Begrotingsruimte in de jaren
negentig
Velen onderschrijven de noodzaak om het financieringstekort in de jaren 1990-1994 met
twee procent terug te dringen. Zelfs in geval van gunstige externe omstandigheden blijft
het echter ook na 1994 noodzakelijk het beleid van extra overheidsbesparingen voort te
zetten. De vergrijzing en de gewenste coordinatie van het begrotingsbeleid in de EG
maken voortgaande sanering van de overheidsfinancien des te urgenter.
PROF. DR. A.H.J. KOLNAAR*
Er bestaat in ons land overeenstemming over enkele
economisch-politieke prioriteiten. Dit mag worden opgemaakt uit het recente SER-advies over het sociaal-economisch beleid op middellange termijn 1990-1994. Bovenaan
het lijstje staat het terugdringen van de financieringstekortquote in de komende vier jaar met in totaal twee punten.
Vervolgens dienen in elk geval de meerjarenramingen te
worden gerealiseerd, inclusief het Nationaal Milieubeleidsplan. Op het punt van de koppelingen van ambtenarensalarissen en uitkeringen beginnen de meningen uiteen te lopen.
Wel is de door het Centraal Planbureau berekende ruimte
op, indien de nu genoemde zaken volledig worden uitgevoerd. Van links naar rechts bestaat vervolgens onenigheid
over de wenselijkheid van meer uitgaven dan wel verlaging
van de collectieve belastingdruk. Maar in beide richtingen is
inzet van extra ruimtevergrotende maatregelen tot 1994
nodig om de verschillende doelstellingen te verwezenlijken.
Schraalhans dreigt vooriopig nog keukenmeester te blijven.
Juist met het oog op dat laatste is het verstandig de
reductie van het financieringstekort zo’n hoge prioriteit te
geven. Het is de bedoeling om de stijgende lijn in de
staatschuld- en de rentelastenquote voor 1994 om te zetten in een stabilisatie en als het even kan een daling ervan.
Aldus komen bij onveranderde overige uitgaven- en lastenquota middelen vrij voor realisering van andere wensen.
Op zich hoeft een hoge staatsschuld- en rentelastenquote
geen nadelige gevolgen te hebben voor de gang van zaken
in de reele sfeer. De collectieve rentelasten zijn niet alleen
een last voor de overheid maar vormen voor de ontvangers
ook een bate. Als zij die baten volledig herbeleggen en zo
terugsluizen naar de overheid, is er sprake van een op zich
zelf staand gesloten circuit. Er ontstaan dan geen financieringsproblemen en geen effecten in de reele sfeer.
Dit wordt anders indien geen volledige herbelegging
plaats vindt. Met name indien de beleggers hun interesse
in nog meer staatspapier verliezen kunnen grote problemen ontstaan. Zo’n moment moet ooit komen (daar weten
Belgie en Denemarken over mee te praten), al weet niemand precies wanneer en bij welke omvang van de staatsschuld. Daarom blijft de situatie precair. Vooral omdat de
staatsschuldquote en de rentelasten vooriopig zullen blijven stijgen. De rentelastenvoet op de staatsschuld is im-
1020
mers groter dan de groeivoet van het nominale nationale
inkomen. In dit licht bezien is het terugdringen van het
tekort pure noodzaak.
Het opvangen van bij voorbeeld eventuele tegenvallers
in de wereldhandel met behulp van een expansief beleid,
behoort onder de huidige omstandigheden niet tot de mogelijkheden. Het middel (opvoeren van het tekort en de
schuld) kan, als de beleggers het laten afweten, erger zijn
dan de kwaal. Reductie van tekort en schuld kunnen dus
ook zorgen voor meer toekomstige manoeuvreerruimte in
het economisch beleid.
De vraag rijst inmiddels of de voorgestelde teruggang in
het financieringstekort met 2 procentpunten voldoende
zoden aan de dijk zet. Is er na 1994 inderdaad zicht op een
dalende schuld- en een dalende rentelastenquote?
De ruimte na 1994
In de Macro Economische Verkenning geeft het CPB het
in label 1 opgenomen overzicht voor 1994 met betrekking
tot de overheid. Alle cijfers in de tabel zijn in procenten netto
nationaal inkomen (nni). Rentelasten zijn gesaldeerd met
inkomsten uit rente, winst en dergelijke. Hetzelfde geldt
voorde inkomensoverdrachten. Bij een staatsschuldquote
in 1994 in de buurt van 0,67 is de (netto-)rentelastenvoet
ongeveer 6%. Dat is nog steeds hoger dan de veronderstelde nominale groeivoet van 4%. Perdefinitie geldt:
dS = – Fg1 – S(G-r)
met:
dS
Fg1
G
S
(Formule van Domar)
: de jaarlijkse mutatie in de staatsschuldquote;
: de primaire financieringsoverschotquote;
: de nominale groeivoet;
: de staatsschuldquote;
: de netto-rentelastenvoet.
*Hoogleraar algemene economie aan de Katholieke Universiteit
Brabant, Tilburg.
Tabel 1. Overheidsfinancien in 1994
Belasting plus aardgas plus rest
Loonsom
Materiele consumptie
Investeringen
Netto inkomensoverdrachten
Subsidies, vermogens, kredieten
Totaal
Primair financieringsoverschot
Netto-rentelasten
Financiering stekort
33,8
10,2
5,8
2,5
8,8
Fg1
s
Yr
1,2
66,1
4,0
1,7
65,1
3,9
2,1
63,6
3,8
2,5
61,7
3,7
3,0
59,3
3,6
3,4
56,5
3,4
3,8
53,3
3,2
32,6
1,2
4JJ
2,8
Bran: CPB, Macro Economische Verkenning 1990, label V.19.
Met financieringstekort in 1994 is geheel te wijten aan
rentelasten. Zonder die lasten is er een overschot. Op basis
van dat laatste zou de staatsschuldquote moeten gaan
dalen. Maar door het positief ecart tussen rentelasten- en
groeivoet en de hoge schuldquote is in 1994 de mutatie in
de staatsschuldquote bijna verwaarloosbaar. Het is zelfs
onduidelijk of er een daling of een stijging resulteert. Dat
wil zeggen: een minieme afwijking in de veronderstelde
rentevoet op staatsschuld zorgt voor vorst of dooi.
(Fg1=1,2 en de tweede term in het rechterlid is bijna even
groot, maar negatief). Bij deze stand van zaken duurt het
nog tientallen jaren voordat een aanmerkelijke reductie van
het financieringstekort en de staatsschuld is bereikt, als die
reductie al optreedt.
Volgens dezelfde MEV stijgt in de komende periode de
nationale investeringsquote (bedrijven, overige activa), en
wel met 2% per jaar. Bij een blijvend hoge bezettingsgraad
van het produktie-apparaat moet dit op termijn tot een
verhoging van de reele groeivoet leiden, in de orde van
grootte van 0,7 a 0,8 procentpunt. Het inflatietempo is in
de MEV aan de erg lage kant. In het navolgende wordt
uitgegaan van een reele groei van 2,25 + 0,75 = 3% en een
prijsstijging van 2% na 1994, samen van een nominale
groeivoet van 5%.
Gegeven de waarde van de staatsschuldquote in 1994
zal door de extra nominale groei van 1% en bij een overigens onveranderd primair overschot een jaarlijkse daling
in de schuldquote optreden van ongeveer 0,7 procentpunt.
Althans als ook de rentelastenvoet constant blijft. Zou die
rentevoet ook een procentpunt omhoog gaan, dan komt de
oorspronkelijke ontwikkeling weer in beeld (nauwelijks veranderingen). We zijn dus nog steeds in de sfeer van de
fouten- en risicomarges.
In heteerdergenoemde SER-advies voeren alle partijen
extra ruimtevergrotende maatregelen op. De aldus gecreeerde middelen worden door hen echter besteed of aangewend voor belastingverlagingen. Ze hebben dus geen invloed op de primaire overschotquote (Fg1) in 1994.
In de beschouwing werd tot nu toe de primaire overschotquote na 1994 constant gehouden. Dit betekent een
gelijke groei van inkomsten en bestedingen, in principe
overeenkomstig de nationale groeivoet. De conclusie ligt
voor de hand. Wie denkt na 1994 uit de financieringsperikelen te zijn, vergist zich. Ook na 1994 zal het primaire
overschot verder omhoog moeten, om althans het gezamenlijke doel te bereiken: terug met de staatsschuldquote
om uit de gevarenzone te geraken en in de toekomst meer
ruimte voor beleid te hebben.
Met betrekking tot het algemeen-economisch tij wordt
hiema het volgende verondersteld:
– de reele arbeidskosten per eenheid produkt en dus de
categoriale inkomensverdeling veranderen niet;
– de bezettingsgraad van het produktie-apparaat blijft constant op het huidige hoge niveau (dus bij voorbeeld geen
tegenvallers bij de wereldhandel en de wisselkoersen);
ESB 18-10-1989
Tabel 2. Ontwikkelingen na 1994 (in % nni)
1994199519961997199819992000
– de nominale groeivoet van het nni is na 1994 5%;
– de rentelastenvoet blijft constant.
Ten aanzien van het overheidsbudget gelden als additionele uitgangspunten:
– de belastingdruk blijft constant;
– de overheidsinvesteringsquote blijft constant;
– hetzelfde geldt voor de aandelen van inkomens- en
vermogensoverdrachten en kredieten in het nni (al deze
zaken groeien dan met de nationale groeivoet zodat,
voor zover hier aan de orde, inkomens kunnen worden
gekoppeld);
– loonsom en consumptieve uitgaven van de overheid
nemen slechts toe met de inflatie (reele stabilisatie),
zodat hun inkomensaandelen dalen overeenkomstig de
reele groei.
Met name de laatste serie maatregelen zorgt voor een
voortgezette stijging van het primaire financieringsoverschot. De resultaten zijn weeergegeven in tabel 2. Yr is de
netto-rentelastenquote. Fg is de financieringsoverschotquote.
Volgens deze tabel is de mutatie in de staatsschuldquote
in een jaar praktisch gelijk aan de primaire overschotquote
uit het vorige jaar. Het tweede deel uit de boven gepresenteerde formule speelt een steeds kleinere rol naarmate de
schuldquote lager wordt, vooral wanneer de nominale
groeivoet en de rentelastenvoet dicht bij elkaar blijven
liggen. Aardig is, dat nog juist voor de eeuwwisseling het
financieringstekort omslaat in een -overschot. De dan resulterende schuldquote moet in ons land, gegeven de
aanwezigheid van de grote pensioenfondsen, geen probleem meer vormen.
De conclusie uit deze excercities is duidelijk. Ook na
1994 blijft een voortgezet beleid van extra overheidsbesparingen (Fg1 omhoog) nodig met het oog op gezonde staatsfinancien en ruimte voor beleid.
Additionele overwegingen___________
Hierboven is uitgegaan van een constante inkomensverdeling. Wat dat betreft is er dan ook geen aanleiding te
veronderstellen dat de particuliere spaarquote zal veranderen. Omdat bovendien is uitgegaan van een hogere dito
investeringsquote zal het spaaroverschot van gezinnen
dalen. Dit leidt tot een lager saldo op de lopende rekening
van de betalingsbalans (voor 1994 schat het CPB dit
overschot op 1,5% nni). Hier staan de extra besparingen
van de overheid tegenover. Zij maken de daling van het
particuliere overschot zelfs meer dan goed. Uiteindelijk
neemt het saldo op de lopende rekening toe.
Welbeschouwd hebben we weinig aan de aangegeven
stijging van het nationale spaaroverschot. Maar er is meer
aan de hand met de besparingen. Met name op demograf ische gronden moet toch met een daling van de particuliere spaarquote rekening worden gehouden. De overschotten bij de pensioenfondsen zullen immers kleiner worden.
Ook in dit licht bezien is de beschreven voortgezette
spaarpolitiek van overheidswege zeer verstandig. Zo’n
beleid zorgt alsnog voor een stabilisatie van de nationale
1021
spaarquote en daarmee van het saldo op de lopende
rekening. Dat saldo (1,5%) is voldoende om de ontwikkelingshulp mogelijk te maken. Een stabilisatie van de nationale spaarquote is voorts wenselijk met het oog op een
regelmatige ontwikkeling van de investeringen en de groei.
In label 2 daalt het financieringstekort, om in 1999 op nul
uit te komen. De daarbij bereikte schuldquote van pakweg
50% kan echterookgehandhaafd worden bij een tekort van
2,5% en een groeivoet van 5%. Zulks kan bereikt worden
doorde extra ruimte niet meerte benutten vooreen verdere
verlaging van het tekort, maar voor andere dingen.
Nu kan de overheid in ons land zich, gegeven de aanwezigheid van grote pensioenfondsen met spaaroverschotten, op lange termijn een tekort veroorloven. Of de in
de tabel gecreeerde ruimte al in deze eeuw wordt aangewend is een politieke afweging. De hierboven beschreven
stabilisatiepolitiek met het oog op de gevolgen van demografische ontwikkelingen dient in die afweging een rol te
spelen.
Dezelfde ruimte maakt een breder georienteerd begrotingsbeleid mogelijk. De discussie over het te voeren begrotingsbeleid zal zich dan gaan verplaatsen van saneringsbeleid naar bij voorbeeld herstel van een structureel
begrotingsbeleid of invoering van de gulden financieringsregel. Overigens kan deze discussie niet alleen op nationaal niveau worden gevoerd.
Afhankelijk van het welslagen van de monetaire integratie binnen de EG zal aandacht moeten worden geschonken
aan de coordinate van het begrotingsbeleid. Als Duitsland
stimuleert en Frankrijk remt heeft dat in een Europa zonder
grenzen geen zin.
Coordinate van begrotingsbeleid zal in de praktijk eerst
en vooral de vorm moeten aannemen van vaste spelregels
in meer normale situaties. Bij voorbeeld de spelregels van
het structurele begrotingsbeleid of van de gulden regel. Er
is weinig kans op echte coordinate als de uitgangsposities
van de landen te veel verschillen. Ook hier kunnen argumenten aan worden ontleend ten gunste van de in de
vorige paragraaf uiteengezette politiek.
De vooronderstelling van de constante belastingdruk is
niet alleen ingegeven door overwegingen inzake ‘Europa
1992′. De kans op afwenteling van verhogingen is nog
steeds aanwezig. Dank zij de hogere groeivoet zal de
werkgelegenheid sneller toenemen, waardoor de loonvorming onder druk komt te staan. Er onstaat wel ruimte voor
verlaging van de sociale premiedruk als de werkloosheid
daalt, maar dat is mede afhankelijk van de ontwikkeling in
de participatiegraad. Los daarvan zal met name de AOWpremie omhoog moeten als gevolg van de vergrijzing. Hoe
de totale sociale premiedruk zich zal ontwikkelen is dus
ongewis.
Een constante druk van de loon- en inkomstenbelasing
op macroniveau impliceert wel een correctie van de tarieven op micro-niveau naar rato van de progressiefactor.
Misschien moet met het oog op Europa de voorkeur worden gegeven aan verlaging van de btw.
Overigens is ook een gecoordineerd begrotingsbeleid
machteloos, indien er sprake zou zijn van een ongecoordineerde loonvorming. Te hoge loonstijgingen verdragen
zich niet met de doelstellingen van het terugdringen van de
werkloosheid en van het financieringstekort. De bovenstaande optimistische berekeningen staan of vallen metde
veronderstelling over de loonontwikkeling.
Slot__________________________
Zoals het er nu uitziet zullen ook na 1994 het financieringstekort en de staatsschuld- en rentelastenquote veel
aandacht blijven vragen. Zelfs bij optimistische groeiveronderstellingen is er weinig zicht op grote veranderingen. Dat
houdt in dat een voortgezet beleid van extra overheidsbesparingen noodzakelijk blijft.
Een dergelijk beleid is niet alleen aan te bevelen met het
oog op de staatsfinancien. Het is bovendien verstandig in
het licht van te verwachten demografische ontwikkelingen.
De vergrijzing zal immers een verlaging van de nationale
spaarquote in de hand werken. Extra overheidsbesparingen kunnen evenwel zorg dragen voor compensatie. Het
bedoelde beleid is bovendien, mede in het kader van
‘Europa 1992’, gewenst om in de toekomst weer ruimte te
scheppen voor een ander begrotingsbeleid en dus een
andere uitgaven- en belastingpolitiek .
A.H.J. Kolnaar