Herorienteringsgesprekken
R. Hoffius: Een laatste kans. Eindrapport evaluatie herorienteringsgesprekken. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag, 1989.
Herorienteringsgesprekken kunnen
een uitermate belangrijk middel zijn om
met langdurig werklozen na te gaan of,
en zo ja welk perspectief er is voor een
terugkeer naar het arbeidsbestel. Per 1
april 1988 startte het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid de zogenoemde
herorienteringsoperatie.
Met mensen die langer dan drie jaar
werkloos zijn, worden een of verscheidene herorienteringsgesprekken gevoerd, met (her)intreding in hetarbeidsproces als doel. Het streven is om in
drie jaar tijd alien die langer dan drie
jaar werkloos zijn te bereiken. De gesprekken worden gevoerd door medewerkers van hiertoe opgerichte samenwerkingsverbanden van Gewestelijke
Arbeidsbureaus en Gemeentelijke Sociale Diensten. In een of meer gesprekken wordt getracht een individueel actieplan op te stellen. Zo’n plan kan bestaan uit (een verwijzing naar) een opleiding of cursus, bemiddeling door het
Arbeidsbureau of Start, een beroepskeuze-advies, een werkervarings-,
orientatie- of stageplaats, sollicitatieclub of -training, medisch advies of
plaatsing in de sociale werkvoorziening. Uit het onderzoek blijkt dat een
actieplan gemiddeld 1,3 van deze elementen bevat. In 40% van de actieplannen komt een verwijzing naar bemiddeling voor. Nevendoelen van de herorientatie zijn inzicht in het bestand van
langdurig werklozen en opschoning
van de bestanden van de arbeidsbureaus. De herorienteringsgesprekken
vormen vooralsnog tijdelijk beleid.
Reeds bij de start waren er kanttekeningen te maken bij de herorienteringsoperatie. Afgaande op het in december
1987 gepubliceerde rapport Activerend
arbeidsmarktbeleid van de WRR ontbraken immers voldoende voorzieningen voor een vruchtbare herorientering.
Was het niet raadzamer, alvorens zo’n
pretentieuze operatie te starten, om
eerst in samenwerking met de sociale
partners een stelsel van werkervaringsplaatsen tot stand te brengen, opdat
degenen voor wie scholing niet het aangewezen middel, of het eerst aangewezen middel is voor een (r)entree op de
arbeidsmarkt de mogelijkheid geboden
kan worden om arbeidsmarktrelevante
1216
werkervaring op te doen? En was het
ook niet raadzaam om eerst te trachten
om opleidingsplaatsen in interne en externe bedrijfsopleidingen toegankelijk
te maken voor langdurig werklozen en
herintreedsters? En was het ten slotte
niet zaak om, wanneer er voldoende
voorzieningen zouden zijn voor een
herorientatie, de kans op succes te vergroten door op professionele wijze bij
het individu passende trajecten te ontwerpen en om langdurig werklozen regelmatig te begeleiden bij het doorlopen van trajecten die soms verscheidene jaren zullen moeten duren? Het onderzoek dat Hoffius, medewerker van
het Leidse Research voor Beleid, in
opdracht van en in samenspel met het
Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid heeftuitgevoerd, bevestigt
de voornoemde vragen: “Uit de herorienteringsoperatie blijkt volgens de
uitvoerders dat .men veel langdurig
werklozen niets te bieden heeft. Vaak
voegden geihterviewde medewerkers
hieraan toe dat dit een signaal is aan ‘de
politiek’ dat er ‘jets’ moet gebeuren.”
(biz. xxix)
Effect!viteit
‘Een laatste kans’ is een (eerste) onderzoek naar de effectiviteit van de herorienteringsgejsprekken. De informatie
is geput uit respectievelijk de registratiegegevens die de samenwerkingsverbanden aan het ministerie doorgeven,
67 interviews met verschillende vertegenwoordigers van en betrokkenen bij
samenwerkingsverbanden in 18 gewesten, een telefonische enquete onder langdurig werklozen in deze gewesten, die in 1988 zijn opgeroepen voor
een herorienteringsgesprek, him persoonsdossiers en 100 diepte-interviews met ‘geherorienteerden’.
In het onderzoek wordt primaire, secundaire en tertiaire effectiviteit onderscheiden. De primaire effectiviteit verwijst naar het feitelijke bereik, of wel het
aantal opgeroepen personen dat verschenen is voor een herorienteringsgesprek. De secundaire effectiviteit verwijst naar het uiteindelijke bereik, dat wil
zeggen, het aantal personen waarmee
een actieplan is opgesteld. In het onderzoek is de primaire en secundaire effectiviteit van de herorientering vastgesteld. De veel interessantere tertiaire
effectiviteit, omschreven als “de mate
waarin de arbeidsmarkt positie dan wel
het arbeidsmarktperspectief van de
personen met een actieplan is verbeterd”, kon nog niet worden vastgesteld,
omdat een belangrijk deel van de actieplannen langerlopende trajecten betreft
(met name scholing). Dit type effectiviteit zal in een vervolgonderzoek worden
gemeten. Te hopen valt dat onderzoeker en ppdrachtgever er dan niet alleen
voor kiezen om na te gaan of arbeidsmarktposities, c.q. -perspectieven zijn
verbeterd, maar ook of dit valt toe te
schrijven aan de herorienteringsgesprekken. Uit dit onderzoek blijkt dat
13,5% van de mensen met wie een of
meer herorienteringsgesprekken is gevoerd hierna in een baan is geplaatst.
Onduidelijk is echter welke rol de herorientering hierin heeft gespeeld. Immers ook zonder herorientering
stroomt, zoals uit de schaarse gegevens blijkt1, een deel van de langdurig
werklozen door naar een baan.
Opmerkelijke resultaten
Ondanks de beperkte opzet biedt dit
onderzoek een aantal opmerkelijke resultaten. In 1988 zijn er met circa
30.000 van de 170.000 mensen die langer dan drie jaar werkloos zijn herorienteringsgesprekken gevoerd. Afgaande
op de persoonsdossiers van de samenwerkingsverbanden kon met 71,5% van
de mensen een actieplan worden opgesteld (het landelijk cijfer is 66%). Degenen met wie volgens deze gegevens
geen actieplan is opgesteld zijn overwegend ouder, gemiddeld nog lager opgeleid en nog langer werkloos dan degenen met een actieplan.
Bijzonder opmerkelijk is dat de perceptie over het opstellen van een actieplan sterk verschilt tussen de deelnemers en de herorienteringsmedewerkers. Meer dan de helft van de betrokken langdurig werklozen met wie volgens de officiele gegevens een actieplan is opgesteld, is van mening dat dit
niet is gebeurd. Volgens Hoffius komt
dit omdat deze mensen “geen concrete
wijzigingen in nun situatie constateren.
In de helft van deze gevallen bestaat
het actieplan ‘slechts’ uit doorverwijzing
naar bemiddeling. Omdat de clienten
daar ‘in principe’ vandaan komen is het
begrijpelijk dat zij dit niet als een actieplan beschouwen. Verder zullen voor1. Vgl. Ministerie van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid, Rapportage arbeidsmarkt 1989, Den Haag, 1989, biz. 18-21.
genomen acties veelal nog niet geeffectueerd zijn (bij voorbeeld scholing waarbij men op de wachtlijst staat). In de
ogen van de client is er dan (nog) geen
sprake van een actfeplan” (biz. x). De
indruk van ondergetekende is dat deze
discrepantie bovendien toch ook weinig
vleiend moet heten voor de kwaliteit van
de herorienteringsgesprekken.
Veel samenwerkingsverbanden hanteren een leeftijdsgrens voor de op te
roepen personen. In de meeste gevallen verwerven langdurig werklozen
reeds twintig jaar voor het bereiken van
de pensioengerechtigde leeftijd het diskwalificerende etiket ‘te oud’J
In het onderzoek worden ‘niet-opdagers’ en ‘niet-willers’ onderscheiden.
Het landelijk percentage ‘niet-opdagers’ bedraagt 17,3 inclusief en 8,4 exclusief het op zeer vrijblijvende wijze
oproepende Amsterdam. Een kwart van
deze groep blijkt werk te hebben. Het
landelijk percentage’ niet-willers’ bedraagt circa 8,5. Het niet willen heeft
betrekking op een actieplan; dit wil dus
niet altijd zeggen dat deze mensen
geen werk willen. Opmerkelijk is dat
beide groepen vrijwel nooit door saneties worden getroffen. Indien dit wel gebeurt is het via een Sociale Oienst in
een kleinere gemeente en niet in een
stad. De geijkte argumenten tegen
sancties zijn bekend: er zijn toch geen
banen, dwang helpt niet, enz. Hiertegenover staan argumenten als het wakker laten schrikken en het doorbreken
van apathie. Verder dunkt mij dat het
toepassen van een sanctie de motivatie
ook positief kan be’invloeden. Het alternatief is dan immers een (veel) lagere
uitkering!
Tegenover de voornoemde, ten opzichte van de herorienteringsoperatie
betrekkelijk negatieve bevindingen,
staat dat de onderzoeker ook positieve
geluiden kon optekenen. “Bij zowel de
herorienteringsmedewerkers als de opgeroepenen valt te beluisteren dat er
van de operatie voor veel mensen een
activerend effect uitgaat. Velen voelen
zich weer serieus genomen, en hebben
weer geloof gekregen in hun mogelijkheden op de arbeidsmarkt”(blz. 95).
Meer differentiatie
Het onderzoeksverslag van Hoffius
munt uit door duidelijkheid en een systematische presentatie van de bevindingen. Ik neb er slechts een enkele
kanttekening bij. Ondanks de reeds betrekkelijk ruime lijst van elementen die
een actieplan kan bevatten ontbreekt er
een aantal differentiaties die met name
belangrijk worden als ergelet gaat worden op de tertiaire effectiviteit van de
herorienteringsgesprekken. Bij (een
verwijzing naar) bemiddeling is het be-
ESB 6-12-1989
langrijk te weten of dit naar het Arbeidsbureau, Start en/of een particulier uitzendbureau is. Bij plaatsing in een baan
is het belangrijk te weten of dit via de
bemiddeling is gebeurd of uitsluitend
dank zij de inspanning van de betrokkene; hierbij is het relevant te weten of het
een tijdelijke, een anderszins flexibele,
of een vaste baan betreft en of er een
loonkostensubsidie is verleend. Bij de
werkervarings-, orientatie- en stageplaatsen is het belangrijk te onderscheiden naar zowel betaalde en niet betaalde plaatsen als naar de economische
sector. Ten slotte is de categorie opleiding en/of cursus veel te ruim. Basiseducatie, orientatie, schakeling, een of
meer beroepsgerichte cursussen en
een scholingstraject waarin verscheidene van de voornoemde vormen van
volwasseneneducatie voorkomen kunnen toch bezwaarlijk alle van hetzelfde
allooi geacht worden? Meer differentiatie in de lijst van elementen is dus geboden.
Hoffius besluit met een beschouwing. Met de arbeidsmarktperspectieven als criterium worden vier groepen
langdurig werklozen onderscheiden.
Groep 1, die betrekkelijk achteraan in
de rij van het beschikbare arbeidsaanbod staat, komt bij het aantrekken van
de economie steeds beter aan de slag.
Voor groep 2 zijn arbeidsvoorzieningen
(scholing, werkervaringsplaats) nodig
voor een (r)entree in het arbeidsbestel.
Groep 3 bestaat, volgens deze typologie, “uit mensen die voornamelijk vanwege sociale factoren niet met behulp
van het huidige instrumentarium kunnen worden geholpen”. Zij behoeven
“intensieve persoonlijke begeleiding”
en het liefst “beschermde arbeidsplaatsen”, waarbij “de nadruk niet in eerste
instantie ligt op produktiviteit, maar op
het onder begeleiding herwinnen van
arbeidsritme en sociale vaardigheden”.
Begeleiding is nodig “om deze mensen
te blijven motiveren en stimuleren, ente
voorkomen dat ze afhaken”. Groep 4 is
op grand van objectieve factoren (leeftijd, opleiding, verouderde werkervaring) niet plaatsbaar in een baan, opleiding of cursus, maar wil over het algemeen wel graag aan de slag. Hoffius
ziet voor een (groot ?) deel van deze
groep de creatie van additioneel laaggeschoold werk in de vorm van arbeidspools en terugploegregelingen als enige mogelijkheid.
De typologie lijkt ondergetekende
wat losjes opgesteld. Is zij als uitputtend
bedoeld? Betreftzij alleen degenen met
een actieplan? Voorts ontbreekt een indicatie van de omvang van de vier groepen. Aardig was ook geweest om een
indruk te krijgen van de verhouding van
deze typologie tot die in “Achteraan in
de rij” en in “Een tijd zonder werk”2. Het
(impliciete) pleidooi voor beschermde
arbeidsplaatsen, arbeidspools en te-
rugploegregelingen – Hoffius staat hierin overigens bepaald niet alleen – acht
ik voorbarig en daarom vooralsnog zeer
aanvechtbaar. Op verschillende plaatsen in het onderzoeksverslag is – terecht – gewezen op het grote belang
van voldoende werkervaringsplaatsen,
met name in de marktsector, voor een
succesvolle herorientering. Een pleidooi voor functionele alternatieven als
arbeidspools, terugploegprojecten en
beschermde arbeidsplaatsen, zij het in
deze gevallen uitsluitend in de collectieve sector, leiden hier de aandacht
slechts van af. Bovendien moet ook nog
blijken of er na het tot stand komen van
voldoende werkervaringsplaatsen nog
wel behoefte aan bestaat. Wellicht dat
dan nog slechts behoefte bestaat aan,
eveneens in dit onderzoek geconstateerde, ruimere plaatsingsmogelijkheden in de sociale werkvoorziening.
W.J. Dercksen
De auteur is stafmedewerker van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbe-
leid.
2. R. Kloosterman, Achteraan in de rij, Den
Haag, 1987; H. Kroft e.a., Een tijd zonder
werk, Leiden, 1989.
1217