelling
van het uitkeringsbestand, zoals een
relatieve afname van het aantal bovenminimale uitkeringen. Zodoende
is het mogelijk dat een enigszins toenemende verhouding tussen inactieven en actieven niet hoeft te leiden
tot een belasting- en/of premiedrukstijging (en omgekeerd).
1. Gemeten in uitkeringsjaren respectievelijk arbeidsjaren, waarbij het Ziektewetvolume in mindering wordt gebracht op
het aantal arbeidsjaren en meetelt bij de
bepaling van het aantal uitkeringsjaren.
2. Dit betekent overigens niet dat ook
moet worden ontkoppeld; dit vergt een
nadere afweging.
3. Ervan uitgaande dat de extra uitkeringslasten niet (kunnen) worden opgevangen
door vermindering van overige uitgaven
dan wel door tekortfinanciering.
( 1162
In de derde plaats zij herhaald dat
TabeL Enkele relevante gegevens (in procenten)
bovenstaande verbanden globaal
van aard zijn. Zo is bij voorbeeld
aangenomen dat het arbeidsinkomen het relevante draagvlak is bij de
financiering van de uitkeringen. In
werkelijkheid blijven echter bij voorbeeld ouderen die een aanvullend
pensioen genieten ook na hun actieve leven aan dit draagvlak bijdragen.
Hierboven werd uitgegaan van een
constant aandeel van het arbeidsinkomen in het nationale inkomen. De
financierbaarheid van de collectieve
1990
Gecorrigeerde arbeidsinkomensquote bedrijven
Inactieven/actieven
Gemiddelde uitkering/gemiddeld arbeidsinkomen
Uitkeringssom/arbeidsinkomen
Uitkeringssom/netto nat. inkomen (marktprijzen)
1991
1992
79,3
85,5
38,0
32,5
18,3
80,3
85,5
37,7
32,2
18,2
80,0
86,7
37,la
32,2a
18,4a
a. Bij koppeling in 1992 (op basis van een particle berekening); bij de voorgenomen
ontkoppeling komen deze drie verhoudingsgetallen uit op respectievelijk 36,9%, 32,0%
en 18,3%
Bron: CPB.
sector als geheel komt echter, ook
bij een constante verhouding tussen
de uitkeringssom en het arbeidsinkomen, in gevaar als dit aandeel toeneemt. Het draagvlak van de collectieve uitgaven die (mede) gefinancierd worden uit belastingheffing op
Terugkomend op de relatie tussen
de toekomstige getalsverhouding
en de eerste afwijkingsgrond in de
wet, kan worden geconstateerd dat
sprake is van een belangrijk verband. Naast de loonvorming kun-
kingsgronden die in de WKA wor-
den genoemd.
waaronder demografische veranderingen, invloed hebben op de toekomstige verhouding tussen inactieven en actieven, zodat de
toekomstige getalsverhouding niet
Zal in 1992 sprake zijn van een bovenmatige loonontwikkeling zodanig dat hiervan schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht?
Daarover is verschil van mening mogelijk. De gecorrigeerde aiq van bedrijven daalt van 1991 op 1992 naar
verwachting met een kwart procentpunt naar 80% van het nationale inkomen (zie de label). Een interpreta-
altijd een exacte afspiegeling hoeft
tie kan zijn dat deze afname van de
wet heeft hiermee overigens wel een
te zijn van de eerste afwijkingsgrond in de wet. Een soortgelijke
conclusie werd hierboven getrokken ten aanzien van het verband
aiq duidt op een alleszins verantwoorde loonontwikkeling in 1992.
Een andere interpretatie is echter
ook mogelijk. Deze luidt dat de ver-
zekere relatie, zoals hieronder zal
tussen de actuele getalsverhouding
wachte afname van de aiq in 1992
blijken.
en de tweede afwijkingsgrond in
onvoldoende is om de toename van
deze quote in 1991 met circa 1 procentpunt ten opzichte van het begin
van deze regeerperiode te corrigeren. Een dergelijke correctie is te
meer nodig omdat, gezien de hoge
werkloosheid, de aiq ook in
1989/1990 eigenlijk al te hoog was.
De loonontwikkeling is in deze visie
dan ook bovenmatig zolang de ge-
het overige inkomen, neemt hierdoor namelijk ar. Hiervan kan een
opwaartse invloed uitgaan op de collectieve-lastendruk (eld), hetgeen
aanleiding kan zijn om een stijging
van het aandeel van het arbeidsinkomen in het nationale inkomen te han-
teren als afwijkingsgrond bij de koppeling. In de WKA gebeurt dit niet.
De eerste afwijkingsgrond in deze
nen echter ook andere factoren,
de wet.
Toekomstige getalsverhouding
Een bovenmatige loonontwikkeling
waarvan schade voor de werkgelegenheid kan worden verwacht – de
eerste afwijkingsgrond in de wet komt namelijk mede tot uitdrukking
in de toekomstige verhouding tussen
inactieven en actieven, gegeven het
feit dat het negatieve werkgelegen-
Dit alles is voldoende reden om, bij
de beantwoording van de vraag of
op grond van de WKA kan worden
ontkoppeld, eerst en vooral af te
gaan op de afwijkingsgronden volgens de wettekst in plaats van op de
MvT-maatstaf. De criteria volgens de
wettekst kunnen echter eveneens tot
de nodige meningsverschillen aanleiding geven. Dit blijkt hieronder voor
heidseffect van een bovenmatige
loonstijging pas na een aantal jaren
zijn voile omvang bereikt.
1992, het jaar waarvoor de regering
voornemens is op basis van de WKA
Of sprake is van een verantwoorde
te ontkoppelen.
loonvorming moet bezien worden in
het licht van de economische ontwikkeling, waaronder de situatie op de
De situatie in 1992
arbeidsmarkt (werkloosheid versus
overspanning). Het gaat daarbij niet
om de loonvorming op zich, maar
om de gevolgen daarvan voor de reele arbeidskosten per eenheid produkt. Een maatstaf voor de bepaling
van dat laatste is de arbeidsinkomensquote (aiq), waarmee tevens de
relatie duidelijk wordt tussen het eerste afwijkingscriterium in de WKA
en de ontwikkeling van het arbeidsinkomen als aandeel van het nationa-
le inkomen. Wel zij daarbij opgemerkt dat bij de beoordeling van de
loonvorming vooral de gecorrigeerde aiq van de bedrijven relevant is.
De belangrijkste reden voor de voorgenomen ontkoppeling in 1992 is
dat de verhouding inactieven/actieven in 1992 naar verwachting op
86,7% zal uitkomen, waarmee de
MvT-norm van 86% wordt overschreden. De regering wil daarom het minimumloon en de sociale uitkeringen in 1992 laten toenemen met 3%,
hetgeen een ontkoppeling met 0,6
procentpunt impliceert (uitgaande
van de MEV-raming ten aanzien van
de gemiddelde contractloonontwik-
noemde correctie niet optreedt.
De eerste afwijkingsgrond in de
WKA kan al met al op verschillende
manieren benaderd worden.
De tweede afwijkingsgrond in de
WKA is een zodanige volume-ontwikkeling in de sociale-zekerheidsregelingen dat daardoor een betekenende premie- of belastingdrukverhoging noodzakelijk is. Geconstateerd kan worden dat de verhouding
inactieven/actieven van 1991 op
1992 toeneemt met 1,2 procentpunt
tot een niveau van 86,7% (zie de tabel).
Is daarmee voldaan aan de tweede
afwijkingsgrond? Volgens een mogelijke interpretatie is dit inderdaad het
geval. Onder overigens gelijkblijven-
keling).
De vraag die hieronder aan de orde
komt, is of de voorgenomen ontkoppeling mogelijk is volgens de afwij-
4. Zie ook: SER, Advies sociaal-econo-
misch beleid 1991-1994, publikatie nr.
91/02, Den Haag, 18 januari 1991.
de omstandigheden, leidt een stijging van de volumeverhouding met
1,2 procentpunt namelijk tot een proportionele toename van de verhouding tussen de uitkeringssom en het
arbeidsinkomen, alsmede tot een
toename van het aandeel van de uitkeringssom in het nationale inkomen. Dit extra beslag van de uitkeringen op het nationale inkomen
dient gefinancierd te worden en oefent derhalve een opwaartse kracht
uit op de (toch al hoge) eld. Deze interpretatie gaat dus uit van het effect
van een stijgende volumeverhouding
als zodanig (ceteris paribus).
Er is echter ook een andere interpretatie mogelijk. In die visie wordt benadrukt dat de invloed van de verhouding inactieven/actieven op het
aandeel van de uitkeringen in het arbeidsinkomen en in het nationale inkomen in samenhang met andere
ontwikkelingen dient te worden bezien. Zo blijkt, uitgaande van koppeling volgens de hoofdregel van de
WKA, de verhouding tussen het gemiddelde uitkeringsniveau en het gemiddelde arbeidsinkomen in 1992 af
te nemen met 0,6 procentpunt naar
37,1% (zie de tabel). Dit leidt er toe
dat de verhouding tussen de uitkeringssom en het arbeidsinkomen in
1992, uitgaande van koppeling,
exact constant zou kunnen blijven
op het niveau van 32,2% (zie de tabel). In termen van het nationale inkomen is weliswaar sprake van een
toenemende uitgavendruk van 18,2
naar 18,4% (zie de tabel), maar vanuit de zojuist verwoorde visie redenerend kan men zich afvragen of
deze toename voldoende ‘betekenend’ is om de koppeling los te laten. Daarbij zij bedacht dat de uitgavendruk in 1991 met 0,1 procentpunt is afgenomen.
Besluit
De maatstaf voor ontkoppeling die
de regering in de MvT presenteert
(de norm van 86%) is zeer helder en
daardoor nauwelijks voor verwarring vatbaar. Probleem is echter dat,
zo is gebleken, van een tautologisch
verband tussen de MvT-maatstaf en
de criteria volgens de eigenlijke wettekst zeker niet kan worden gesproken. Dit betekent dat er situaties mogelijk zijn waarin volgens de MvT
kan worden ontkoppeld, terwijl dat
volgens de eigenlijke wettekst niet
mogelijk is. Naar onze mening moet
de hoofdconclusie dan ook zijn dat
de afwijkingsmogelijkheid niet mechanisch aan een enkel verhoudings-
getal kan worden opgehangen. Zo’n
verhoudingsgetal kan wel een signaal afgegeven. Dit dient echter nader bestudeerd te worden alvorens
beslissingen kunnen worden genomen. Zo’n nadere bestudering, die
mede in het licht van de begrippen
‘bovenmatig’ en ‘betekenend’ moet
plaatsvinden, kan echter wel aanleiding geven tot de nodige interpretatieverschillen. Dit is ook gebleken in
de raadsvergadering van 15 november jl., waar de raad een verdeeld
oordeel uitsprak over de vraag of op
grond van de WKA per 1 januari
1992 kan worden ontkoppeld. Zonder in dit artikel alle mogelijke aspecten voor en tegen de revue te hebben willen laten passeren, hebben
we getracht dit te illustreren aan de
hand van de situatie in 1992.
A.H.J. Kolnaar
R.J. Mulder
Dit artikel is gebaseerd op het SER-advies
inzake de aanpassing van minimumloon
en sociale uitkeringen in 1992, vastgesteld op 15 november 1991. De auteurs
zijn voorzitter respectievelijk secretaris
van de subcommissie Minimumloon. Zij
danken D.W.C. van Doorne en S.T. Duursma voor hun waardevolle inbreng. Het artikel is op persoonlijke titel geschreven.