Berichtgeving in de collectieve
sector
Het is al meer dan 600 jaar geleden dat in Nederland de controle op de overheidsuitgaven
werd ge’institutionaliseerd. Controle dient twee doelen: ten eerste moet zij de kennis
verschaffen die nodig is voor een effectief beheer van de overheidsmiddelen; ten tweede
moet zij vertrouwen wekken in het beheer. In de afgelopen zes eeuwen is de controle op
het beheer van de overheidsmiddelen niet zodanig verbeterd dat zij zich zelf overbodig
heeft gemaakt. Integendeel, de rapporten van de Rekenkamer worden jaarlijks dikker. In
dit artikel worden de oorzaken van het gebrekkig functioneren van de controle op een
rijtje gezet. De auteur stelt voor een vorm van ‘management accounting’ in de collectieve
sector te introduceren.
DRS. G.J. BARKER”
De ontwikkeling en uitvoering van beleidsvoornemens
in de collectieve sector vormen voor menigeen een schier
onuitputtelijke inspiratiebron. Niet in de laatste plaats geldt
dit voor de Algemene Rekenkamer die zich als het ware
beroepshalve bezighoudt met optredende discrepanties
tussen de vorming en de uitvoering van overheidsbeleid;
het beleid van de centrale overheid wel te verstaan. Aan
het signaleren van wat er – met name in het f inanciele vlak
– allemaal tout loopt op het traject tussen de vorming en
uitvoering van het rijksbeleid ontleentde Rekenkamer zelfs
haar bestaansrecht. Zij bestaat dan ook al jaren.
Uit het felt dat er al net zolang rekenkamers bestaan als
er van (centrale) overheden gesproken kan worden, mag
worden afgeleid dat beide instituties onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden. Is dat eigenlijk niet vreemd? Waarom
komt er nooit eens een eind aan het werk van de rekenkamer? Waarom leidt de rekenkamercontrole niet tot zodanige verbeteringen dat deze zich zelf op den duur overbodig
maakt? Anno 1988 zou de Rekenkamer toch moeten kunnen volstaan met de enkele opmerking dat alles goed gaat:
dat het beleid in de collectieve sector is uitgevoerd overeenkomstig de democratisch vastgestelde voornemens en
uitgestippelde procedures.
De overheid is kennelijk hardleers. De geschiedenis van
de Rekenkamer wijst erop dat dit een soort natuurlijk gegeven is. Rekenkamers kende men al voor het begin van
onze jaartelling, bij voorbeeld in Babylonie, het oude Egypte, China, Indie en Mexico. De geschiedenis van de rekenkamer in ons land gaat op zijn minst terug tot diep in de
middeleeuwen. Dit lange verleden levert genoeg bewijsmateriaal op om te concluderen dat rekenkamers nooit
voor niets de controle op het (financiele) overheidsbeleid
hebben uitgeoefend. Altijd zijn zij erin geslaagd vingers op
zere plekken te leggen. Hun verdienste is het dat we jaar
in jaar uit geconfronteerd worden met allerlei tekortkomingen in het ‘financiewezen’ van de staat, een soort ritueel
208
dat in essentie voortvloeit uit de omstandigheid dat de alledaagse beleidspraktijk anders uitpakt dan in eerste (en
vooral officiele) instantie werd voorzien. Het lijkt er zelfs op
dat de gesignaleerde tekortkomingen in omvang en ernst
alleen maartoenemen.
Neem het laatste jaarverslag van de Algemene Rekenkamer over 1986. Terwijl tegenwoordig veel kwesties reeds
in afzonderlijke deelpublikaties worden afgehandeld, moet
desondanks geconstateerd worden dat er nu weer een dikker verslag op tafel ligt dan in voorgaande jaren. En dan de
ernst van de bevindingen: het parlementaire budgetrecht
blijkt stelselmatig te worden uitgehold doordat ministers
miljarden guldens uitgeven zonder daarvoor eerst de toestemming van de volksvertegenwoordiging te hebben verkregen. Kan het nog erger?
Hoe moeten we tegen een dergelijk feilen aankijken als
we ons – vanuit een zeker historisch besef – realiseren dat
de Rekenkamer er over honderd jaar nog wel zal zijn en
dat zij dan wellicht met nog meer en ernstiger vormen van
f eilend overheidshandelen op de proppen komt? Misschien
is er toch wel meer aan de hand dan louter het gegeven
dat overheden hardleers zijn. Laten we dit eens bekijken
vanuit een meer theoretische invalshoek.
Kennis en vertrouwen
Vorig jaar was het precies zeshonderd jaar geleden dat
in ons land door graaf Albrecht van Beieren (grootvader
van de ongetwijfeld beter bekende Jacoba) de grondslag
werd gelegd voor het functioneren van een thesaurier in
* De auteur is verbonden aan de Rijksuniversiteit Limburg.
het staatsbestel. Albrechts motief voor deze stap wortelde
in een nijpend probleem van economisch-bestuurlijke aard.
Zoals gebruikelijk in de Middeleeuwen liet ook graaf Albrecht zich in zijn wetgevende, rechsprekende en bestuur-‘
lijke taken bijstaan door een raad van vooral adelijke personen en hoge geestelijken. Omdat de leden van die raad
direct of indirect de voornaamste geldschieters van de
vorst vertegenwoordigden, lag het voor de hand dat de invloed van de raad varieerde met de mate waarin de vorst
bij hen in het krijt stond1. In het geval van Albrecht, die
voortdurend kampte met een ernstig geldtekort, was de invloed van de raad zo groot dat deze er min of meer een gewoonte van maakte zich ook uitvoerig te bemoeien met de
financiele huishouding van de vorst. Dat gebeurde door als
raad nauwgezet controle uit te oefenen op de ambtenaren
die namens de graaf gelden ontvingen of uitgaven, en daarvan boek moesten houden.
Voor Albrecht viel er echter met dit strakke regime van
financiele controle niet te leven. Reden waarom hij 1363
op eigen kosten een ‘rekenplichtige klerk’ speciaal belastte met het beheer van de grafelijke inkomsten en uitgaven.
Aan deze centrale f iguur, die sedert 1387 met de term Tresorier werd aangeduid, waren de rekenplichtige ambtenaren in verschillend opzicht ondergeschikt. Geleidelijk aan
werd de positie van Tresorier echter zo belangrijk dat vrijwel het gehele financiele beheer aan hem ondergeschikt
was en dat eveneens de controle op dat beheer onder zijn
leiding plaatsvond. De invloed van de grafelijke raad werd
daarmee nagenoeg uitgeschakeld2.
Van deze geschiedenis valt wel iets te leren. Zo zien we
dat economische en bestuurlijke problemen al vanouds
met elkaar verweven zijn. In die verwevendheid vormt het
controle-element een soort ritueel waarmee (ogenschijnlijk) in een dubbele leemte wordt voorzien: het gebrek aan
kennis van de loop van het beleidsproces enerzijds en het
gebrek aan bestuurlijk vertrouwen anderzijds. Als controle
effectief is, levert het de kennis op die nodig is voor aanpassingen van het beleid aan de voortdurend veranderende omstandigheden. Naast dit beheersingsaspect heeft
controle ook een toezichtsaspect. Er moet op worden gelet dat het geld goed wordt uitgegeven. Controle versterkt
dan het vertrouwen. Beide aspecten van controle laten het
echter in de praktijk meestal afweten.
Voor Albrecht van Beieren manifesteerde het gebrek
aan kennis en vertrouwen zich in het bestaan van de grafelijke raad. Die raad was nodig, maar lastig. Nodig, omdat
de vorst onmogelijk zelf over alle informatie beschikte die
een adequate beleidsvoering (ook in die tijd) zou vereisen.
Voor zover hierbij enige vorm van controle werd uitgeoefend, droeg dit het karakter van een ritueel dat zich op verschillende niveaus afspeelde, maar feitelijk weinig om het
lijf had3. Tegelijkertijd was het bestaan van de raad ook lastig omdat de delegatie van wetgeving, rechtspraak en bestuur op zich zelf reeds het gevaar inhield dat er zou worden afgeweken van datgene wat de vorst beleidsmatig voor
ogen stond. Hier stuiten we op het vertrouwenselement,
waarvoor het instrument van controle in Albrechts ogen
kennelijk te weinig soelaas bood. Hij koos voor een ingrijpender constructie door zijn macht op financieel-bestuurlijk terrein als het ware te bundelen in een en dezelfde figuur van Tresorier. Dat was een vertrouwenspersoon met
veel geld, die goed in staat was als manager van de schatkist zijn eigenbelang en dat van de vorst te verenigen. In
diens handen vormde het instrument van controle evenzeer een ritueel, al was het alleen al vanwege het felt dat
controle en boekhouding voor het doel en functioneren van
de Tresorier meer synonieme dan gescheiden begrippen
waren4.
Volgens sommigen berust het wezen van controle nog
steeds op een ritueel, omdat elke vorm van controle de neiging heeft een intern (ambtelijk) gebeuren te worden5. Wel-
ESB 24-2-1988
iswaar verwijst controle altijd naar iets dat buiten het gecontroleerde ligt, maar feitelijk komt het daar toch niet echt
van los. Meer nog dan in de lang vervlogen periode van
Albrecht van Beieren lijkt het proces van controle in de huidige tijd vleugellam te zijn als het gaat om het verzamelen
van kennis die nodig is voor de beleidsvoering.Uit een oogpunt van preventie is de controle nog altijd van overheersend belang voor de instandhouding van allerlei vertrouwensrelaties die in het bestuurlijke vlak een rol spelen6.
In deze betekenis is controle inderdaad onlosmakelijk
verbonden met beleidsevaluatie. Personele, institutionele,
procedurele of materiele correcties op het beleid moeten
het gevolg van controle kunnen zijn. In de alledaagse beleidspraktijk blijkt controle die functie echter niet of nauwelijks te vervullen. Laten we eens kijken hoe dat komt.
Vorming versus uitvoering
Controle heeft alles te maken met beleidsevaluatie en
bij beleidsevaluatie gaat het in wezen om de vraag waar
en waarom de uitvoering van het beleid afwijkt van het
oorspronkelijke beleidsplan. Met name in de bestuurskunde zijn verschillende theoretische modellen ontwikkeld
voor de beschrijving en analyse van discrepanties tussen
de vorming en uitvoering van beleid7. In hoofdlijnen kan
hierbij een drietal varianten worden onderscheiden:
– een institutioneel model, waarbij het verschil tussen beleidsvorming en beleidsuitvoering wordt opgehangen
aan de uiteenlopende instituties die daar functioneel bij
betrokken zijn (wetgevende en uitvoerende macht);
– een relativiteitsmodel, waarin het verschil tussen beleidsvorming en -uitvoering afhankelijk wordt gesteld
van de hierarchische positie van de diverse actoren (wat
voor de lagere overheid onderwerp van beleidsvorming
is, wordt op centraal niveau gezien als beleidsuitvoering); en ten slotte
– het zogenaamde continuummodel, waarbij ervan wordt
uitgegaan dat beleid een continu proces is van wilsvorming, besluitvorming en activiteiten zonder dat zich hierbij scherpe grenzen aftekenen tussen de vorming en uitvoering van het beleid.
Kenmerkend voor deze theoretische benaderingen is
hun sterke empirische inslag, waarbij de aandacht zich
vooral richt op de karakteristiek van het uitvoeringsproces
en de invloed die daarvan uitgaat op de beleidsresultaten.
Goeddeels onbesproken blijft evenwel de vraag wat er nu
precies voor nodig is om te bereiken dat de beleidsuitvoering spoort met de oorspronkelijke beleidsvoornemens. Die
1. Zie hierover T.S. Jansma, Raad en rekenkamer in Holland en
Zee/and tijdens hertog Philips van Bourgondie, dissertatie,
Utrecht, 1932.
2. L. Gotzen, De Algemene Rekenkamer: 150 jaar, in: Maand-
schrift voor accountancy en bedrijfseconomie, jg. 38, 7 juli 1964,
biz. 259.
3. Zo lezen we bij Jansma (op. cit., biz. 21) dat juist in deze periode controle nooit tot enige verbetering of verandering leidde.
4. Aan deze situatie kwam een einde nadat in 1432 op gezag van
Philips van Bourgondie het hele controlegebeuren in handen werd
gegeven van zijn rekenkamers in Rijssel en Brussel.
5. H.D. Tjeenk Willink, Het parlement dreigt het zicht op de werkelijkheid te verliezen, in: NRC Handelsblad, 16 juni 1986.
6. Voor een gedetailleerde analyse van de functie van vertrouwensnetwerken in een bestuurlijke context zij verwezen naar A.
Breton en R. Wintrobe, The logic of bureaucratic conduct; an economic analysis of competition, exchange and efficiency in private
and public organizations, Cambridge University Press, 1982.
7. Een korte en bondige beschrijving van deze modellen wordt gegeven door J.A.M. Maarse, Uitvoering van overheidsbeleid: enkele thema’s, in: A.F.A. Korsten en W. Derksen, Uitvoering van overheidsbeleid, Leiden, 1986, biz. 23 e.v.
209
vraag is vooral van belang nu er verscherpte aandacht ontstaat voor de mogelijkheden en (vooral) beperkingen van
de uitvoering van overheidsbeleid in onze complexe samenleving, waarbij alom pogingen worden gedaan tot het
uitvoeringsgericht ontwerpen van beleid dan wel het specifiek ontwerpen van de beleidsuitvoering .
Als we ervan uit mogen gaan dat de vorming en uitvoering van beleid vanuit het gezichtspunt van het heersend
gezag met elkaar in overeenstemming dienen te zijn, dan
kan het optreden van discrepanties tussen beide slechts
worden verklaard uit een bewust of onbewust handelen van
actoren in het uitvoeringsproces. In het geval van bewust
gecreeerde discrepanties tussen beleidsvorming en -uitvoering kunnen we spreken van bureaucratisch gedrag, in
het bijzonder het selectieve gedrag van beleidscoordinerende ambtenaren, zoals beschreven door Breton en Wintrobe9. Hier is het element van bestuurlijk vertrouwen in het
geding, dat we reeds eerder aanduidden als een bijzonder
aspect van controle en waarop we straks nog uitvoerig terugkomen.
Is er daarentegen sprake van onbewust gecreeerde discrepanties tussen de vorming en uitvoering van beleid, dan
is er eigenlijk maar een verklaring mogelijk en die betreft
het dilemma van de onvolledige kennis, waarbij ingewikkelde problemen tot eenvoudige properties worden teruggebracht en maatschappelijke problemen als het ware worden versmald tot wat poiitiek-bestuurlijk haalbaar wordt geacht10. Met deze informatie kunnen uitvoerders echter zelden uit de voeten. De beleidsuitvoering staat en valt met
het toepassen van praktische kennis die slechts verspreid,
of beter gezegd versnipperd over alle actoren in het uitvoeringsproces aanwezig is. We stuiten hier op het vraagstuk
dat eerder door F.A. Hayek is beschreven als het grote probleem van een economische orde: “it is a problem of the
utilization of knowledge which is not given to anyone in its
totality”11.
De kern van dit kennisprobleem zit volgens Hayek in de
omstandigheid dat bij het maken van een plan, noem het
beleidsvorming, over kennis moet worden beschikt die in
eerste instantie niet bij de planner zelf aanwezig is. Daarbij wordt een onderscheid gemaakt tussen georganiseerde kennis (scientific knowledge) en ongeorganiseerde kennis (the knowledge of the particular circumstances of time
and place, dispersed among so many different persons)12.
Een adequate beleidsvoering – in de ogen van de econoom
Hayek betekent dit vooral een efficiente beleidsvoering stoelt vooral op de laatstgenoemde soort kennis: informatie die je zou kunnen opvatten als de praktische vaardigheid om op het juiste moment aan het goede touwtje te trekken; het bekende ‘fingerspitzengefuhl’ dat in een voortdurend veranderende beleidscontext nodig is om slagvaardig
(dat wil zeggen efficient) te kunnen handelen, en dat zich
buiten de spontane werking van het marktmechanisme om
niet laat organiseren in de vorm van informatiebundeling
en -coordinatie. In de marktsector wordt deze kennis gevoed en verspreid door de werking van het prijsmechanisme, waarbij uit het niveau en de ontwikkeling van relatieve
prijzen permanente informatie kan worden afgeleid overde
noodzaak van beleidsaanpassingen. En juist hierin ligt de
natuurlijke voorsprong die de markt op de collectieve sector heeft.
Overtuigd van het feit dat menselijke kennis van nature
onvolkomen is en dat gegeven deze imperfectie niet alle
voor een efficiente uitvoering vereiste kennis in de vorm
van beleidsplanning kan worden ‘georganiseerd’, pleit
Hayek – los van eventuele privatiseringsmogelijkheden voor een vergaande decentralisatie van taken en bevoegdheden binnen de collectieve sector13. Voor ons doel heeft
het zin hierbij een onderscheid te maken tussen externe en
interne decentralisatie. In het eerste geval gaat het om de
overheveling van taken en bevoegdheden naar lagere be-
210
stuursniveaus, zoals provincies en gemeenten, die als gekozen organen eveneens een democratisch karakter dragen. In het tweede geval gaat het om de vermindering of
afschaffing van interne regelgeving binnen de overheidsorganisatie, waardoor met name de beheerstaken en -bevoegdheden van ambtelijke diensten worden vergroot. Gevaar van dit inmiddels nogal populair geworden ambtelijk
‘zelfbeheer’ is evenwel dat de democratische controle op
het uitvoeringsproces op losse schroeven komt te staan1 .
De belangrijkste implicatie van de uit het kennisdilemma
voortspruitende (vergroting van) ambtelijke vrijheid in het
uitvoeringsproces is echter dat er ter wille van de efficiency altijd sprake zal zijn van een zekere discrepantie tussen
het formele beleidsplan en de feitelijke uitvoeringspraktijk.
Voor het controlewerk van de Rekenkamer is dit een interessant gegeven. Het betekent dat de Rekenkamer voortdurend te maken heeft met een zekere spanning, of beter
gezegd afruil, tussen rechtmatigheid en efficientie. Ook al
zien we af van de mogelijkheid van bureaucratisch gedrag,
dan nog zal het kennisdilemma gemakkelijk tot situaties
kunnen leiden waarin efficiente afwijkingen van de formele begrotingsplannen uit een oogpunt van rechtmatigheid
zouden moeten worden veroordeeld of waarin een op zich
zelf rechtmatige begrotingsuitvoering juist vanwege de gepraktizeerde regeldiscipline uit een oogpunt van efficientie
zou moeten worden gekritiseerd. Deze tweeslachtigheid
vormt wellicht een verklaring voor het huidige karakter van
de Rekenkamer als ‘roepende in de woestijn’15. Laten we
daarom eens kijken of er met name voor de invulling van
de Rekenkamercontrole geen beter alternatief voorhanden
is.
Berichtgeving in de collectieve sector
De Rekenkamer – het woord zelf zegt het eigenlijk al is een orgaan met een bij uitstek economised georienteerde taakopdracht. Toch zijn er vrijwel geen pogingen bekend om het controlewerk van de Rekenkamer te beschrijven en te analyseren vanuit de theoretische kaders die de
economische wetenschap verschaft. Er bestaan weliswaar
uitstekende beschouwingen over de Rekenkamer, maar
die hebben toch voornamelijk een historisch-juridisch of
een louter beschrijvend karakter16. Het op de situatie in ons
land toegesneden standaardwerk van Stevers voegt hieraan, zoals hii zelf aangeeft, een bestuurskundige beschouwing toe 7.
De kennelijk aanwezige schroom bij economen voor het
controlewerk van de Rekenkamer kan wellicht worden verklaard uit de omstandigheid dat deze wetenschapsbeoefenaren slecht uit de voeten kunnen met de rechtmatigheid
en doelmatigheid als basiselementen van deze controle.
8. Zie hierover JAM. Maarse, De uitvoering van beleid ontworpen, Beleidsanalyse, 1986, nr. 2, biz. 4-10.
9. A. Breton en R. Wintrobe, op. cit., hfst. 3.
10. H.D. Tjeenk Willink, op. cit.
11. F.A. Hayek, The use of knowledge in society, American Economic Review, jg. 35, nr. 4, September 1945, biz. 519-530.
12. Hayek (op. cit., biz. 522) gaat in dit verband uit van de onderkenning dat ‘wetenschappelijke kennis’ minder omvat dan de som
van alle kennis.
13. F.A. Hayek, op. cit., biz. 526.
14. Zie hierover G.J. Bakker, Zelfbeheer voor politici, ESB, 2 januari 1985.
15. Aldus kort en bondig gekenschetst door Th.M. Scholten, De
Rekenkamer, een roepende in de woestijn, ESB, jg. 70,21 augustus1985.
16. Zie bij voorbeeld E.L. Normanton, The accountability and audit of governments, Manchester University Press, New York, 1966;
B. Geist (red.), State audit: developments in public accountability,
MacMillan, 1981; J. Garrett, Developing state audit in Britain,
Public Administration, jg. 64, winter 1986.
17. Th.A. Stevers, De Rekenkamer, Leiden, 1979.
Zo wijst Stevers erop dat de doelmatigheidscontrole niet
kan leiden tot de uitspraak dat alles ook echt doelmatig geschiedt; dat kan zij al daarom niet omdat voor een oordeel
over de doelmatigheid geen harde normen bestaan18. in
een recente paper doet Culyer hier nog eens een flinke
schep bovenop door te stellen dat “the quest for efficiency
in the public sector is an empty quest… this holds not only
because the public sector can never, inherently, be efficient, but because in theory it is always efficient” . Culyer
doelt hiermee op het tautologische karakter van het in de
economische theorie gehanteerde efficiency-begrip.
Naast het op zijn minst problematische concept van
doelmatigheid vormt echter ook het element van rechtmatigheid een struikelblok voor de econoom. Wat bij voorbeeld te denken van een ambtelijke stiptheidsactie? In zo’n
geval werkt het overheidsapparaat geheel volgens de regels, dus rechtmatig, maar geenszins efficient (daar is de
hele actie ook om begonnen). Zoals we hiervoor reeds zagen, lijken doelmatigheid en rechtmatigheid in een economische analyse van het overheidsgebeuren al gauw met
elkaar op gespannen voet te staan. Als ieder zich aan de
formele regels houdt, blijkt er in de praktijk gewoon niet
doelmatig te kunnen worden gewerkt. Regelvaste doelmatigheid bestaat niet en dat is dan ook precies de ervaring
waar alle pleidooien voor toepassing van de zelfbeheergedachte op berusten.
Uitbreiding van handelingsbevoegdheden in de ambtelijke dienst vermindert (zoals ook andere vormen van bestuurlijke decentralisatie) het eerder beschreven kennisprobleem, maar roept daar een vertrouwensprobleem voor
terug. En juist in de collectieve sector heeft het vertrouwenselement bijzondere betekenis, omdat de totstandbrenging van overheidsvoorzieningen via twee politiek-bestuurlijke schakels verloopt, die beide even zwak zijn door
een en hetzelfde probleem: de meetbaarheid of identificeerbaarheid van overheidsvoorzieningen als zodanig. Beleidsmatig weet het parlement daarom niet goed te specificeren wat het van de regering verlangt, en evenmin weet
de regering dit te doen ten opzichte van de bureaucratie.
Willen we dus voorkomen dat via zelfbeheer weliswaar de
kleine doelmatigheid wordt vergroot, maar tegelijkertijd de
grote doelmatigheid wordt verkleind doordat ambtenaren
nog meerdan voorheen in de verleiding kunnen komen om
hun eigen beleidsdoelen na te streven, dan is er controle
nodig die voorziet in die kennis en informatie die nodig is
om een vertrouwenscrisis te vermijden20.
Controle die voor dit doel wordt opgezet, legt niet langer
in negatieve zin uitsluitend de vinger op het kwalijk feilen
in de collectieve sector, maar draagt veeleer het positieve
karakter van berichtgeving, zowel intern als extern. Meer
dan ooit te voren lijkt het nodig ook in de collectieve sector
over te gaan tot een systeem van management accounting, zoals dit zich volgens de principes van de bedrijfseconomie richt op “the process of identification, measurement,
accumulation, analysis, preparation, interpretation, and
communication of information that assists executives in fulfilling organizational objectives”21.
Een dergelijke vorm van positieve berichtgeving zou bij
uitstek passen onder het gezag van de Algemene Rekenkamer. Het functioneren van de Rekenkamer legt zich dan
met name toe op het voor het parlement, regering en uitvoerend apparaat vervullen van die informatieve rol die
Hayek aan de werking van de markt toedicht. Het werk van
de Rekenkamer schuift daarmee in de richting van de minister van Financien als ‘manager of the government finance’, maar is als onafhankelijk en vooral afstandelijk punt
van initiatief en toezicht op dat terrein onmisbaar2 . Waar
in het bedrijfsleven de berichtgeving intern voorziet in dezelfde kennis die extern door de markt wordt aangeleverd,
zou de Rekenkamer hierin kunnen voorzien binnen het geheel van organen in de collectieve sector. Pas dan zal het
ESB 24-2-1988
werk van de Rekenkamer niet langer een kwestie zijn van
louter achter het feitelijk falen van een hardleerse overheid
aanlopen, maar zal het meer het karakter krijgen van een
vaste politiek-bestuurlijke informatiebron waarmee de discrepantie tussen de vorming en uitvoering van overheidsbeleid te lijf wordt gegaan.
Slot__________________________
De tresoriersfunctie zoals die destijds door de middeleeuwse vorst Albrecht van Beieren werd gemtroduceerd,
was misschien zo gek nog niet. De in de persoon van Tresorier verenigde taken van financieel beheer en boekhouding, van beleid en controle, hadden in ieder geval als positieve dimensie dat de verzamelde informatie direct
dienstbaar was aan het beleidsvoeringsproces. Bij de huidige vorm van controle op het overheidsbeleid met inbegrip van de financiele aspecten ontbreekt een dergelijk
leereffect maar al te vaak. Dat is niet zomaar een kwestie
van hardleersheid, maar lijkt in essentie te kunnen worden
teruggevoerd tot hetgeen door de econoom Hayek als kennisdilemma voor iedere (beleids)planner is aangeduid: een
efficiente beleidsvoering vraagt om kennis waarover planmatig nimmer kan worden beschikt. Beleidsuitvoering zal
daarom uit een oogpunt van efficiency vooral een kwestie
dienen te zijn van het verlenen van handelingsvrijheid voor
degenen die bij de implementatie betrokken zijn. Deze notie zien we tegenwoordig steeds meer gestalte krijgen in
de toepassing van ambtelijk zelfbeheer.
Voor de controle op het (financiele) overheidsbeleid
maakt deze ontwikkeling duidelijk dat niet langer kan worden volstaan met de opsomming van uit het leven gegrepen gebreken in het functioneren van de overheid. Nog afgezien van de vraag of er economisch-theoretisch bezien
wel een deugdelijk referentiekader bestaat voor de vaststelling van wat in termen van rechtmatigheid en doelmatigheid als ‘gebrekkig funtioneren’ moet worden beschouwd, lijkt het streven naar minder grote discrepanties
tussen de vorming en uitvoering van beleid thans meer gebaat bij het verschaffen van procesinformatie. Het betreft
hier de introductie van management accounting in de collectieve sector, waarbij voor de Rekenkamer een belangrijke steunfunctie is weggelegd als onafhankelijk gezagdragend en berichtgevend instituut.
G. J. Bakker
18. Th.A. Stevers, op. cit., biz. 52.
19. A.J. Culyer, The quest for efficiency in the public sector: economists versus Dr. Pangloss, in: Proceedings of the 38th congress
of the International Institute of Public Finance, Kopenhagen, 1982.
20. Zie over de negatieve relatie tussen technische efficiency en
economische efficiency in de collectieve sector G.J. Bakker, State audit and the quest for efficiency in the public sector, paper economische faculteit van de Rijksuniversiteit Limburg, 1987.
21. Ch.T. Horngren, Introduction to management accounting,
Prentice Hall, zesde uitgave, 1984, biz. 3. Zie in dit verband ook
het direct op de overheidssector toegesneden werk van B.A. Rutherford, Financial reporting in the public sector, Butterworths, Londen, 1983.
22. In de Verenigde Staten zien we deze ontwikkeling al enige tijd
bevestigd in het naar elkaar toegroeien van de General Accounting Office en de Office of Management and Budget. Een heldere
uiteenzetting hiervan wordt gegeven door F.C. Mosher, A tale of
two agencies: a comparative analysis of the General Accounting
Office and the Office of Management and Budget, Louisiana State University Press, 1984. Ook in Engeland zien we na de introductie in 1983 van de National Audit Act dat de weg van deze positieve berichtgeving, zij het schoorvoetend, wordt ingeslagen. Zie
in dit verband het commentaar van Sir Gordon Downey, National
audit office reports, Public Money, december 1984, biz. 10 e.v.
211