Bedrijfsyoering en budgettering bij de rijksoverheid

Bedrijfsyoering en budgettering
bij de rijksoverheid
Er wordt al verscheidene jaren gepraat over verbetering van de bedrijfsvoering bij de
overheid. Taakstellende budgettering van afdelingen kan een goed middel zijn om de
doeltreffendheid en efficiency te verhogen. De invoering van dergelijke budgetten vergt
gedetailleerde en gestandaardiseerde kennis van alle afdelingsactiviteiten en de kosten
per activiteit. Dit artikel presenteert een input-outputbenadering van dienstverlenende
activiteiten bij ministeries, waarmee dergelijke kennis kan worden verzameld. De
experimentele toepassing van dit ‘budosysteem’ brengt grote kostenverschillen voor
vergelijkbare activiteiten aan het licht. Dergelijke uitkomsten bieden aanknopingspunten
voor de bedrijfsvoering op afdelingsniveau.

DRS. T.J.J.B. WOLTERS*
Inleiding
In dit artikel staat een onderzoeksproject centraal op het
terrein van het financieel management op decentraal niveau binnen de rijksoverheid. Het onderzoek is uitgevoerd
door het Economised en Sociaal Instituut van de Vrije Universiteit (ESI-VU) in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (afd. Coordinate documentaire informatieverzorging). Doel was het ontwikkelen van een budgetterings- en doorberekeningssysteem (budosysteem) dat
primair toepasbaar is bij algemene secretarieen en bibliotheek- en documentatiecentra. In de volgende paragrafen
wordt achtereenvolgens ingegaan op de beleidsmatige en
theoretische achtergrond van het budosysteem, op het
systeem zelf en de toepassing daarvan. Het budosysteem
is experimenteel toegepast bij het bibliotheek- en documentatiecentrum van het Ministerie van VROM (voor zover
gevestigd in Den Haag), de algemene secretarie van het
Ministerie van Financien en de algemene secretarie-afdelingen van het Ministerie van WVC1.

De beleidsmatige achtergrond__________
Het streven naar een beter financieel management is
een weg die de rijksoverheid al geruime tijd bewandelt. Een
belangrijk facet daarvan is dat er gekozen wordt voor een
bedrijfsmatiger, dat wil zeggen een doelgerichter, aanpak.
Om die te kunnen realiseren is het nodig dat het management op decentraal niveau (bij voorbeeld op afdelingsniveau) een grotere mate van beleidsruimte krijgt om mensen en middelen voor bepaaldedoeleinden in te zetten. Dat
betekent tevens dat het management op decentraal niveau
meer dan in de traditionele structuur aanspreekbaar moet
zijn op de resultaten van de eigen afdeling. Met resultaten
C1/I

wordt dan bedoeld de kwantiteit en de kwaliteit van de geleverde prestaties en de kosten die daar tegenover staan.
In deze benadering wordt de organisatie gezien vanuit een
bedrijfseconomische invalshoek. Dat betekent onder meer
dat de organisatie geacht wordt erop gericht te zijn bepaalde nuttige produkten (hetzij goederen, hetzij diensten)
voort te brengen tegen zo gering mogelijke kosten.
De uitwerking van dit uitgangspunt schept een speciale
problematiek. In veel gevallen, met name in de dienstensfeer, is het namelijk niet eenvoudig om vast te stellen welke produkten te onderscheiden zijn. De bedrijfsmatige aanpak brengt de organisatie ertoe na te denken over wat men
primair als produktie beschouwt, en daarmee wordt tevens
bepaald voor welke afnemers men in eerste instantie werkzaam wil zijn. Daarbij kan de vraag opkomen of bepaalde
activiteiten loutereen inputkarakter hebben of geheel of gedeeltelijk als produkt beschouwd moeten worden. Zo kan
men zich afvragen of adviserende en bestuurlijke activiteiten van medewerkers buiten hun eigen afdeling gezien
moeten worden als ondersteuning van de eigen afdeling
(dus als input) of dat deze activiteiten primair gezien moeten worden als een afzonderlijk produkt (dus als output),
Voorde toerekening van kosten aan kostendragers kan dit
onderscheid van meer dan marginale betekenis zijn. Dit
geldt ook voor het accentueren van hetzij het beschikbaarheidsnut hetzij het gebruiksnut.
Hieruit blijkt al het beleidsmatige karakter van de problematiek. Het is uitgesloten dat mechanistisch samengestelde cijferopstellingen bepalend kunnen zijn voor de te vol*De auteur is verbonden aan het Economised en Sociaal Instituut
van de Vrije Universiteit te Amsterdam.
1. Zie A. Brouwer, P.A. Risseeuw, T.J.J.B. Wolters, Een budgetterings- en doorberekeningssysteem voor de Rijksoverheid (toegepast op een Algemene Secretarie en een Bibliotheek- en Documentatiecentrum), VU-Uitgeverij, Amsterdam, 1987; en A. Brouwer, Toepassing van het budosysteem bij het Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, rapport ESI-VU, Amsterdam,
1987.

r
gen koers. Niettemin is hel van groot belang om cijfermateriaal ten behoeve van de besluitvorming ter beschikking
te hebben. In dit kader past ook budgettering ofwel het werken met begrotingen. Bij de huidige rijksbegrotingen staan
destaatsrechtelijkefunctie(parlementairegoedkeuring)en
de macro-economische functie (omvang overheidssector,
economisch beleid) op de voorgrond, terwijl de beheersfunctie te kort schiet2. Bij een bedrijfsmatige aanpak gaat
het nu juist om de beheersing en sturing van de bedrijfsvoering; budgettering moet worden gezien als instrument
in dit proces. In het bedrijfsleven wordt budgettering al lang
in dit kader toegepast, hoewel nietzonderproblemen. Wijdverbreid is een ‘administratieve’ benadering om opbrengsten en kosten in de gaten te houden. In de praktijk komt
dit neer op het hanteren van de kostenverdeelstaat als basis voor het opstellen van afdelingsbudgetten, waarbij de
relatie tussen eigenverantwoordelijkheid en resultaatveelal onduidelijk blijft.
Voor planning en beheersing van activiteiten is ‘managerial budgeting’ nodig3. Om daartoe te komen moeten met
de verantwoordelijke manager afspraken gemaakt worden
over welke detaillering van kosten gehanteerd wordt en
hoe vaak realisatie-overzichten worden gepresenteerd.
Hieruit blijkt een zekere parallel tussen het bedrijfsleven en
de overheid. Niet alleen wat de kosten maar ook wat de
produktie zelf betreft, is er beweging. In de meeste gevallen bestaat er voor de produkten van de overheid geen
prijsvorming op een open markt. Dat geldt wel voor allerlei
intermediairediensten, zoals restauratie, schoonmaken en
beveiliging. Waar prijsorientatie niet mogelijk is, biedt budgettering, mits uniform toegepast, toch een orientatiemogelijkheid op basis van kostencalculaties. De voordelen
van decentrale budgettering zijn:
– decentrale budgettering biedt de mogelijkheid om kostprijzen te berekenen van de te produceren goederen of
diensten. De kostprijzen kunnen dienen ter beoordeling
van alternatieve produktiewijzen of als basis voor doorberekening;
– decentrale budgettering biedt de mogelijkheid van interdepartementale kostenvergelijking wat betreft gelijksoortige activiteiten, waardoor de decentrale eenheid
het inzicht in het functioneren van de eigen organisatie
kan vergroten;
– decentrale budgettering maakt het mogelijk om de kosteneffecten van reorganisatievoorstellen door te rekenen;
– decentrale budgettering maakt het op termijn mogelijk
standaardkosten vast te stellen, waardoor een nadere
bedrijfseconomische beoordeling van de bedrijfsvoering
mogelijk wordt.
Bij de overheid wordt niet alleen over deze onderwerpen
gepraat, in praktijk is er al duidelijk lets gaande, zij het in
per departement verschillende mate. Lokale automatisering maakt het reeds mogelijk adequater met feitelijke informatie op decentraal niveau te werken. In het bijzonder
het overgaan op vormen van zelfbeheer wijst op een bedrijfsmatige benadering. In de afgelopen jaren hebben de
bezuinigingen bij de overheid het denken over een efficientere bedrijfsvoering in een stroomversnelling gebracht. Wat
betreft de budgettering heeft dit effect als nadeel dat bij de
medewerkers op decentraal niveau het vermoeden leeft
dat de cijferopstellingen, die voor beleidsmatige budgettering van belang zijn, niet zozeer voor dat doel doch primair
voor hetdoorvoeren van verdere bezuinigingen zullen worden gebruikt. De overeenkomst tussen decentrale budgettering en bezuinigingsoperaties is dat het doen van uitgaven en het entameren van activiteiten niet vanzelfsprekend
is. Bij bezuinigingen gaat het erom minder uit te geven. Zodra het gewenste bedrag is weggestreept, is de doelstelling bereikt. Bij budgettering, zoals hier bedoeld, gaat het

ESB 29-6-1988

echter om een voortdurend evaluatieproces, waarbij niet
alleen gesnoeid kan worden maar waarbij ook het verkrijgen van meer budgettaire ruimte en bestedingsvrijheid reele mogelijkheden zijn.

De bedrijfseconomische achtergrond
Ten behoeve van de budgettering op decentraal niveau
is er een systeem (het budosysteem) ontwikkeld dat aan
de produktiezijde net zoveel aandacht geeft als aan de kostenzijde. Het budosysteem biedt dan ook een basis voor
zowel input- als outputbudgettering. Bij inputbudgettering
wordt een proces in beweging gezet om de produktie
(dienstverlening) te begrenzen; het budget mag niet worden overschreden; expansie kan alleen door efficiencyverbetering bereikt worden. Bij outputbudgettering wordt het
beschikbare budget gekoppeld aan de omvang van de produktie.
De kosten bestaan uit de geldswaarde van de voor de
produktie opgeofferde produktiemiddelen. In het onderzoek is het budosysteem ingevuld met gegevens over de
werkelijke kosten. Standaardkosten kunnen pas worden
vastgesteld als de gegevens over gelijksoortige produktieprocessen uit verschillende ministeries over een reeks van
enkele jaren voorhanden zijn. Doordat cijfers over de werkelijke kosten niet altijd gemakkelijk zijn te verkrijgen, bestaat de tendens om wat standaardbedragen te voorschijn
te toveren. In het onderzoek is echter de verleiding om
daarvan gebruik te maken, weerstaan. Wil het budosysteem uiteindelijk kunnen worden gebruikt om standaardkosten te bepalen, dan is het onjuist om de kwantificering
daarop te baseren; alleen werkelijke kosten op verbruiksbasis zijn toereikend. Op duurzame produktiemiddelen
worden afschrijvingen toegepast.
Om zowel de kosten als de produktie voldoende aandacht te kunnen schenken is gekozen voor de input-outputbenadering4. Uitgaande van een bepaalde afdeling op
een ministerie, worden de activiteiten verdeeld in een aantal produktgroepen. Bij het definieren van de produktgroepen is zoveel mogelijk aangesloten bij de organisatiestructuur van de afdeling (de diverse onderafdelingen en bureaus). Hiervan is echter afgeweken waardittot een onduidelijke of ongewenste produktdefiniering zou leiden. ledere produktgroep brengt in een bepaalde periode een bepaald bedrag aan produktie voort. In het budosysteem
wordt de waarde van de produktie gelijkgesteld aan de
daaraan verbonden kosten. ledere produktgroep kan zowel leveringen verrichten aan de andere produktgroepen
(intermediaire leveringen c.q. kosten) als aan derden buiten de afdeling (externe leveringen). Per produktgroep
wordt onderscheid gemaakt tussen primaire kosten en intermediaire kosten. De primaire kosten worden onderscheiden in kosten van personeel, huisvesting, automatisering, aanschaffingen, afschrijvingen, diversen en (externe) overhead.
De intermediaire kosten hebben betrekking op de waarde van de produkten die van de andere produktgroepen in
de afdeling betrokken zijn. Tegenover een bedrag aan intermediaire kosten van een produktgroep staan intermediaire leveringen van andere produktgroepen. Door de sys2. Zie onder andere N.C.M. van Niekerk, Budgettaire onzekerheid
en begrotingsbesluitvorming, ESB, 15 oktober 1986, biz. 10111016.
3. Zie J.A.M. Theeuwes, Budgettering: stuurinstrument of administratieve rompslomp, Documentatiemap Managerial Budgeting,
1986.
4. Zie K. Wenke, Kostenanalyse aus Matrizen, Zeitschrift fur Be-

triebswirtschaftlehre, oktober 1956 en C. van Halem, Input-output
bedrijfsmodellen, dissertatie Erasmus Universiteit Rotterdam,
1981.

615

label. Gekwantificeerde activiteitenmatrix van net bibliotheek- en documentatiecentrum van het Ministerie van
VROM
Leveranties
aan 1
van
0
0
0
0
0
0,35

1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
1.
2.
3.
4.
5.
7.
E.

2

3

4

5

6

7

E

0
0
0
0
0,74
0,28

0
0
0
0
0
0

0
0
0
0
0
0,02

0
0
0
0
0
0,01

0
0
0
0
0
0

0,25
0,67
0
0
0
0

0,75
0,33
1
1
1
0,26
0,34

Tot.

1
1
1
1
1
1
1

Bibliotheek.
Literatuurdocumentatie.
Persdocumentatie.
Parlementaire informatie.
Literatuuronderzoek.
Data-input.
Extern.

tematische samenhang die het gehanteerde input-outputmodel oplevert, kunnen de intermediaire kosten, met behulp van enkele matrixoperaties, herleid worden tot primaire kosten. Op deze wijze functioneert het systeem als produktiecentramethode. De produktgroepen zijn dan tevens
kostenplaatsen.
De primaire kosten, zoals in het voorgaande vermeld,
komen dan overeen met de directe kosten, en de intermediaire kosten met de indirecte kosten. In het ontwikkelde
budosysteem wordt de verdeling van de leveringen over de
produktgroepen (en daarmee de verdeling van de intermediaire kosten) bepaald door de zogeheten activiteitenmatrix. De relatieve verdeling van de produktie kan in principe met behulp van verschillende maatstaven tot stand komen. In het onderzoek is gebruik gemaakt van een schatting van de tijdsbesteding van de betrokken medewerkers
aan de diverse leveringen. Op het vlak van de automatisering is gebruik gemaakt van computertijd.
Modelmatig gezien vormen de primaire kosten en de activiteitenmatrix de exogene variabelen. Door berekening
kunnen de bedragen van de intermediaire leveringen (c.q.
intermediaire kosten) worden bepaald. De intermediaire en
primaire kosten vormen samen de totale kosten per produktgroep. De totale kosten voor een produktgroep zijn gelijk aan de waarde van de produktie van dezelfde produktgroep.

Toepassing bij het Ministerie van VROM
Het budosysteem is toegepast op gegevens van het bibliotheek- en documentatiecentrum van het Ministerie van
VROM (voor zover gevestigd te Den Haag) over het jaar
1985. Dit centrum is onderverdeeld in produktgroepen die
zowel voor elkaar als voor anderen produceren:
– de produktgroep bibliotheek maakt titelbeschrijvingen
en voert deze in de database in. Zij verricht bovendien
een aantal externe activiteiten, bij voorbeeld uitlening en
verschaffen van informatie;
– de produktgroep literatuurdocumentatie verzorgt de inhoudelijke ontsluiting van boeken en tijdschriftartikelen,
bestemd voor de database. Daarnaast beantwoordt
deze produktgroep vragen van externe afnemers;
– de produktgroep persdocumentatie verzorgt de knipselkrant, die zowel binnen als buiten het bibliotheek- en documentatiecentrum wordt verspreid. Deze activiteit
wordt als extern beschouwd, daar deze krant samenge-

616

–

–

–

steld wordt voor de ambtenaren op het ministerie. De
verspreiding in het bibliotheek- en documentatiecentrum
wordt als bijprodukt gezien;
de produktgroep parlementaire informatie verricht geen
activiteiten voor andere produktgroepen. Het beheer en
de nabestelling van kamerstukken en het verstrekken
van informatie daarover is gericht op afnemers buiten
het bibliotheek- en documentatiecentrum;
de produktgroep literatuuronderzoek werkt alleen in opdracht van ambtenaren binnen het ministerie;
de produktgroep data-input voert de, door literatuurdocumentatie voortgebrachte, inhoudelijke beschrijvingen
van boeken (excerpten) en tijdschriftartikelen in de database in. Bovendien verzorgt men de verwerking van
kranten- en tijdschriftartikelen tot microfiches voor de
vestigingen van het bibliotheek- en documentatiecentrum te Leidschendam en Zoetermeer;
de produktgroep database onderhoudt de database, die
wordt geraadpleegd door de bibliotheek. Dezelfde dienst
verleent deze produktgroep aan respectievelijk literatuurdocumentatie, aan parlementaire informatie en aan
literatuuronderzoek. De database wordt ook gebruikt
door de vestigingen van het bibliotheek- en documentatiecentrum te Leidschendam en Zoetermeer, het Bouwcentrum te Rotterdam en het Kador te Apeldoorn.

Met behulp van voorhanden informatie en interviews met
betrokken medewerkers is de activiteitenmatrix gekwantificeerd (zie de label). Uit deze label komt naar voren dal
van de zeven onderscheiden produklgroepen er drie uilsluilend exlerne afnemers hebben. De overige vier hebben
ook een belangrijke inlermediaire functie.
De tweede verzameling exogene gegevens wordt gevormd door de primaire kosten, die mel behulp van diverse gegevens berekend c.q. geschal zijn. Oil levert een maIrix van de primaire koslen op. Op basis van de activiteilenmatrix en de matrix van de primaire kosten kan de input-outputtabel volledig worden gekwantificeerd.

Verdere toepassingen_______________
Van de vier eerder genoemde mogelijkheden hebben in
een vervolgonderzoek alleen de eerste twee, namelijk
kostprijsberekening en interdepartementale kostenvergelijking, concrete aandacht gehad. De kostprijsberekening
is gerealiseerd bij de afdeling informatiebeheer van het Ministerie van WVC. Als produkten werden onderscheiden:
een ongeregistreerd document, een geregistreerd document en een dossier. Voor de uitkomsten, die vooralsnog
een tentatief karakter dragen, zij verwezen naar het desbetreffende rapport (zie noot 1).
Een begin van een interdepartementale kostenvergelijking is uitgevoerd op basis van algemene secretariegegevens van de Ministeries van Financien en WVC. De vergelijking betreft de gecumuleerde primaire kosten per werkzame persoon. Daartoe werden de intermediaire kosten
herleid tot primaire-kostenbestanddelen; tevens werd de
ingezette arbeid behorend bij de intermediaire kosten berekend.
Uit het onderzoek blijkt dat de kosten per persoon bij Financien in het algemeen lager liggen dan bij WVC. Dit zegt
echter nog niets overde produktiviteit. Daarvoorzouden er
gegevens over de fysieke produktie bij betrokken moeten
worden. Zou men willen handelen overeenkomstig het bedrijfsvergelijkend onderzoek dat in diverse branches in de
marktsector plaatsvindt, dan zouden van een groot aantal

vervolg op biz. 622

vervolg van biz. 616
algemene secretarieen (hetzelfde geldt voor andere clusters van activiteiten) vergelijkingscijfers op anonieme basis ter beschikking moeten komen. Vervolgens zou men op vrijwillige basis – bijeen kunnen komen om de cijfers te
bespreken en tot ideeen te komen om de eigen bedrijfsvoering te verbeteren.

Besluit_______________________
In dit artikel is een aantal functies van het budosysteem
weergegeven. Tevens werd opgemerkt dat bij ‘managerial budgeting’ in overleg met de leiding van een afdeling afgesproken moet worden welke cijfers met welke frequentie ter beschikking dienen te komen. Dit heeft ongetwijfeld
niet alleen te maken met de interne hanteerbaarheid van
de cijfers, maar ook met de strategisch-interactieve kant
van de gegevens. Binnen een grote organisatie vinden er
allerlei onderhandelingsprocessen plaats over doelstellingen en prioriteiten. Informatie is daarbij van strategische
betekenis.
Al levert het budosysteem in principe informatie in het
kader van zowel verantwoording, jaarlijkse budgetten, als
van interne bedrijfsvoering en interdepartementale vergelijking, het is van belang dat er voor elk van deze gebieden
duidelijke afspraken komen over welke gegevens wel en
welke niet ter beschikking komen.
Het budosysteem heeft als kader voor het verzamelen
en schatten van gegevens goed gefunctioneerd. Het stelt
de betrokkenen in staat een goed inzicht te verkrijgen in de
kostenstructuur van een afdeling en in de relaties tussen
de verschillende activiteiten binnen een afdeling. Hiermee
is een basis gelegd voor een goede budgetteringspraktijk.
Om tot een dergelijke praktijk te komen, dienen vrij ingrijpende besluiten genomen te worden over de bedrijfsvoering, de wijze van budgettering en de administratieve organisatie.
Hoewel er op diverse terreinen per departement verschillende handelwijzen mogelijk zijn, dient er ten aanzien
van het budosysteem uniformiteit betracht te worden, wil
interdepartementale vergelijking mogelijk zijn.

T. Wolters