beleid
Belasting op landbouwsubsidies
leidt tot ongelijkheid
Sinds 2006 ontvangen agrariërs een deel van de inkomensÂ
steun losgekoppeld van de productie. De vraag is of
verschilÂende belastingregimes leiden tot uiteenlopende
l
netto-bedragen aan ontvangen landbouwsubsidies
en tot concurrentievervalsing tussen landen.
H
armonisatie van het EU-belastingbeleid
heeft al geruime tijd de aandacht
(Sorensen, 2004; Salvatore, 2002),
waarbij de agrarische sector echter
onderbelicht is gebleven. De OESO (2005) heeft
een vergelijkende studie verricht naar verschillen in
fiscaliteit tussen landbouw- en niet-landbouwsectoren. Daarnaast heeft het LEI (Van der Veen et al.,
2007) gekeken naar belastingheffing in de agrarische sector in verschillende EU-lidstaten. De studies
laten zien dat verschillen in de belastingdruk tussen
de lidstaten niet alleen voortvloeien uit het algemene
belastingregime, maar ook uit specifiek agrarische
faciliteiten. In de meeste Europese landen worden
belasting en sociale premies betaald over de ontvangen EU-subsidies. Nederland, Tsjechië, Denemarken
en het Verenigd Koninkrijk beschouwen de directe
inkomenssteun (hierna: subsidies) als normaal
inkomen. Forfaitaire berekeningen van het fiscale
inkomen, ofwel op basis van normen per hectare
(Frankrijk en Duitsland) ofwel op basis van berekeningen aan de hand van de omzet (Spanje), zorgen
ervoor dat de subsidies niet geheel belast worden.
Aangezien de inkomenstoeslagen ontkoppeld zijn van
de productie, kunnen ze niet in de normen worden
opgenomen. Ook in Polen wordt nauwelijks belasting
betaald over de subsidies omdat de meeste boeren
slechts een grondbelasting betalen. Belgische agrariërs kunnen een speciaal tarief van 16,5 procent
kiezen indien dit gunstiger is dan het normale
regime. Hongarije kent een breed scala aan voorzieningen voor kleine boeren, waarbij in veel gevallen
geen sociale premies hoeven te worden afgedragen.
Er wordt wel belasting betaald over de subsidies.
Methode en resultaten
Hennie van der Veen
en Krijn Poppe
Wetenschappelijk onderzoekers bij het Landbouw
Economisch Instituut
554
ESB
Inzicht in het verschil in belastingheffing op
subsidies is verkregen op basis van twee voor
Nederlandse begrippen standaardbedrijven: een
klein akkerbouwbedrijf en een groot melkveebedrijf
(tabel 1). Voor beide voorbeeldbedrijven is voor elk
afzonderlijk land, afhankelijk van het daar heersende
belastingregime, het verschuldigde bedrag aan
belasting berekend voor het inkomen inclusief en het
inkomen exclusief de subsidies. Vervolgens wordt
93(4543) 19 september 2008
hieruit de belasting op de subsidies afgeleid: het
belastingpercentage dat effectief over de ontvangen
subsidies betaald wordt.
Figuur 1 toont de belasting op de subsidies voor de
twee voorbeeldbedrijven. In het Verenigd Koninkrijk
betalen kleine boeren een aanzienlijk bedrag aan
belasting over de subsidie omdat vanaf een bepaald
inkomensniveau aanzienlijk hogere belastingen
moeten worden betaald door het wegvallen van
specifieke fiscale toeslagen. In Frankrijk, Duitsland
en Polen betalen kleine boeren bijna geen belasting
over subsidies. Ook in Spanje betalen boeren een
bescheiden bedrag.
Methodologische discussie
De berekeningen zijn uitgevoerd aan de hand van
Nederlandse bedrijven en zijn niet, of slechts
gedeeltelijk, representatief voor de andere landen.
De methodiek geeft wel inzicht in de verschillen
in belastingsystemen en hun potentiële effecten.
Verder is alleen de invloed van algemene vrijstellingen en aftrekposten meegenomen. In veel landen
worden aanvullende, meer specifieke faciliteiten
ingezet, vooral om (milieu)investeringen te stimuleren (Van der Veen et al., 2007). De belastingen op
subsidies kunnen hierdoor te hoog zijn ingeschat.
Ook moet rekening worden gehouden met het verschil in inkomensniveau tussen landen. Aangezien er
nauwelijks data beschikbaar zijn over daadwerkelijk
betaalde belasting in de agrarische sector is het niet
mogelijk om de berekeningen te toetsen.
Implicaties voor het beleid
Dit onderzoek laat zien dat er verschillen bestaan
in de belastingheffing op EU-subsidies tussen de
EU-lidstaten. Dit kan gevolgen hebben voor het
gelijkheidsbeginsel en voor de concurrentiepositie.
Beleidsmakers dienen er rekening mee te houden
dat deze onderwerpen de komende jaren belangrijker
zullen worden in het landbouwdossier.
De nationale Ministeries van Financiën profiteren van de hogere belastingen, waardoor de
transfer fficiëntie van het Gemeenschappelijke
e
Landbouwbeleid negatief beïnvloed wordt: een deel
van het geld bereikt de doelgroep niet, maar lekt
weg naar de nationale schatkist. De agrariërs in de
verschillende landen profiteren niet op gelijke voet
van gelijke subsidieregelingen. Verschillen in belastingtarieven zijn wellicht nog te interpreteren als een
middel om de inkomensverdeling binnen het land op
gelijke wijze te beïnvloeden als bij andere inkomens.
Maar daar waar de agrarische sector belastingvoor-
Tabel 1
Structuurkenmerken voorbeeldbedrijven (op jaarbasis in euro).
Klein
a
 kkerbouwbedrijf
57.000
5.000
8.000
31.000
Conclusies
Er bestaan aanzienlijke verschillen in het belastingniveau van EU-subsidies en de manier waarop
belastingheffing plaatsvindt. Het gelijkheidsbeginsel
staat daardoor onder druk: agrariërs profiteren niet
allemaal evenveel van dezelfde regelingen. Tevens
kan de efficiëntie in de overdracht van subsidies
sterk verschillen.
Op het eerste gezicht lijkt het verschil effect te
hebben op de concurrentiepositie, aangezien agrariërs onder ongelijke omstandigheden moeten concur
Totale omzet
Waarvan EU subsidies
Bedrijfswinst
Totaal inkomen (inclusief inkomen buiten
Maatschap
bedrijf)
Rechtsvorm
Figuur 1
80
Belastingheffing op EU subsidies op het kleine akkerbouwbedrijf en grote
m
 elkveebedrijf.
%
70
60
50
40
30
20
10
VK
ië
ch
je
Ts
je
an
Sp
n
le
nd
ed
N
on
H
er
ga
la
rij
e
ijk
kr
an
Fr
nd
la
its
Du
ar
m
ne
Be
lg
ke
ië
n
0
De
Van der Laan en Nentjes (2001) noemen twee
standpunten met betrekking tot concurrentievervalsing: ongelijke uitgangsposities en inefficiënte
allocatie van productie. Allereerst kan een verschil
in belastingheffing leiden tot een ongelijke uitgangspositie, waarbij niet alle spelers op de markt
volgens dezelfde regels spelen: de ongesubsideerde
producent moet concurreren met de gesubsidieerde.
Echter, hogere niveaus van belastingheffing kunnen
ook betere publieke voorzieningen inhouden, ook
voor de landbouw, zoals betere infrastructuur of
educatie. Lagere belastingen op subsidies als gevolg
van specifiek agrarische faciliteiten kunnen mogelijk
wel schadelijke gevolgen hebben voor de concurrentiepositie, aangezien zij alleen gelden voor de
landbouw en niet voor andere sectoren beschikbaar
zijn. Om de invloed van de specifiek agrarische faciliteiten in kaart te brengen kan de Producer Support
Estimate (PSE) van de OESO (2007) een belangrijke
rol spelen. De PSE meet de jaarlijkse monetaire
waarde van de bruto-overdrachten van consumenten
en belastingbetalers ter ondersteuning van agrarische producenten. Daarnaast zou de landbouwsector in de EU zich anders kunnen ontwikkelen dan
verwacht mag worden op basis van het principe van
Heckscher-Ohlin (Ohlin, 1933): vrijhandel resulteert
in een efficiënte geografische verdeling van industrieën en die verdeling zou verstoord kunnen raken
door de verschillen in belastingheffing op subsidies.
De vraag is dan hoe substitueerbaar de landbouw
tussen verschillende EU-lidstaten is. Een belangrijke factor is de mate van vrij verkeer van mensen
en goederen. In de agrarische sector speelt grond
een grote rol, die per definitie niet verplaatsbaar
is. Bovendien zal voor de boeren de beslissing om
het bedrijf te verplaatsen gebaseerd zijn op meer
factoren dan alleen de belastingheffing. Of de lagere
belastingheffing op EU-subsidies leidt tot toetreding
vanuit andere sectoren en dus tot een andere allocatie van productiefactoren, hangt af van de toetredingsbarrières. In Nederland is het bijna onmogelijk
om toe te treden in de agrarische sector door de
hoge grondprijzen. Het is echter niet ondenkbaar
dat bepaalde teelten zich suboptimaal in bepaalde
landen concentreren.
Groot
melkveebedrijf
287.000
17.000
68.000
79.000
Eenmansbedrijf
Concurrentiepositie
Po
delen heeft die andere sectoren niet hebben, is er
sprake van overheidssteun (OESO, 2005).
Klein akkerbouwbedrijf
Groot melkveebedrijf
reren. Echter, brengen de hogere belastingen ook baten met zich mee in de vorm
van publieke voorzieningen, dan is verstoring van de concurrentie niet meteen
aan de orde. In een aantal landen leiden specifiek agrarische faciliteiten tot
lagere belastingen op subsidies, wat weer leidt tot een verstoring van de concurrentie. Ook is er sprake van verstoring als de productie zich verplaatst. Daarbij
moet wel rekening worden gehouden met het feit dat met name grond niet
flexibel is, zodat productie niet zo snel zal verschuiven tussen landen. Hoewel de
EU weinig competenties heeft op het vlak van belastingen, geeft dit onderzoek
aan dat internationale beleidsmakers er niet aan ontkomen ook stil te staan bij
de (nationale) fiscale aspecten van hun beleid.
Literatuur
Laan, R. van der en A. Nentjes (2001) Competitive distortions
in EU environmental legislation: inefficiency versus inequity.
European Journal of Law and Economics. 11(2), 131-152.
OESO (2005) Non-sectoral policies for agriculture and agro-food
sectors: Taxation and social security. Parijs: OESO.
OESO (2007) Agricultural policies in OECD countries: Monitoring
and evaluation. Parijs: OESO.
Ohlin, B. (1933) Interregional and International Trade. Cambridge,
MA: Harvard University Press.
Salvatore, D. (2002) Relative taxation and competitiveness
in the European Union: what the European Union can learn
from the United States. Journal of Policy Modeling, 24(4),401-410.
Sorensen, P.B. (2004) Company tax reform in the European
Union. International Tax and Public Finance, 11(1), 91–115.
Veen, H.B. van der, H.A.B. van der Meulen, K.H.M. van Bommel
en B. Doorneweert (2007) Exploring agricultural taxation in
Europe. Den Haag: LEI.
ESB
93(4543) 19 september 2008
555