Belastingharmonisatie in de
Europese Gemeenschap
In de Nederlandse politick en de fiscale literatuur wordt vaak voetstoots aangenomen dat
belastingharmonisatie noodzakelijk of gewenst is. Dit artikel betoogt het tegendeel.
Fiscale diversiteit strookt beter met de fundamentele grondslagen van de Europese
Gemeenschap. Ook blijkt een grote mate van fiscale verscheidenheid zeer wel
verenigbaar met een hoge graad van economische integratie. Diversiteit vereist echter
coordinate, met name op het gebied van de accijnzen, de milieuheffingen en misschien
de vennootschapsbelasting.
PROF. DR. S. CNOSSEN*
Achtergrond en ontwikkelingen
Het Verdrag van Rome ter oprichting van de Europese
Economische Gemeenschap met ingang van 1958 heeft
ten doel de installing van een gemeenschappelijke markt
waarin het vrije verkeer van goederen, personen, diensten
en kapitaal is gewaarborgd en waarin vrije mededinging
het mechanisme is voor de allocatie van de produktiemiddelen. De in 1986 getekende Europese Akte vult het Verdrag aan door te bepalen dat de Gemeenschap maatregelen zal nemen ter voltooiing van een interne markt zonder
binnengrenzen aan het eind van 1992. De akte kwam tot
stand nadat de Europese Raad had opgeroepen tot het
scheppen van een gunstiger klimaat ter bevordering van
de bedrijvigheid, de mededinging en de handel.
De oprichters van de Gemeenschap waren zich er van
bewust dat de mededinging onder meer kan worden verstoord door discriminatoire stelsels van belastingheffing
(en overheidsuitgaven). Daarom werden de interne douanerechten in 1968 afgeschaft en werd een gemeenschappelijk tarief ingesteld voor derde landen. Omdat omzetbelastingen, accijnzen en andere indirecte belastingen ook
als handelsbarrieres kunnen worden gebruikt, schreef het
Verdrag voor dat zij dienden te worden geharmoniseerd.
Te dien einde werd gemeenschappelijk een belasting naar
de toegevoegde waarde (btw) overeengekomen met een
grotendeels uniforme maatstaf van netting, zoals neergelegd in de Zesde Richtlijn van 1977.
In tegenstelling tot de cumulatieve omzetbelasting die
eertijds in 5 van de 6 oorspronkelijke lidstaten werd geheven, is het onder de btw mogelijk grenscorrecties ondubbelzinnig op basis van het bestemmingsbeginsel te verrichten: bij uitvoer kan de te restitueren voordruk nauwkeurig
worden berekend en bij invoer draagt het mechanisme van
de belasting er voor zorg dat de compenserende belasting
altijd gelijk is aan de binnenlandse heffing. Zodoende worden de relatieve prijzen van binnenlandse en buitenlandse
goederen en, in het verlengde daarvan, beslissrngen omtrent de vestigingsplaats van ondernemingen, niet beTnvloed. In tegenstelling tot de btw is er weinig vooruitgang
1204
geboekt met de harmonisatie van de accijnzen, hoewel het
Europese Hot van Justitie de ergste vormen van accijnsdiscriminatie heeft verboden.
Het Verdrag is minder ambitieus voor de naar inkomen
en winstgeheven belastingen. Hetbepaaltdatde lidstaten,
voor zover nodig, met elkaar in onderhandeling treden ter
verzekering van de afschaffing van dubbele belasting in de
Gemeenschap. Meer in het algemeen dienen directe belastingen, evenals andere wettelijke en bestuursrechtelijke
bepalingen, nader tot elkaar te worden gebracht zo zij
rechtstreeks van invloed zijn op de instelling of de werking
van de gemeenschappelijke markt. Sedert 1958 zijn drie,
niet erg belangrijke, richtlijnen aanvaard inzake belastingen op (net rechtsverkeer van vennootschappen. Verder
nam de Raad van Ministers in 1975 een ontwerprichtlijn
aan waarin werd voorgesteld de heffing van vennootschapsbelasting en inkomstenbelasting over de interne
grenzen heen te integreren. Deze richtlijn strandde echter
in het Europese Parlement dat van oordeel was dat het
weinig zin had het type vennootschapsbelasting te harmoniseren zolang er nog, mogelijkerwijs grote, verschillen
bestonden in de bepaling van de belastbare winst.
Het enthousiasme van de beginjaren van de Gemeenschap leidde tot vergaande suggesties tot het onder een
noemer brengen van de verschillende belastingen. Meer
recente voorstellen van de Commissie hebben echter een
beperktere draagwijdte. In haar in 1985 uitgebrachte Witboek inzake de Voltooiing van de interne markt richten de
fiscale voorstellen van de Commissie zich nagenoeg uitsluitend op het verwijderen van de grenscontroles. Als
onderdeel daarvan is het de bedoeling dat de grenscorrecties voor de btw naar de boekhouding van belastingplichtigen worden verlegd, waarbij de lidstaat van invoer de door
buitenlandse ondernemers in rekening gebrachte btw als
* De auteur is hoogleraar belastingrecht aan de Erasmus Universiteit Rotterdam. Voor een gedetailleerder beschrijving van de
belastingstelsels in de Europese Gemeenschap en de ontwikkelingen op het gebied van de belastingharmonisatie, zie S. Cnossen, Tax structure developments, in: S. Cnossen (red.), Tax coordination in the European Community, Kluwer, Deventer, 1987.
voorbelasting erkent. Deze btw zou dan moeten worden
verrekend met de lidstaat van uitvoer via een gemeenschappelijk clearingsinstituut1. Toenadering van de verschillende btw’s dient, zo meent de Commissie, te worden
nagestreefd door de aanvaarding van een tweeledige tariefstructuur. Ook worden maatregelen voorgesteld om de
grenscontroles met betrekking tot de accijnzen op te kunnen heffen.
De centrale vraag die net belastingdebat in de Gemeenschap op weg naar 1992 steeds meer gaat beheersen is in
hoeverre harmonisatie noodzakelijk of gewenst is. De
Commissie heeft de bepalingen voor de belastingen in het
Verdrag doorgaans gei’nterpreteerd als een mandaat om te
streven naar min of meer volledige geliikmaking van de
belastingen in de verschillende lidstaten . Anderen, zoals
de eerste minister van het Verenigd Koninkrijk, betogen dat
de vereiste convergentie kan worden bereiktdoorde markt
vrij spel te laten. Zij veronderstellen dat fiscale rivaliteit de
vereiste gelijkvormigheid zal bewerkstelligen. In tegenstelling tot deze twee standpunten hebben weer anderen,
waartoe ik mezelf reken, een tussenpositie ingenomen
door te pleiten voor fiscale verscheidenheid als afspiegeling van verschillen in maatschappelijke voorkeuren. Belastingcoordinatie zou daarvoor het geeigende instrument
zijn. Deze benadering zou lidstaten een zo groot mogelijke
flexibiliteit laten bij de inheriting van hun belastingstelsel.
Het vervolg van dit artikel somt de argumenten op die
hiervoor pleiten. Ookwordteen indruk gegeven van de prijs
die voor de gewenste verscheidenheid moet worden betaald. Ten slotte worden enkele contouren van het verdere
beleid geschetst.
Argumenten voor fiscale diversiteit_______
Een fundamentele premisse die, zo mag worden verondersteld, aan de vorming van de Europese Gemeenschap
ten grondslag ligt, is dat door het geheel te versterken
betere waarborgen kunnen worden geschapen om de integriteit van de samenstellende delen te handhaven. In dat
licht bezien is de cruciale vraag voor de fiscaliteit niet, zo
komt het me voor, hoe de verschillende belastingen zo
spoedig mogelijk gelijk gemaakt kunnen worden, maar,
integendeel, hoeveel diversiteit kan worden toegestaan
zonder dat dit de totstandkoming van een interne markt, en
in een verder verschiet een monetaire unie, belemmert. In
tegenstelling tot belastingharmonisatie (en fiscale rivaliteit)
houdt fiscale diversiteit rekening met verschillen in voorkeuren voor de ene belasting boven de andere in de
verschillende lidstaten, voorkeuren die een afspiegeling
vormen van verschillen in economische en sociale structuren, van verschillende opvattingen over de rol van de
belastingheffing, van verschillen in de aanvaardbaarheid
en de uitvoerbaarheid van diverse belastingen, en van
verschillen tussen de lidstaten wat betreft hun percepties
omtrent de omvang van de publieke sector.
Om te beginnen, belastingharmonisatie kan op zichzelf
natuurlijk niet van zo groot gewicht worden geacht dat er naar
gestreefd zou moeten worden dat gemiddelde van de bestaande fiscale stelsels te vinden waarover de lidstaten het
eens kunnen worden. In elk geval wordt geen bijdrage aan
de welvaart van de Gemeenschap geleverd indien onbillijke
en inefficiente fiscale structuren van sommige lidstaten worden opgelegd aan andere lidstaten. Evenals belastinghervorming dient belastingharmonisatie te stoelen op algemene
criteria en doeleinden met betrekking tot de drukverdeling,
de doelmatigheid, en de administratieve uitvoerbaarheid.
Met andere woorden, niet het proces en het feit van belastingharmonisatie zijn van belang, maar het uiteindelijke doel
waarvoor de Gemeenschap de verschillende belastingen
ESB 6-12-1989
onder een noemer brengt. Indien dit doel niet duidelijk onder
woorden kan worden gebracht, laat staan kan worden overeengekomen, geldt naar analogie het medische voorschrift
‘nihil nocere’: doe niet meer kwaad dan goed.
Ten tweede kunnen belastingen die op papier identiek
lijken te zijn in de praktijk aanzienlijk verschillen. De Deense
btw bij voorbeeld, die scrupuleus wordt uitgevoerd, verschilt
hemeisbreed van de Italiaanse btw die, zo wordt gerapporteerd, op grote schaal wordt ontdoken. Verschillen in de
effectieve afdwingbaarheid van in wettelijk opzicht dezelfde
belastingen zullen het ondernemersgedrag en de preferenties van consumenten natuurlijk beTnvloeden. Ook al is de
maatstaf van heffing derhalve hetzelfde (in casu zoals neergelegd in de Zesde Richtlijn) en ook al zouden de tarieven
worden gelijkgetrokken, dan nog zullen er grote verschillen
kunnen zijn in economische werking. Soortgelijke voorbeelden kunnen worden gegeven van andere belastingen.
Ten derde dienen verschillen in het niveau en de samenstelling van de overheidsuitgaven in de beschouwing te
worden betrokken om een oordeel te kunnen geven over
de mate waarin de verschillende lidstaten het f unctioneren
van de gemeenschappelijke markt verstoren. Verschillende door de belastingheffing geTnduceerde prikkels en remmingen kunnen worden gecompenseerd of geaccentueerd
door niet-neutrale invloeden die van de uitgavenzijde van
de budgetten van de lidstaten emaneren. Om een voor de
hand liggend voorbeeld te geven, protectionisms kan in de
vorm van gratis voorzieningen of subsidies aan de Industrie
worden verleend in plaats van belastingen die aan de grens
worden geheven. Meer algemeen: subsidies, aankoopbeleid en regelgeving oefenen een dominante invloed uit op
het gedrag van de marktpartijen in elke lidstaat. Het punt
is dat het uiteindelijk de nettolaslen en -voordelen zijn waar
het om gaat bij een beoordeling van de verstorende effecten van overheidsinterventies. A priori is er geen reden om
aan te nemen dat belastingharmonisatie op zichzelf de
doelmatigheid van de middelenverdeling of, beperkter geformuleerd, de mededingingsvoorwaarden, zal verbeteren.
Ten vierde zullen de lidstaten, indien de gemeenschappelijke markt zich ontwikkelt tot een monetaire unie, hun
bevoegdheden inzake het monetaire en wisselkoersbeleid
moeten overdragen, evenals zij dat reeds eerder hebben
gedaan met de in- en uitvoerrechten en het handelsbeleid.
Om nog zoveel mogelijk ruimte te laten voor onafhankelijk
sociaal-economisch beleid in de afzonderlijke lidstaten zal
alsdan het gewicht op het belasting- en uitgaveninstrumentarium ten behoeve van korte-termijnconjunctuurpolitiek
en lange-termijn structurele aanpassingen, toenemen. In
dat kader passen geen onnodige beperkingen van het
belastingstelsel van de lidstaten en, in het verlengde daarvan, het uitgavenbudget. Het zou wel eens kunnen zijn dat
een inventieve en constructieve visie op het autonoom
gebruik van deze instrumenten de totstandkoming van een
monetaire unie zal bevorderen.
1. In plaats daarvan wordt thans opnieuw de mpgelijkheid onderzocht van een z.g. verleggingsregeling, zoals die thans in Nederland vigeert, waaronder de compenserende belasting bij invoer
wordt verlegd naar de eerste binnenlands belastingplichtige ondernemer. In tegenstelling tot de clearingsregeling blijven uitgevoerde produkten dan naar het nultarief belast. Het zal duidelijk
zijn dat de prikkel tot fraude aanzienlijk groter is onder de verleggingsregeling.
2. Zie bij voorbeeld Commission of the European Communities,
Report on the scope for convergence of tax systems in the
Community, Bulletin of the European Communities, Supplement
1 /80, biz. 8: ‘The level of taxes influences a wide range of factors,
including the structure of consumption and hence of production,
company profitability, the location of investment projects and,
generally speaking, the conditions of competition. With the prospect before us of a thrust of economic integration, these various
factors must not be artificially influenced by differences in tax
burdens. Eventually, therefore, closer alignment of these burdens
will be necessary”.
1205
Ten slotte toont de feitelijke fiscale praktijk in federate
landen, zoals de Verenigde Staten, Canada en Zwitserland,
aan dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen de
belastingstelsels van lagere overheden (staten, districten,
provincies, cantons) zonder dat zulks onverenigbaar blijkt te
zijn met het functioneren van de binnenlandse markt. In de
Verenigde Staten bij voorbeeld, hebben 43 van de 50 staten
hun eigen inkomstenbelasting, 45 staten hebben een eigen
vennootschapsbelasting, en 45 staten plus het federate district, Washington, een eigen omzetbelasting. Al deze belastingen naar inkomen, winst, en omzet worden geheven op
basis van onderling zeer verschillende maatstaven van heffing en tarieven. Soortgelijke fiscale verschillen zijn te vinden
in Canada en Zwitserland. Een grote mate van fiscale diversiteit blijkt derhalve zeer wel verenigbaar met een hoge graad
van economische integratie.
De prijs van fiscale diversiteit
Fiscale diversiteit heeft voordelen, maar er hangt ook
een prijskaartje aan. Belastingen die geen tegenprestatie
vormen voor kostprijsverlagende overheidsdiensten zullen
grensoverschrijdende effecten sorteren. Deze effecten zullen des te gereder optreden naar gelang de integratie van
de markten voor produkten en produktiefactoren verder
voortschrijdt. Hierna worden enkele grensoverschrijdende
effecten besproken, beginnend met belastingen op goederen en diensten en besluitend met belastingen op winsten
en vermogensinkomsten.
Welke grensoverschrijdende effecten zullen zich voordoen bij verschillen in btw-tarieven als het clearingsstelsel
wordt ingevoerd en de grenscontroles worden afgeschaft?
Voor alle zekerheid, er verandert niets bij geTmporteerde
goederen die via belastingplichtige ondernemers worden
verhandeld. Immers het mechanisme van aftrek-van-voorbelasting zal er voor zorg dragen dat elk produkt in elke
lidstaat uiteindelijk altijd wordt belast naar het tarief dat in de
kleinhandelsfase wordt geheven, ongeacht het btwtarief van
de lidstaat van uitvoer. Zonder grenscontroles zullen consumenten in de grensstreken van staten met hoge btw er echter
voordeel bij kunnen hebben in staten met lage btw te gaan
winkelen. Dientengevolge zal de keuze van de vestigingsplaats van ondernemingen worden beTnvloed ten gunste van
de staat met lage btw. Bovendien zullen de kleinhandelaren
in de grensstreken van de hoge-btw-staten met een deel van
de differentiate btw-druk worden opgezadeld. Dit staat haaks
op het kostprijsverhogende karakter van de belasting. Verder
zullen staten met hoge btw een deel van hun belastinggrondslag moeten afstaan aan staten met lage btw.
De derving van btw-inkomsten zal relatief het grootst zijn
voor kleine lidstaten. Grote lidstaten kunnen hun btw-tarief
grotendeels onafhankelijk van dat van andere lidstaten
vaststellen, omdat hun geografische grootte het verlies aan
belastinginkomsten ten gevolge van het over-de-grens
winkelen beperkt. Kleine lidstaten daarentegen zijn tariefnemers; in de regel zullen zij geen hogere tarieven kunnen
heffen dan naburige grote staten. Zo heeft lerland (normaal
tarief: 25%) geklaagd over de verlegging van zijn kleinhandel naar het Verenigd Koninkrijk (normaal tarief: 15%). Ook
kunnen kleine lidstaten van de nood een deugd maken
door een laag-tarief/hoge-omzet strategic te volgen. Door
hun tarieven laag te houden zullen zij hun btw-opbrengst
kunnen maximeren, omdat zodoende een deel van de
belastinggrondslag van hun buurlanden wordt aangetrokken. Luxemburg, waar het normale tarief 12% is, ‘kaapt’
waarschijnlijk een deel van de btw-grondslagen van Belgie
(19%), Frankrijk (18,6%) en de Bondsrepubliek (14%).
Een lidstaat kan ook zijn ruilvoet manipuleren ten koste
van andere lidstaten door hoge accijnzen (of luxe btw-ta-
1206
rieven) te heffen op goederen die uitsluitend of hoofdzakelijk in het buitenland worden gemaakt. Tot het einde van de
jaren zeventig hieven Frankrijk en Italie, bij voorbeeld,
aanzienlijk hogere accijnzen op gedistilleerd gemaakt van
granen (gin, whisky, wodka) dan op gedistilleerd van wijnen
(cognac, armagnac, calvados). Omdat de graandistillaten
nagenoeg uitsluitend werden geimporteerd, begunstigde
de accijnsstructuur de binnenlandse fabrikaten, hoewel
niet gesproken kon worden van open discriminatie naar
oorsprong. Naar aanleiding van door de Europese Commissie geTnitieerde gedingen sprak het Hof van Justitie als
zijn mening uit dat de verschillende distillaten concurrerende produkten waren en dat de accijnzen op geTmporteerde
distillaten daarom niet hoger konden zijn dan de accijnzen
op vergelijkbare binnenlandse dranken. In soortgelijke gevallen werden Denemarken, lerland en het Verenigd Koninkrijk tot de orde geroepen.
Omdat het Verdrag van Rome kennelijk minder belang
hecht aan interstatelijke verstoringen van de mededinging
ten gevolge van de differentiate belasting van winsten en
inkomsten uit vermogen, hebben de vraagstukken op dit
terrein tot nu toe minder aandacht gekregen dan de problemen op het gebied van de belasting van goederen en
diensten. De groeiende verstrengeling en openheid van de
f inanciele markten hebben de beleidsmakers er echter van
doordrongen dat de grensoverschrijdende effecten hier
even belangrijk kunnen zijn. Deze zorg is toegenomen nu
besloten is de nog bestaande controles op kapitaalbewegingen in de Gemeenschap in 1990 volledig af te schaffen.
Emigratie daargelaten, zullen verschillen in belastingen
op vermogensinkomsten in beginsel weinig effect hebben
op kapitaalstromen die verband houden met beleggingen.
Inkomsten uit beleggingen (dividend, rente) worden in het
algemeen belast in het land waar de ontvanger van die
inkomsten woont, dat wil zeggen in de domiciliestaat. Kapitaaluitvoerneutraliteit wordt dan gewaarborgd indien de
domiciliestaat een tax credit verstrekt voor een soortgelijke
belasting in de bronstaat, dat wil zeggen de staat waarin
de vermogensinkomsten worden gegenereerd3. In de
praktijk echter zal het vrije kapitaalverkeer belastingontwijking en -ontduiking gemakkelijker maken. Ook zouden
staten met lage belasting de inwoners van staten met hoge
belasting kunnen aanmoedigen hun besparingen naar de
bronstaat over te maken. Dientengevolge zullen de doeleinden van de domiciliestaat voor de beoogde opbrengst
en een billijke verdeling van de belastingdruk worden gefrustreerd. Maatschappelijk verkwistende vormen van fiscale arbitrage en financiele bemiddeling zullen ook toenemen.
De grensoverschrijdende effecten met betrekking tot de
vennootschapsbelasting zullen waarschijnlijk ernstiger
zijn, omdat directe investeringen worden blootgesteld aan
de verstoringen van verschillen in effectieve tarieven van
wat in beginsel een bronstaatbelasting is. Als de mobiliteit
van kapitaal toeneemt, zullen netto-rendementen (na belasting) de neiging hebben te convergeren, maar gegeven
de verschillen in belasting, zullen deze rendementen niet
overeenkomen met de bruto-rendementen. Dit impliceert
een ondoelmatige allocatie van produktiemiddelen die door
staten met lage belasting op staten met hoge belasting
wordt afgewenteld als een z.g. ‘beggar-thy-neighbour’-beleid. Dit proces wordt bevorderd door de groeiende inter3. Er dient op te worden gewezen dat ook indien kapitaaluitvoerneutraliteit in acht wordt genomen, verschillen tussen staten in
belastingtarieven nog steeds het niveau en de structuur van de
verdeling van kapitaal in de Gemeenschap zullen beinvloeden
door hun effect op de prijzen van de onderliggende vermogens-
bestanddelen. Evenzo geldt dat, zelfs indien voldaan wordt aan
het criterium van de vestigingsplaatsneutraliteit, verschillen tussen
staten in de belastingen op goederen en diensten de consumentenvoorkeuren in de Gemeenschap zullen verstoren.
statelijke integrate van ondernemingen hetgeen hen in
staat stelt hun verrekenprijzen zo te manipuleren dat de
winst hoofdzakelijk in staten met lage belasting valt.
Hoeveel belastingcoordinatie?
Het zal duidelijk zijn dat de handhaving van fiscale
diversiteit impliceert dat over belastingcoordinatie moet
worden nagedacht. De hamvraag is in welke mate dit moet
geschieden. Te weinig coordinatie zou tot een ongebreidelde fiscale rivaliteit kunnen leiden; te veel coordinatie zou
een ongerechtvaardigde en ongewenste mate van belastingharmonisatie tot gevolg kunnen hebben. Indien fiscale
verscheidenheid de voorkeur verdient, ligt het voorde hand
te veronderstellen dat de maatschappelijke voordelen van
diversiteit de maatschappelijke kosten van onvoldoende
coordinatie overtreffen. Met andere woorden, de behoefte
aan belastingcoordinatie zal moeten worden aangetoond.
De beste manier om uit te vinden hoeveel belastingcoordinatie noodzakelijk is, is alle beletselen voor het vrije verkeer
van produkten en produktiefactoren weg te nemen, achterover te leunen, en nauwgezet te observeren wat er gebeurt.
Coordinatie kan dan vereist zijn indien de fiscale diversiteit
zelf in gevaar komt door de krachten van de fiscale rivaliteit
of indien sommige lidstaten onevenredig zwaar worden getroffen door het wegvallen van de grenzen. De werkelijkheid
laat dit experiment echter niet zonder meer toe; op voorhand
moet met onvoorziene omstandigheden rekening worden
gehouden. In die situatie kan een pleidooi worden gehouden
voor de uitwisseling van fiscale gegevens (om het lidstaten
mogelijk te maken de naleving van hun belastingwetten af te
dwingen), voor overeenstemming over de beginselen waar
de lidstaten zich aan zullen houden in hun fiscale betrekkingen met andere lidstaten (bij voorbeeld het non-discriminatiebeginsel), en wellicht voor gemeenschappelijke definities
van sommige maatstaven van heffing (om de transparantie
van belastingen te vergroten).
Wat de verschillen in btw-tarieven betreft, zal de afschaffing van grenscontroles minder effect hebben op de opbrengst en de middelenverdeling dan vaak wordt gedacht.
Het gemak waarmee de inwoners van de ene lidstaat nu al
in een andere lidstaat kunnen gaan winkelen, is een indicatie
dat er weinig zal veranderen ten opzichte van de huidige
situatie. Om grove vormen van grondslagkaping te voorkomen heeftde Commissie voorgesteld om postorderbedrijven
voor te schrijven dat zij de belasting van het land van
bestemming in rekening moeten brengen, vrijgestelde ondernemingen te verplichten aangifte te doen voor in andere
lidstaten gedane aankopen, en de btw-verplichting met betrekking tot motorvoertuigen aan de registratieplicht in de
domiciliestaat te koppelen. Ook zou een minimum normaal
tarief kunnen worden overeengekomen, waardoor de belastingzucht van kleine lidstaten met lage tarieven voor de
btw-grondslag van staten met hoge tarieven, misschien ten
onrechte, wordt beteugeld. Een aanzienlijke mate van coordinatie is echter vereist voor die accijnzen die een hoge druk
paren aan een klein volume. De Commissie heeft daarom
voorgesteld overeenstemming te bereiken over het minimumniveau van de accijnzen op tabaksfabrikaten en alcoholische dranken. De accijnzen op minerale olien zouden
echter volledig moeten worden geharmoniseerd.
Vergaande toenadering is zeker noodzakelijk voor de
milieuheffingen inzake grensoverschrijdende vervuiling. Zoals bekend, worden milieuheffingen aan producenten in rekening gebracht voor de schade die hun produkten of produktieprocessen teweegbrengen. Daarom dienen deze heffingen in de prijs te worden verdisconteerd, ongeacht waar
het eindverbruik van de belaste goederen plaatsheeft. Met
andere woorden, milieuheffingen dienen op basis van het
ESB 6-12-1989
oorsprongbeginsel te worden geheven: bij uitvoer mag geen
teruggaaf plaatshebben. Het gemak waarmee milieuschade
de grenzen overschrijdt benadrukt het belang van een centrale instantie om die schade te beperken.
‘ De belastingheffing van mobiele grondslagen vereist
meer coordinatie dan de belastingheffing van immobiele
grondslagen. Kapitaal is waarschijnlijk mobieler dan welke
andere grondslag ook. Indien het daarom op grond van de
draagkrachtgedachte of voorde inkomensherverdeling wenselijk wordt geacht inkomsten uit vermogen of winst uit
onderneming zo volledig mogelijk te belasten, zal een geliberaliseerde kapitaalmarkt of een vergaande uitwisseling
van fiscale gegevens vereisen of een veel nauwere aansluiting van de daarop betrekking hebbende belastingen bij het
bronbeginsel. Administratief is het laatste alternatief gemakkelijker te effectueren dan de eerste benadering. Uit doelmatigheidsoverwegingen, maar niet op economische gronden,
is er dan ook veel voor te zeggen gemeenschappelijke
bronheffingen op dividend, interest en royalties in te voeren.
De situatie van de vennootschapsbelasting vereist bijzondere aandacht. Als handel en nijverheid verder geTntegreerd raken, zal het steeds moeilijker en waarschijnlijk
grotendeels onmogelijk worden de belastbare winst afzonderlijk voor elke onderneming-in elke lidstaat vast te stellen
op basis van ‘separate accounting’. Het zou dan wenselijk
kunnen zijn vennootschappelijke winsten over de gehele
Gemeenschap te bepalen op basis van overeengekomen
eensluidende regels. De gemeenschappelijke grondslag
zou dan over de afzonderlijke lidstaten kunnen worden
verdeeld op basis van een sleutel waarin bij voorbeeld de
omzet, de loonsom en de waarde van de bezittingen van
de onderneming per lidstaat zouden zijn gei’ncorporeerd.
De lidstaten zouden dan hun eigen tarief op de hen toegewezen grondslag kunnen toepassen. Deze vorm van ‘unitary taxation’ wordt met succes in de Verenigde Staten
gevolgd. Winstverschuiving wordt zodoende bemoeilijkt.
De gewenste mate van integratie met de persoonlijke
inkomstenbelasting is dan een zaak die aan de afzonderlijke lidstaten zou kunnen worden overgelaten.
Er moet derhalve nog veel worden gedaan om fiscale
diversiteit veilig te stellen. Deze bijdrage heeft enige hoofdtaken over het voetlicht proberen te brengen. Na jarenlang
op het aambeeld van volledige gelijkmaking te hebben
gehamerd lijkt het dat de Commissie nu meer oog heeft
voor fiscale verscheidenheid. De boodschap van deze
bijdrage is dat diversiteit economische en administratieve
kosten kan meebrengen, maar dat deze aanvaardbaar
moeten worden geacht, met name indien de lidstaat wier
belang daarmee wordt gediend er ook de prijs voor betaalt,
hetzij in de vorm van over-de-grens winkelen, kapitaalvlucht, emigratie of minder werkgelegenheid4. Excessen
dienen te worden voorkomen, maar het vertrek van mensen en vermogens kan moeilijk worden belemmerd in een
Gemeenschap die juist de bedoeling heeft de mobiliteit van
produktiefactoren te bevorderen.
Tot slot kan wellicht een vergelijking worden gemaakt
met de prijzenswaardige grondgedachte van de Commissie over de afschaffing van de verschillende technische
barrieres in de Gemeenschap: wettige fabricage van een
produkt in een der lidstaten veronderstelt wettige fabricage
in alle andere lidstaten. Deze verschuiving in beleid van
gelijkvormigheid naar wederzijdse erkenning en gelijkwaardigheid zou ook de richting van het belastingcob’rdinatieproces in de Gemeenschap moeten bepalen.
S. Cnossen
4. Bedacht dient te worden dat zwakke ruilvoeten door hoge
belastingen (en lonen) niet meer op het buitenland kunnen worden
afgewenteld door middel van een koersdepreciatie van de munt-
eenheid.
1207