Besturen van
grootstedelijke regie’s
L. van den Berg, H.A. van Klink en J. van der Meer*
D
e bestuurlijke structuur en economische samenbang van regie’s zijn in de loop
der tijd vaak uit elkaar gegroeid. Dit artikel belicbt de achtergrond van deze
ontwikkeling en gaat aan de hand van de agglomeraties Antwerpen, Frankfurt en
Lille na, aan welke voorwaarden een stedelijk samenwerkingsverband moet voldoen
om op effectieve wijze beleid te kunnen voeren.
In Nederland staat de bestuurlijke vormgeving in
grootstedelijke gebieden sinds enkele jaren ter discussie. Onder invloed van de ruimtelijk-economische
schaalvergroting en toenemende concurrentie tussen
(stedelijke) regie’s in Europa wordt een slagvaardig
bestuur op regionale schaal in toenemende mate als
een belangrijke voorwaarde voor economische groei
gezien. Sinds de invoering ervan nu bijna anderhalve
eeuw geleden is de Nederlandse bestuurlijke structuur niet ingrijpend gewijzigd.
De belangstelling voor dit onderwerp is niet uitsluitend een Nederlands verschijnsel. Ook andere
landen worden geconfronteerd met de toenemende
noodzaak om gedateerde structuren aan te passen
aan nieuwe omstandigheden. De kennis omtrent de
relatie tussen de bestuurlijke vormgeving en het stedelijk- c.q. regionaal-economisch functioneren is echter beperkt. Hetzelfde geldt voor de kennis omtrent
buitenlandse ervaringen met grootstedelijke bestuursstructuren1. Kunnen we desalniettemin iets leren van
de ervaringen elders?
In dit artikel wordt eerst ingegaan op de achtergronden die hebben geleid tot de behoefte aan een
vorm van bestuur op grootstedelijke schaal. Vervolgens wordt de bestuurlijke situatie in enkele buitenlandse stedelijke regie’s besproken. In sommige
buitenlandse stedelijke regie’s zijn namelijk in het
verleden of recent maatregelen genomen om de bestuurlijke kaders beter te laten aansluiten bij de functionele samenhang binnen de stedelijke regio. Afgesloten wordt met enkele conclusies die van belang
zijn voor de Nederlandse discussie over regionaal
bestuur.
Besturen op grootstedelijk niveau
Grote steden zijn vaak gezichtsbepalend voor omvangrijke gebieden. Een belangrijk deel van wat zich
aan sociaal-economische processen in deze gebieden
afspeelt is gerelateerd aan, of staat onder invloed van
de nabijheid van een centraal gelegen stad. Deze fun-
geert als centrum van werkgelegenheid en voorzieningen (onderwijs, medisch, winkel, cultured, uitgaan, enz.) en als verkeersknooppunt. De behoefte
aan aanpassingen van de bestuurlijke structuren van
stedelijke regie’s kan in belangrijke mate worden verklaard uit de dynamiek van de stedelijke ontwikkeling, zoals deze in een aantal publikaties is beschreven en geanalyseerd2 en onlangs wederom is
bevestigd3. Steden blijken na een proces van ruimtelijke concentratie gedurende de zgn. urbanisatiefase onder invloed van o.a. toenemende welvaart te worden
geconfronteerd met ruimtelijke deconcentratie van activiteiten als wonen, werken, winkelen, recreeren. De
ruimtelijke schaal waarop deze activiteiten plaatsvinden overschrijdt na verloop van tijd de oorspronkelijke gemeentegrenzen. De stad en de omliggende gemeenten ontwikkelen zich tot een stedelijke regio.
Deze regio vormt het nieuwe ruimtelijke kader waarbinnen individuen en ondernemingen zich orienteren.
* L. van den Berg, H.A. van Klink en J. van der Meer zijn
alien verbonden aan het European Institute for Comparative Urban Research (EURICUR), Erasmus Universiteit Rotterdam. Dit artikel is voor een deel gebaseerd op een vergelijkend en evaluerend onderzoek naar de regionaal-economische invloed van verschillende bestuursstructuren in Europese stedelijke regie’s. Dit onderzoek verschijnt in 1993 in
boekvorm bij Avebury (Aldershot) onder de titel Governing
Metropolitan Regions. Administrative Structures in the Metropolitan Regions of Antwerp, Birmingham, Frankfurt, Lille, Lisbon, Strasbourg, Valencia and Rotterdam.
1. Een van de weinige overzichten van regionale bestuurlijke structuren in het buitenland geeft H.J.Th. Wilmer, geciteerd op biz. 215-216 van Van de stad en de rand, WRRRapport 37, ‘s-Gravenhage, 1990.
2. Zie o.a. L.van den Berg, Urban systems in a dynamic
society, Gower, Aldershot, 1987.
3. Zie o.a. Parkinson e.a., Urbanisation and the functions
of cities in the European Community, rapport uitgebracht
aan de Europese Gemeenschap, DG Regionale Politick,
door een team van het European Institute of Urban Affairs
van de John Moores University te Liverpool, 1992.
Aanleiding: concurrentie tussen regio ‘s
Tussen de grootstedelijke regie’s in Europa is sprake
van toenemende concurrentie. Deze concurrentie
wordt aangewakkerd door fundamentele ontwikkelingen als de opkomst van de informatiemaatschappij,
de internationalisering van de economic, strategische
herorientatie binnen het internationaal opererende
bedrijfsleven, nieuwe produktie- en distributieconcep-
ten, de aanleg van hoogwaardige internationale verkeers- en communicatieverbindingen en toenemende
mobiliteit van personen en bedrijven. Internationaal
opererende ondernemingen gaan op zoek naar locaties waar de vestigingsvoorwaarden het beste aansluiten bij hun behoeften. Dit geldt zowel voor de produktie- als de afzetmogelijkheden. Overal in Europa
trachten steden c.q. stedelijke regie’s via een meer ondernemende opstelling (o.a. strategische city marketing, publiek private samenwerking, enz.) zich als vestigingsplaats te onderscheiden van andere stedelijke
gebieden .
Benutten van complementariteit
De complementaire voordelen waar stad en rand
gezamenlijk over beschikken, komen daarbij steeds
duidelijker in het vizier van bestuurders, die voor-
heen zelden over de gemeentegrenzen heen keken.
deel van) het beleid verantwoordelijkheid dragen. Dit
is niet bevorderlijk bij het aangaan van de groeiende
internationale concurrentiestrijd met andere stedelijke regie’s in Europa.
Met name de sleutelpositie van het lokale bestuur
vormt een zwakke schakel in de besluitvorming en
uitvoering waar het taken betreft die qua belang het
lokale niveau verre overstijgen. Bevoegdheden zou-
den bij voorkeur gelegd moeten worden op het niveau dat zo veel mogelijk in overeenstemming is met
de aard en de schaal van de bestuurlijke opgaven5.
Hier dient zich onmiddellijk het probleem aan wat
dan wel het juiste schaalniveau is voor een nieuwe
bestuurlijke structuur. Het antwoord moet luiden dat
‘het enig juiste’ niveau zowel in ruimtelijk als temporeel opzicht niet bestaat. In theorie kent elke taak
namelijk een eigen relevante regio. Er zijn taken van
hogere orde (zoals ruimtelijke ordening, verkeer en
vervoer, economische beleid) en taken van lagere
orde (zoals kleuteronderwijs, wijkvoorzieningen,
plantsoenonderhoud). Bovendien is de maatschappelijke context geen statisch gegeven: het schaalniveau
wijzigt zich in de tijd ook onder invloed van het veranderende relatieve belang van functies. In principe
zou gezocht moeten worden naar het ideale aantal en
de ideale schaal van bestuurslagen, terwijl ook een
zekere flexibiliteit van de structuur gewaarborgd zou
moeten zijn.
Er wordt ingezien, dat een zwakke positie van de centrale stad zonder meer in het nadeel uitpakt voor de
gehele regio. Het omgekeerde geldt evenzeer. Stad
en regio hebben elkaar nodig; zij vormen een
organisch verband.
Hoewel in ruimtelijk- en sociaal-economisch op-
laag kan worden gecreeerd. Anderzijds mag het aan-
zicht grootstedelijke gebieden functionele eenheden
tal lagen ook niet te klein worden, omdat anders de
vormen, geldt dat veelal niet in bestuurlijk en financieel-organisatorisch opzicht. Allerlei autonome gemeenten maken er deel van uit, terwijl ook hogere
overheden diverse bevoegdheden uitoefenen. De
schaal van het bestuur sluit niet meer aan op het niveau waar complexe en onderling verweven sturingsen verdelingsvraagstukken op het gebied van bij
voorbeeld verkeer, wonen en milieu moeten worden
aangepakt. Hoewel er in Nederland, mede op grond
afstand tot het bestuursniveau een zorgvuldige uitoefening van een specifieke taak zou belemmeren.
Klaassen hanteert als voorbeeld, dat het even dom
zou zijn om de behartiging van de belangen van Schiphol over te laten aan de gemeente waarin de lucht-
van deze overwegingen, in de loop der tijd allerlei
regionale samenwerkingsconstructies tot stand zijn
gekomen, ontbreekt in de meeste grootstedelijke
gebieden het bestuurlijke vermogen om slagvaardig
knelpunten aan te pakken, schaars beschikbare ruimte optimaal onder de ruimtevragende functies te
verdelen, grootschalige projecten uit te voeren, enz.
Bestaande samenwerkingsconstructies lopen bovendien geregeld vast als het om de verdeling van de
lasten gaat. Zij ontberen vaak echte bevoegdheden
om zaken tot stand te kunnen brengen (denk aan het
Optimaal bestuursniveau
Het is duidelijk dat niet voor iedere taak een bestuurs-
haven toevallig is gelegen, als de belangen van het
kleuteronderwijs in die gemeente te doen verzorgen
door de rijksoverheid . Hij pleit dan ook om naast
een autoriteit op grootstedelijk schaalniveau, die zich
met name richt op ruimtelijke en economische taken,
de meer persoonsgebonden taken die dicht bij de
burger staan over te laten aan deelgemeenten (in de
grote steden) en aan de oorspronkelijke randgemeenten. Het bestuurlijk concept zoals dat momenteel in
de regio Rotterdam wordt uitgewerkt doet hier sterk
aan denken . Ten slotte bestaan er gegronde redenen
om bestuurlijke structuren niet volledig afhankelijk
te maken van de grilligheid van de maatschappelijke
dynamiek.
voormalige Openbaar Lichaam Rijnmond). Bovendien belemmeren dit soort constructies, te zamen met
een groeiend woud aan convenanten, de doorzichtigheid van processen, de noodzakelijke integrale aan-
pak (samenhangen worden niet of onvoldoende gesignaleerd) en het democratisch gehalte (wie is
aanspreekbaar? wie is’veranrwoordelijk?). Dit soort
inefficientie leidt onvermijdelijk tot inconsistenties en
contra-productiviteit in het beleid: bepaalde vraag-
stukken worden niet doeltreffend en in totaliteit aangepakt, omdat meerdere bestuursorganen voor (een
ESB 9-6-1993
4. Zie o.a. L. van den Berg, L.H. Klaassen en J. van der
Meer, Strategische city-marketing, Academic Service,
Schoonhoven, 1990 en Parkinson e.a, op.cit., 1992.
5. L.A. Geelhoed, Sleutelpositie lokaal bestuur zwakke schakel in totale besluitvormingsproces”, Bank & Gemeenten,
december 1991.
6. L.H. Klaassen, Bestuurlijke aspecten van de problematiek
der grote steden in Nederland, in Financieel Overheidsmanagement, 1989/9.
7. Plan van het Overlegorgaan Rijnmondgemeenten tot vorming van een stadsregio waarin 17 gemeenten participeren.
Het ruimtelijk schaalniveau van een stedelijke regio zou bij voorkeur op grond van de sociaal-econo-
mische ontwikkeling van de gebieden. In het onderzoek zijn zeven stedelijke regio’s betrokken: Antwer-
mische interactie-intensiteit (bij voorbeeld pendelrelaties of duidelijke verbanden tussen economische
pen, Birmingham, Frankfurt, Lille, Lissabon, Straatsburg en Valencia. Het gaat hier te ver om op alle
activiteiten, die gezamenlijk een complex vormen)
regio’s afzonderlijk in te gaan. Wij beperken ons tot
bepaald moeten worden. Het doel en de noodzaak
van een nieuwe bestuurlijke structuur zal door alle
een korte beschrijving van de regionaal-bestuurlijke
partners moeten worden onderschreven. De nieuwe
structuur zal zeker niet zonder problemen tot stand
komen. De totstandkoming zal een stootje moeten
kunnen velen. Als na verloop van tijd blijkt, dat de
nieuwe structuur naar tevredenheid werkt, zouden
situaties in Antwerpen, Frankfurt en Lille; deze zijn
ons inziens het meest opmerkelijk en leerzaam.
Antwerpen
In 1983 werden in het kader van een algemene ge-
twijfelaars in de stedelijke regio alsnog de gelegen-
meentelijke herindeling zeven randgemeenten samen-
heid moeten krijgen zich aan te sluiten.
gevoegd met de gemeente Antwerpen. Hierdoor ontstond de gelijknamige ‘agglomeratiegemeente’, bijna
drie maal zo groot als het ‘oude’ Antwerpen. Het instellen van de agglomeratiegemeente heeft een aantal
bestuurlijke problemen opgelost. De reikwijdte van
het bestuur is vergroot, zodat een groter gebied kan
Naar stedelijke regio’s
Het voorgaande impliceert dat voor een adequate
bestudering, begeleiding, financiering en sturing van
ruimtelijk-economische ontwikkelingen binnen
stedelijke regio’s, de afzonderlijke gemeente niet de
aangewezen eenheid lijkt. De ruimtelijke en sociaaleconomische samenhangen en de onderlinge afhan-
worden bestuurd en een groter draagvlak voor bepaalde voorzieningen is bereikt. De samenvoeging
heeft echter ook geleid tot vergroting van sommige,
kelijkheden binnen de grootstedelijke regio’s, ge-
reeds bestaande problemen en tot nieuwe proble-
voegd bij de toenemende Internationale concurrentie
men. De afstemming met het ommeland is moeilijker
tussen stedelijke regio’s, maken de totstandkoming
van een vorm van grootstedelijk bestuur noodzakelijk.
Sinds 1989 wordt opnieuw van diverse zijden ge-
geworden, omdat door (de strijd om) de instelling
van de agglomeratiegemeente de bestuurlijke verhoudingen verslechterd zijn. Zelfstandig gebleven randgemeenten zijn zeer moeilijk tot samenwerking met
Antwerpen te bewegen. In flnancieel opzicht zien
wezen op de noodzaak te komen tot een vorm van
bestuur voor de stedelijke regio’s in Nederland. Veel
aandacht hebben de rapporten van de commissieMontijn8 en van de Wetenschappelijke Raad voor het
Regeringsbeleid9 gekregen. Het kabinet Lubbers-Kok
pen. De geografische schaal van de nieuwgevormde
heeft in reactie op deze rapporten drie nota’s gepubliceerd, waarin de problematiek wordt geschetst en de
door het kabinet gewenste richting van de bestuurlijke vernieuwing in de grootstedelijke gebieden wordt
geven aan de ontwikkeling van de gehele functioned
samenhangende regio. De samenvoeging is niet
gepaard gegaan met binnengemeentelijke decentralisatie. Er zijn weliswaar tien districtsraden (de oor-
deze ‘rijke’ gemeenten niets in het armlastige Antwergemeente is onvoldoende gebleken om sturing te
aangegeven . De regering heeft in deze nota’s een
spronkelijk zelfstandige plus drie langer geleden
‘bottum up’-benadering gekozen: zeven grootstedelij-
gefuseerde randgemeenten) gevormd, maar deze
ke gebieden hebben zelf voorstellen kunnen doen
voor verbetering van de bestuurlijke structuur toegesneden op de omstandigheden in hun regio’s.
hebben geen eigen taken of bevoegdheden. Het
De discussie is onlangs in een stroomversnelling
gekomen door de druk op de politick om de voorstel-
moge duidelijk zijn dat de samenvoeging er niet toe
heeft geleid dat Antwerpen nu in bestuurlijk opzicht
naar tevredenheid functioneert.
Alleen wat betreft het democratisch gehalte en
len uit de verschillende regio’s, met name het plan
de formele zeggenschap is de situatie positiever dan
voor de vorming van een provincievrije stadsregio in
voor 1983- Het ruimtelijke schaalniveau wordt echter
Rotterdam, mogelijk te maken.
onvoldoende geacht. Bepaalde vraagstukken, zoals
programmering van bedrijfsterreinen en infrastructuurontwikkeling, overstijgen de grenzen van de
huidige agglomeratiegemeente. Hierdoor en door
het ontbreken van overleg en afstemming met de
randgemeenten kan er onvoldoende slagvaardig te
Buitenlandse bestuursstructuren
Als bijdrage aan de discussie in Nederland en aan de
kennisvorming over het besturen van stedelijke regio’s in Europa is op initiatief van de gemeente Eindhoven door het European Institute for Comparative
Urban Research (EURICUR) van de Erasmus Universiteit Rotterdam een vergelijkend en evaluerend
onderzoek uitgevoerd naar verschillende bestuursstructuren in Europese stedelijke regio’s. Mede-opdrachtgevers van het onderzoek waren het samen-
werkinsgverband Eindhoven-Kempenland, het
Ministerie van Binnenlandse Zaken en de Europese
Commissie. In het onderzoek hebben bestuurlijke en
juridische aspecten van de verschillende regionale
bestuursvormen aandacht gekregen, maar de nadruk
lag op de rol van het bestuur bij de ruimtelijk-econo-
werk worden gegaan en schieten de effectiviteit en
efficientie te kort. Dit wordt door Antwerpen als
uiterst hinderlijk ervaren.
8. Externe Commissie Grote Stedenbeleid, Grote steden grote kansen, ‘s-Gravenhage, 1989.
9. Raad voor het Binnenlands Bestuur, Advies over het bestuur in grootstedelijke gebieden, ‘s-Gravenhage, 1989.
10. Ministerie van Binnenlandse Zaken, Bestuur en stedelijke gebieden – Bestuur op niveau I, Bestuur op niveau II en
Bestuur op niveau III, ‘s-Gravenhage, resp. September
1990, juni 1991 en maart 1993.
Frankfurt
In de stedelijke regio rondom Frankfurt functioneert
een zogenaamd Umlandverband, een samenwerkingsverband tussen 43 gemeenten in de regio. Het Umlandverband Frankfurt (UVF) is door de deelstaat Hessen in 1975 bij wet ingesteld. Het – uiterst bescheiden
– takenpakket van het UVF is afkomstig van de deelnemende gemeenten. Het doel van de instelling van
het UVF was het beheersen van de uitbreiding van de
stad Frankfurt. Het werk van het Umlandverband
voor het goede functioneren is de samenwerkingsbereidheid bij de gemeenten. Deze is ontstaan door ontwikkelingskansen voor de zwakke regionale economie, die alleen door een gezamenlijk optreden benut
konden worden. De kansen komen primair voort uit
de aanleg van de Kanaaltunnel en de aanwijzing
door de Franse overheid van Lille als TGV-kruispunt.
Opvallend is dat het regiobestuur in staat is maat-
regelen ten uitvoer te (doen) brengen, terwijl het
nauwelijks beschikt over de formele competentie om
maatregelen aan de deelnemende gemeenten op te
kreeg hierdoor een restrictief karakter. De functie van
leggen. Dit wordt onder meer bereikt via financiele
het UVF bij het oplossen van de huidige regionale
prikkels, die het voor gemeenten minder aantrekke-
problemen en bij het bevorderen van de ruimtelijkeconomische ontwikkeling is beperkt. Het beschikt
niet over voldoende bevoegdheden en (financiele)
middelen, het geograflsche werkingsgebied sluit niet
aan bij de schaal van de grootstedelijke problematiek
lijk maken om zelf, buiten de CUdL om, projecten te
ontwikkelen en beslissingen van de CUdL niet na te
komen. Een herverdelingsfonds speelt hierbij een belangrijke rol. Van door projecten gegenereerde lokale
belastingenb moet door de gemeente een extra deel
worden afgedragen aan de regio, indien deze projecten buiten het beleid van de CUdL om zijn ontwik-
en steun vanuit de gemeenten voor het UVF ontbreekt. Dit laatste wordt veroorzaakt door het ontbre-
ken van samenwerkingsbereidheid bij de regiogemeenten. De slechte verhouding tussen centrum- en
randgemeenten en het ogenschijnlijk ontbreken van
keld. Deze gelden gaan naar het herverdelingsfonds,
waarmee de CUdL elders in de regio projecten kan
regio in economisch opzicht voor de wind) lijken
financieren. Dit herverdelingssysteem is door de gemeenten zelf ingesteld. Via de CUdL kunnen stedelijke projecten worden ontwikkeld waartoe de gemeen-
hier debet aan.
ten afzonderlijk niet in staat zouden zijn geweest. De
de noodzaak van een regionaal bestuur (het gaat de
Desondanks is intussen een fors probleem ont-
betrokkenheid van lokale bestuurders bij het regiona-
staan: het voorzien in de behoefte aan (sociale) wo-
le niveau werkt positief; hetzelfde geldt voor het
ningbouw. In Frankfurt drijven de aantrekkelijke com-
handhaven van de – betrekkelijke — autonomie van
de afzonderlijke gemeenten. Ondanks het ontbreken
van formele competentie blijkt in de regio Lille, in tegenstelling tot de grootstedelijke regie’s van Antwerpen en Frankfurt, het vermogen om regionale ontwikkelingen te sturen wel aanwezig.
merciele kantoorfuncties de minder lucratieve
functies de stad uit. De randgemeenten zijn echter
niet van plan uitsluitend de zwakkere (commercieel
minder aantrekkelijke) functies van de centrale stad
over te nemen. Het UVF bezit geen competentie om
hier in positieve zin te intervenieren. Het takenpakket is wel formeel overgedragen. Het bestuur wordt
rechtstreeks door de bevolking gekozen. Echter, door
het te kleine werkingsgebied (het dicht bij Frankfurt
gelegen Wiesbaden behoort niet tot het werkingsgebied van het UVF) en het beperkte takenpakket is
een integrale aanpak uitgesloten en schieten effectiviteit en effidentic te kort. Evenals het Antwerpse model is het model van het UVF geen goed voorbeeld
van een regionale bestuursautoriteit met vermogen
om de ruimtelijk-economische planning en uitvoering
op elkaar af te stemmen.
JJlle
In de regio van Lille functioneert sinds 1968 een Communaute Urbaine. Dit is een door de staat ingesteld
intergemeentelijk samenwerkingsverband, destijds
bedoeld om in het centralistische Frankrijk een stede-
lijk niveau tussen Parijs en de relatief kleine overige
gemeenten te creeren. In Frankrijk bestaan negen
van deze Communautees Urbaines. Tot de Communaute Urbaine de Lille (CUdL) behoren 86 gemeenten11.
De ervaringen met de CUdL zijn positief. De
CUdL voert een integraal beleid, gericht op versterking van de regionale economic. Tussen het regionale en lokale bestuur bestaat een directe binding, onder andere via de dubbelfuncties van burgemeesters,
wethouders en raadsleden. Een belangrijke reden
ESB 9-6-1993
Conclusies Internationale vergelijking
Van de drie hiervoor besproken regie’s lijkt alleen in
de regio Lille het vermogen aanwezig om de ruimtelijk-economische ontwikkeling van de regio te sturen.
Regionale vraagstukken worden op bovenlokaal niveau aangepakt en op uitdagingen wordt adequaat ingespeeld. De Communaute Urbaine de Lille voert een
integraal regionaal ontwikkelingsbeleid, inclusief de
planning van woningen, bedrijfsterreinen, kantoorruimte, voorzieningen en infrastructuur. In de regie’s
van Antwerpen en Frankfurt is nog geen vermogen
aanwezig om de regionale ontwikkeling te sturen en
te coordineren. In deze regie’s wordt door steeds
meer beleidsmakers weliswaar ingezien dat regionale
sturing op de duur onvermijdelijk wordt, maar het bestuurlijk initiatief om hiertoe te komen laat (nog) op
zich wachten (Antwerpen) of het bestaande samenwerkingsverband is (nog) niet uitgerust met de voor
sturing benodigde bevoegdheden en middelen
(Frankfurt).
Uit de ervaringen in het buitenland (ook in de
vier onderzochte maar hier niet besproken stedelijke
regie’s) blijkt dat de noodzaak om voor de grootstede11. Hierbij zijn veel zeer kleine gemeenten. Het gemiddeld
inwonertal van de Franse lokale eenheden is 1.500, tegen
bij voorbeeld 7.200 in Duitsland, 16.900 in Belgie, 20.700 in
Nederland en 117.800 in het Verenigd Koninkrijk (1989).
lijk regie’s een effectiever en efficienter bestuur te
creeen zeer nadrukkelijk in de belangstelling staat.
Echter, tot op heden is het aantal grootstedelijke
gebieden in Europa met een adequate bestuurlijke
structuur nog beperkt.
Randvoorwaarde
Een noodzakelijke voorwaarde om te komen tot een
goed functionerend regionaal bestuur, van welke
vorm dan ook, is de bereidheid bij de gemeenten
die de stedelijke regio vormen om samen te werken
aan de versterking van de regionale slagvaardigheid.
Indien door de betrokken lokale bestuurders de
noodzaak van vorming van een regionaal bestuur
niet wordt ingezien en lokale belangen zwaarder
wegen dan belangen van de regio als geheel, zal de
bereidheid om mee te werken ontbreken. Een opge-
sche kwaliteit van het model, bepaald wordt door
drie soorten omstandigheden in het stedelijke gebied:
• ruimtelijk-economische omstandigheden (bij voorbeeld kansen en bedreigingen voor de regionale
economic);
• bestuurlijk-politieke situatie (zoals de bestaande
bestuurlijke vormgeving, de specifieke bestuurscultuur, enz.);
• persoonsgebonden omstandigheden (zoals
kwaliteit en ondernemerszin van bestuurders,
bereidheid tot samenwerking met het bedrijfsleven, enz.).
Het model van de Communaute Urbaine werkt in de
regio Lille pas goed sinds halverwege de jaren tach-
tig, omdat sindsdien de ruimtelijk-economische situatie gewijzigd is: er is uitzicht op een forse impuls
drongen samenwerking lijkt een slechte oplossing.
voor verbetering van de regionale economic. Deze
Het ontbreken van samenwerkingsbereidheid is de
oorzaak van het zwakke functioneren van het Umlandverband Frankfurt. Het UVF is in feite een door
de randgemeenten geaccepteerd alternatief ter voorkoming van een verdergaande regionale dominantie
door de centrale stad. Gebrek aan samenwerkingsbereidheid bij de vorming van de agglomeratie-
kan alleen door een gezamenlijk optreden worden
benut. Bovendien kwamen in Lille uiterst actieve bestuurders aan het regionale roer. Het matige functioneren van het Umlandverband Frankfurt komt voort
uit de ruimtelijke-economische omstandigheden (economische voorspoed, die samenwerking overbodig
gemeente Antwerpen bei’nvloedt overleg en afstem-
(slechte relatie tussen centrumgemeente en randgemeenten).
De stelling dat een daadkrachtig bestuur op de
ming tussen de agglomeratiegemeente en de overige
regiogemeenten in negatieve zin.
Bereidheid tot samenwerking is slechts ten dele
een mentaliteitskwestie bij lokale bestuurders. De bereidheid om met elkaar samen te (gaan) werken kan
worden gestimuleerd en georganiseerd via de keuze
van het bestuursmodel. Het model van de Communaute Urbaine de Lille functioneert niet alleen goed,
omdat zich nieuwe regionale ontwikkelingskansen
voordoen, maar zeker ook omdat het bestuurs-technisch van een zodanige vorm is dat het een positieve
invloed heeft op de samenwerkingsbereidheid van
de gemeenten in de regio. Zij worden op rationele
gronden tot samenwerking aangezet. Bij het stimuleren en organiseren van de samenwerkingsbereidheid
lijken met name de directe personele binding tussen
het regionale en het lokale bestuurlijke niveau en
prikkels (zoals het vrijwillig tot stand gekomen herverdelingsfonds), die samenwerking stimuleren, belangrijk. Ten slotte wordt de bereidheid tot samenwerking gestimuleerd door pragmatische overwegingen,
zoals het voorkomen van te veel staatsinvloed (zoals
het hier niet nader behandelde voorbeeld van Birmingham laat zien) of het dingen naar EG-fondsen
(eveneens succesvol uitgevoerd in de regio Birmingham).
Het succes van een model voor regionaal bestuur
blijkt mede afhankelijk van specifiek regionale omstandigheden. Deze kunnen naar plaats en tijd verschillen. Als in de ene regio een bepaald model goed
functioneert, betekent dat niet automatisch dat hetzelfde model in een andere regio ook zal leiden tot
een effectief regionaal bestuur. Het houdt zelfs niet in
dat een nu goed functionerend bestuursmodel over
een aantal decennia in dezelfde regio nog steeds op
zinvolle wijze zijn functie vervult. Uit het onderzoek
lijkt te maken) en uit de bestuurlijk-politieke situatie
schaal van de grootstedelijke regio een belangrijke
voorwaarde is om economische potenties te kunnen
benutten, regionale en stedelijke problemen aan te
pakken en de concurrentiepositie van het gebied in
Europa te versterken, wordt in alle onderzochte stedelijke regie’s onderschreven. Desondanks is slechts in
een enkel gebied een regionaal bestuur met ‘sturend
vermogen’ 2 voor de ruimtelijk-economische ontwikkeling tot stand gekomen. Complexe bestuurlijke en
politieke relaties, zowel tussen centrumgemeente en
randgemeenten als tussen het lokale niveau en hogere bestuursniveau’s zijn debet aan het ontbreken of
slecht functioneren van regionale autoriteiten in het
merendeel van de onderzochte regie’s.
Gevolgtrekkingen voor Nederland
Uit de internationale vergelijking komt naar voren,
dat Nederland wat betreft initiatieven voor de bestuurlijke vormgeving van functionele stedelijke regie’s
niet achterloopt bij het buitenland. Alleen in Frankrijk, een land met een sterke ruimtelijk economische
planningstraditie, is de bestuurlijke vormgeving in
een aantal stedelijke regie’s van zodanige kwaliteit,
dat er sprake is van ‘regionaal sturend vermogen’.
Voor het efficient en effectief functioneren van een
regiobestuur komen uit de internationale vergelijking
een aantal elementen als uiterst belangrijk naar voren. Deze zouden ook een rol moeten spelen in de
Nederlandse discussie aangaande dit onderwerp. Zo
12. Hieronder wordt verstaan het beschikken over een zodanige (formele of materiele) competentie, dat op integrale
komt naar voren dat de mate van succes van elk mo-
wijze regionale zaken op het schaalniveau van de functione-
del voor regionaal bestuur, naast de bestuurstechni-
le regio efficient en effectief kunnen worden aangepakt.
dienen allereerst de partners in de nieuwe structuur
overtuigd te zijn van het gemeenschappelijke belang
voor de gehele regio op grond van regionale kansen
en bedreigingen. Daarnaast komen als essentiele elementen naar voren:
• een ‘bottom-up’-benadering verdient de voorkeur
boven een van hogerhand opgelegde structuur;
ook het fors aantasten van de autonomie van afzonderlijke gemeenten werkt in het algemeen
averechts;
• de geografische schaal waarop het regiobestuur
functioneert moet alle functioned betrokken
gemeenten omvatten;
• een bestuurlijke vormgeving ‘op maat’ is te verkie-
worden ingebouwd. Dit komt bovendien tegemoet ‘
aan de wens van voldoende flexibiliteit. Daarnaast
lijkt personele binding tussen regiobestuur en lokaal
bestuur in het OOR-model niet aan de orde te komen. Dit zou de betrokkenheid van gemeentebesturen bij het regiogebeuren nadelig kunnen bei’nvloe-
den en tot competentieproblemen tussen de
gemeentebesturen en het – afzonderlijk direct gekozen – regiobestuur kunnen leiden.
Voor het Rotterdamse regiomodel bestaat in het
buitenland grote interesse. Met de implementatie van
dit voorstel zou Nederland voorop lopen wat betreft
bestuurlijke vormgeving van stedelijke regie’s in Europa. Maar zover is het nog niet. Er zal nog heel wat
zen boven een identiek model voor stedelijke
water door de Nieuwe Maas stromen alvorens alle
regie’s met zeer uiteenlopende ruimtelijk-economi-
formeel juridische en wettelijke zaken die de nieuwe
plannen oproepen zijn geregeld. Maar het doel, versterking van de ruimtelijke economic in een regio die
hard moet werken om de Internationale concurrentiepositie te verstevigen, is het zeker waard. Het is te
hopen dat dit waardevolle doel de komende tijd niet
wordt ondergesneeuwd door louter bestuurstechnische voetangels en klemmen.
sche structuren;
• het inbouwen van prikkels leidt tot vergroting van
de regionale samenwerkingsbereidheid (bij voorbeeld in financiele zin zoals in Lille; het idee van
een herverdelingsfonds lijkt overigens in de regio
Eindhoven te worden opgepakt bij de vorming van
een regionaal bestuur voor dit gebied);
• het vergroten van de lokale betrokkenheid en verantwoordelijkheid bij het regionale bestuur verdient de voorkeur boven afzonderlijk opererende
regio- en gemeentebesturen (te snel wordt een regiobestuur gezien als een natuurlijke tegenstander
van de afzonderlijke gemeenten, terwijl personele
binding tussen het lokale en regionale bestuur de
betrokkenheid in het algemeen bevordert).
Regio Rotterdam-Rijnmond
De Nederlandse benadering, waarbij de grootstedelijke gebieden om een eigen oplossing is gevraagd,
biedt perspectieven. Er is zo ruimte voor differentiatie. De eerste regio die hiervan kan gaan profiteren is
de regio Rotterdam-Rijnmond. De 17 gemeenten in
dit gebied hebben eerst overeenstemming bereikt
over een gezamenlijke strategische visie op de toekomstige regionale ontwikkeling. De samenwerkingsbereidheid is mede gebaseerd op het inzicht dat de
kansen en bedreigingen niet door de 17 gemeenten
afzonderlijk kunnen worden benut c.q. afgewend. En
niet onbelangrijke aanleiding (prikkel) ter stimulering
van de samenwerking is het idee van de opsplitsing
van Rotterdam in elf afzonderlijke gemeenten, zijnde
de voormalige deelgemeenten die worden opgewaar-
deerd tot volwaardige gemeenten. Tegelijkertijd
wordt de gemeente Rotterdam als zodanig opgeheven. Het centrum van Rotterdam gaat onder de directe verantwoordelijkheid van het regiobestuur vallen.
De wens van randgemeenten om autonoom te blijven
krijgt zo inhoud, terwijl bovendien de gevreesde dominantie van het grote Rotterdam ontbreekt.
Op een enkel punt echter lijkt het Rotterdamse
plan tekort te schieten. De functionele regio is aanmerkelijk groter dan het huidige Overlegorgaan Rijnmond (OOR)-gebied waarvoor de regioplannen worden ontwikkeld. De rederiering is, dat ergens moet
worden begonnen en dat de OOR-gemeenten vanuit
historisch Rijnmond-perspectief daarvoor primair in
aanmerking kwamen. Een goede oplossing voor mogelijk nieuwe toetreders zou van meet af aan moeten
ESB 9-6-1993
Leo van den Berg
Arjen van Klink
Jan van der Meer