Het tarief na Oort:
belasten met mate
Een eenvoudiger belastingstelsel met lagere tarieven, daar is iedereen voor. Maar als het
aankomt op concrete maatregelen die gevolgen hebben voor de inkomensverdeling,
smoren de goede bedoelingen in het moeras van de koopkrachtplaatjes. In dit artikel
pleiten de auteurs voor een grote ‘uitruiloperatie’ van subsidies en fiscale aftrekposten,
die niet alleen verder gaat dan wat de commissie-Oort heeft voorgesteld, maar ook kan
worden uitgevoerd met betrekkelijk geringe gevolgen voor de inkomensverdeling.
PROF. MR. C.A. DE KAM* – IR. F.G. VAN HERWAARDEN **
Inleiding
Ruim twee jaar geleden verscheen het rapport van de
Commissie tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de
inkomstenbelasting1. In het regeerakkoord van hettweede
kabinet-Lubbers is vastgelegd dat de in dit rapport opgenomen voorstellen op hoofdlijnen zullen worden overgenomen. De versimpeling van de belastingwetgeving zou voor
1 januari 1988 haar beslag moeten krijgen. Deskundigen
hebben die datum vanaf het begin onhaalbaar genoemd.
Zij hebben gelijk gekregen. Pas op 17 juni jl. is het eerste
van de betrokken wetsontwerpen naar de Tweede Kamer
gestuurd2. Thans is het streven er op gericht om de fiscale vereenvoudiging met ingang van 1 januari 1990 te realiseren. Het is echter bepaald niet uitgesloten dat het nog
een jaar later wordt.
Nadat de voorstellen van de vereenvoudigingscommissie-Oort aanvankelijk hoofdzakelijk met instemming waren
begroet3, is het verzet daartegen toegenomen. Het maatschappelijke draagvlak voor het vereenvoudigingsstreven
is vooral afgebrokkeld doordat groepen van belanghebbenden bezwaar hebben aangetekend tegen enkele wezenlijke onderdelen van de Oort-voorstellen. Het verzet
richt zich met name tegen de bruteringvan lonen en uitkeringen4, en tegen voornemens om de heffingsgroncte/agf
van de loon- en inkomstenbelasting te verbreden door een
beperking van aftrekposten en het belasten van (gedeeltelijk) vrijgestelde inkomensbestanddelen5.
In maart 1988 heeft het kabinet plannen bekend gemaakt om het tarief van de door de commissie-Oort voorgestelde inkomensheffing te verlagen6. Het tarief van de
inkomensheffing zou slechts drie schijven kennen, die achtereenvolgens worden belast tegen 35%, 51 % en 60% (huidig toptarief: 72%). Deze tariefverlaging vormt een onderdeel van het zogeheten ‘Paaspakkef en vergt / 7,2 mrd.7.
Het Paaspakket heeft, onbedoeld, een extra hypotheek
gelegd op het streven naar belastingvereenvoudiging doordat een kamermeerderheid eist dat de verlaging van het
toptarief van de inkomensheffing (tot 60%) volledig wordt
gefinancierd door de belastingbetalers die van deze maat-
608
regel zullen profiteren . Gelet op de spreiding van het gebruik van aftrekposten en gezien het gemiddeld daarmee
gemoeide bedrag, kan aan deze eis niet volledig worden
voldaan.
De conclusie moet luiden dat de strijd voor eenvoudiger
belastingen met lagere tarieven in ons land nog lang niet
is gestreden. Dat een eenvoudiger belastingwetgeving
wenselijk is, wordt door vrijwel iedereen erkend. Het rapport van de commissie-Oort biedt zicht op eenvoud. Indien
deze kans wordt gemist, zal het wellicht vele jaren duren
voordat zich een nieuwe mogelijkheid aandient.
* Vakgroep algemene economie, Rijksuniversiteit Groningen.
** Sociaal en Cultureel Planbureau, Rijswijk.
1. Commissie tot vereenvoudiging van de loonbelasting en de inkomstenbelasting, Zicht op eenvoud, Distributiecentrum overheidspublikaties, Den Haag, 1986.
2. Ontwerp van Wet vereenvoudiging tariefstructuur en aftrekposten in de loon- en inkomstenbelasting (Oort-l). Een ontwerp van
Wet premieheffing volgt vermoedelijk in het begin van de zomer.
De tariefvoorstellen worden neergelegd in een afzonderlijk wetsvoorstel (Oort-ll) dat op zijn vroegst in de loop van de zomer wordt
ingediend (Vakstudie Nieuws, 18 juni 1988, biz. 1327).
3. Vergelijk bij voorbeeld de readies uit de fiscale wereld die zijn
opgenomen in Weekblad voor fiscaal recht, 19/26 juni 1986, en
Maandbladbelastingbeschouwingen, September 1986.
4. Inkomensontvangers met aan inhouding van loonbelasting onderworpen inkomensbestanddelen (werknemers en uitkeringsontvangers) betalen zelf slechts premies voor AOW/AWW. De inhpudingsplichtige (werkgever, fonds) neemt de opslagpremies
AAW/AKW/AWBZ voor zijn rekening. De commissie-Oort stelt
voor om de loon-/inkomstenbelasting en alle premies voor de
volksverzekeringen voortaan ten laste van de heffingsplichtigen te
laten komen (overhevel/ng). Werknemers en uitkeringsontvangers
komen daardoor in dezelfde positie te verkeren als zelfstandigen.
Om te zorgen dat de eerstgenoemden door deze operatie geen
koopkrachtverlies ervaren, worden de bruto lonen en uitkeringen
verhoogd met het bedrag van de opslagpremies (brutering).
5. Sociaal-Economische Raad, Adviesbelastingvereenvoudiging,
rapport 87/17, Den Haag, 1987, biz. 121-131.
6. De-voorgestelde inkomensheffing omvat behalve de loon- en
inkomstenbelasting alle premies voor de volksverzekeringen. Zie
ook voetnoot 4.
7. Financieel Sociaal-Econom/sch Beleid 1988-1990, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 492, nr. 1-4.
8. (Aangenomen) motie van CDA-fractieleider B. de Vries, Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20 492, nr. 14.
In dit artikel gaan wij niet in op de vereenvoudigingvan
de loon- en inkomstenbelasting. Onze bijdrage beoogt
vooral enkele mogelijkheden voor tariefverlagingle onderzoeken. Voortariefverlaging bestaan ten^minste twee goede redenen:
1. ontwikkelingen op fiscaal terrein in andere landen;
2. nadelige gevolgen van de bestaande hoge tarieven.
Figuur 1. Gemiddelde en marginale druk van inkomstenbelasting en sociale premies, in %a op het bruto inkomen, in
gldx 1.000
Druk
60 ]
Marginale druk
50
40
Belastingherziening in OECD-landen
Gemiddelde druk
30 ‘
Recent is het belastingstelsel in tal van OECD-landen
opde helling gezet9. Bij deze herzieningen staan de belastingen op inkomen en winst over het algemeen centraal.
Het streven is in nagenoeg alle betrokken landen gericht
op een verlaging van de tarieven. Om het door tariefverlaging veroorzaakte budgettaire verlies te compenseren,
wordt anderzijds gestreefd naar een verbreding van de heffingsgrondslag, en ook wel naar verandering van de belasting’mix’, met name door een groter deel van de benodigde publieke middelen te vergaren door middel van kostprijsverhogende belastingen.
Beide elementen – een bredere grondslag in combinatie met lagere tarieven – zijn terug te vinden in de operatie
tot ingrijpende belastingherziening die in 1986 in de Verenigde Staten haar beslag kreeg. Het toptarief van de Amerikaanse federale inkomstenbelasting is bij deze gelegenheid nagenoeg gehalveerd (tot 28%), dat van de corporation income tax is met ongeveer een kwart verlaagd (tot
34%). Dat de gehele operatie desondanks min of meer
budgettair neutraal verloopt, wordt verklaard doordat terzelfdertijd mazen in de wetgeving zijn aangehaald, aftrekmogelijkheden zijn beperkt, en mogelijkheden voor winstverschuiving ingedamd.10
Behalve in de Verenigde Staten is het belastingstelsel
onlangs (ingrijpend) herzien in onder andere Australie, Canada, Denemarken, Japan, Nieuw-Zeeland, Oostenrijk en
het Verenigd Koninkrijk. In alle beschouwde landen is vooral het toptarief van de inkomstenbelasting (fors) naar beneden gegaan. Met het oog op de Internationale concurrentiepositie van ons land lijkt het bezwaarlijk, indien de (effectieve) belastingtarieven hier te lande blijvend op een
aanzienlijk hoger niveau komen te liggen dan in (omringende) OECD-landen het geval is11. Nederlandse multinationale ondernemingen verplaatsen sommige onderzoek- en
ontwikkelingsactiviteiten nu al naar de Verenigde Staten en
naar het Verenigd Koninkrijk, omdat de loonkosten van
hooggeschoolden, mede door de belastingtarieven, in die
landen veel lager liggen dan in Nederland. Bij het geleidelijkaan wegvallen van de grenzen in Europa (na 1992) mag
worden verwacht dat ook produktiebedrijven worden geconcentreerd in landen waar de factor arbeid in verhouding
goedkoop is. Wil Nederland – met zijn open economie geen fiscaal Staphorst worden dan kan het in dit opzicht
wel enigermate, maar niet te veel uit de pas lopen met de
ontwikkelingen in het relevante buitenland.
Marginale druk: probleem van hoog en laag
Onder marginale druk wordt verstaan het verschil tussen een verandering (verhoging of verlaging) van het bruto inkomen (‘aan de marge’) en de bijbehorende verandering in het netto inkomen. Deze druk kan een bedrag in guldens zijn of worden uitgedrukt als percentage van de bruto inkomensmutatie. De marginale druk bepaalt in hoge
mate de prikkels die een belastingstelsel geeft.
Het CPB pleegt de belastingdruk op het inkomen te benaderen met koopkrachtoverzichten . Daartoe wordt met
ESB 29-6-1988
20
10
20
40
60
80
100
Bruto inkomen
a. Gehuwde alleenverdiener met twee kinderen van 6-11 jaar, werknemer
in de marktsector.
Bron: Gebaseerd op CPB-cijfers.
een betrekkelijk eenvoudig rekenschema bepaald hoeveel
werknemers of uitkeringsontvangers bij gegeven inkomensniveaus aan inkomstenbelasting en sociale-verzekeringspremies verschuldigd zijn. Andere dan standaard-aftrekposten, die reeds zijn verwerkt in de inhoudingstabellen van de loonbelasting, laat het CPB hierbij buiten beschouwing. De resultaten van drukberekeningen metkoopkrachtoverzichten kunnen in een plaatje worden getekend.
De gemiddelde en marginale belastingdruk over het inkomen (in 1988) is afgebeeld in figuur 1.
Blijkens figuur 1 loopt de gemiddelde druk van inkomstenbelasting en sociale premies voortdurend op. De marginale druk loopt blijkens figuur 1 voor de meeste werknemers weinig uiteen en schommelt over het bereik / 25.600
(bruto wettelijk minimumloon) tot / 100.000 (dat is ongeveer 2,5 maal het bruto modale loon) tussen de 50% en de
60%.
De marginale druk voor huishoudens aan de basis van
de inkomenspiramide kan aanzienlijk hoger oplopen dan
figuur 1 suggereert. Een stijging van het inkomen betekent
namelijk in veel gevallen een lagere aanspraak op inkomensafhankelijke subsidies (individuele huursubsidie, tegemoetkoming studiekosten) of hogere inkomensafhankelijke bijdragen (gezinsverzorging). Bij dergelijke inkomensprijzen is de door consumenten betaalde prijs (mede) afhankelijk van het inkomen. Honderdduizenden huishou-
9. Zie voor een overzicht van belastingherzieningen in andere landen: R. Casna, Tax reform around the world, Eurostudy Publishing Company Ltd., Londen, 1988; J.A. Pechman (red.), World tax
reform: a progress report, The Brookings Institution, Washington
D.C., 1988.
10. Zie overde Amerikaanse belastingherziening van 1986: C.A.
de Kam, Lastenverlichting door belastingherziening?, in: Leids fiscaal jaarboek 1987, Gouda Quint, Arnhem, 1987, biz. 63-91; en
M.J. Ellis, De Amerikaanse Tax Reform Act van 1986, Geschrif-
ten van de Vereniging voor Belastingwetenschap nr. 172, Kluwer,
Deventer, 1987.
11. Het argument dat afzonderlijke Staten in de VS ook sterk uiteenlopende tarieven van heff ingen over het inkomen kennen, zonder dat de nadelige gevolgen daarvan zijn aangetoond, snijdt geen
hout. Veruit de belangrijkste heffingen over het inkomen zijn de
Federal income tax en de Social security taxes (OASHDI). Deze
hebben uniforme tarieven. De State income taxes (4-6%) en local
income taxes (1 -2%) zijn te verwaarlozen en de tarieven daarvan
worden, landelijk gezien, gekenmerkt door een smalle bandbreedte.
12. E.A. Bolhuis, Het koopkrachtoverzicht, in: C.A. de Kam, C.J.
Wiebrens, F.G. van Herwaarden (red.), Bouwstenen voor inkomensbeleiden socialezekerheid, VUGA, Den Haag, biz. 129-140.
609
dens ervaren door de combinatie van belastingen en inkomensprijzen een impliciete belastingdruk die oploopt tot
70%, en in bepaalde gevallen tot nog aanzienlijk hogere
percentages13. De betrokken huishoudens zitten in de ‘armoedeklem’: zij ontvangen gezien hun geringe inkomen (=
armoede) door tussenkomst van de publieke sector een inkomensoverdracht, maar iedere poging om door eigen
krachtsinspanning een hoger inkomen te verdienen wordt
door de hoge marginale druk atgestraft (= klem).
Hoeveel huishoudens zich in de armoedeklem bevinden, is niet precies bekend. Met Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) doet momenteel onderzoek naarde samenloop van regelingen op het niveau van afzonderlijke huishoudens (cumu/af/’e)14. In dit kader wordt ook gekeken
naar de marginale druk die huishoudens door een cumulatie van regelingen ervaren. Een van de regelingen die in
het cumulatieonderzoek worden meegenomen is de individuele huursubsidie (ihs). Momenteel zijn voorlopige resultaten beschikbaar betreffende de marginale druk van inkomstenbelasting, sociale-verzekeringspremies en ihs.
Deze resultaten zijn verkregen met microsimulaties op een
omvangrijke, representatieve bevolkingsenquete, het CBS
Woningbehoeftenonderzoek 1985 (WBO’85)15.
Op basis van het WBO’85 hebben ongeveer 870.000
huishoudens aanspraak op ihs (niet alle rechthebbende
huishoudens ontvangen overigens daadwerkelijk ihs). Het
hoofd van deze huishoudens is gepensioneerd (350.000),
uitkeringsontvanger (320.000), werknemer (180.000) of
zelfstandige (10.000). Om de door deze huishoudens ervaren marginale druk te bepalen, worden hun inkomsten
uit drie in het WBO’85 bekende bronnen van inkomen (arbeid, winst en overdrachten) verhoogd met 1% (bruto gemiddeld / 400)16. De gemiddelde marginale druk van inkomstenbelasting en sociale premies bedraagt in 1985
voor alle ihs-ontvangers samen 32%; daar komt wegens
gemiddelde marginale ihs-druk 17% bovenop. Dit resulteert in een gezamenlijke druk van 50%.
Om het marginale-drukverloop bij verschillende inkomensniveaus te bepalen, zijn alle huishoudens uit het
WBO’85 met een geldige inkomensopgave in 10%-groepen gerangschikt naar oplopend secundair huishoudensinkomen1 . De marginale druk van inkomstenbelasting en
sociale premies loopt gestaag op van 18% in de eerste
10%-groep tot 52% in de achtste 10%-groep. In de negende en tiende 10%-groep bevinden zich geen ihs-ontvangers. Ruim 80% van de ihs-ontvangers is te vinden in de
tweede tot en met de vijfde 10%-groep, met als secundair
inkomensbereik ongeveer / 9.000 tot / 24.000. De marginale ihs-druk is in de eerste drie 10%-groepen gemiddeld
laag (maximaal 10%), omdat de inkomens hier zo gering
zijn dat een kleine verhoging van het bruto inkomen veelal geen wijziging in de aanspraak op ihs teweegbrengt. In
de overige 10%-groepen varieert de marginale ihs-druk
tussen ten hoogste 33% (in de vijfde 10%-groep) om vervolgens geleidelijk af te nemen tot 19% voor ihs-ontvangende huishoudens die worden aangetroffen in de achtste
10%-groep. De gecombineerde gemiddelde marginale
druk ligt op ruim 70% voor ihs-ontvangende huishoudens
in de vijfde tot en met de achtste 10%-groep.
Op basis van het WBO’85 hebben circa 280.000 huishoudens een marginale druk van 60% of hoger. Tot deze
groep behoren ongeveer 180.000 huishoudens waarvan
het hoofd in de marktsector of bij de overheid werkzaam is
(in een laag betaalde functie)18.
De hoge marginale belastingdruk waarmee veel huishoudens worden geconfronteerd, kan gedragsreacties, gericht op het (il)legaal ontgaan van belastingen, versterken
(gebruik van belastingbesparende juridische constructies,
deelname aan het ‘zwarte circuit’). Verder kunnen hoge
marginale tarieven het aanbod van arbeid en kapitaal ontmoedigen19. Ten slotte leiden (aanzienlijke) verschillen in
marginale tarieven tot verstoringen bij de allocatie van produktiefactoren.
Marginale druk: een Internationale vergelijking
McKee e.a. hebben de marginale belastingdruk op inzet
van arbeid en kapitaal berekend voor alle OECD-landen20.
Hun analyse richt zich op de vraag hoeveel er van een groei
van de factorbeloning (loonkosten of kapitaalopbrengst) na
belastingheffing ‘aan de marge’ overblijft. Met name deze
marginale druk is immers van belang bij de beslissingen
die werknemers en kapitaalverschaffers nemen over het
aanbieden van (extra) arbeid, onderscheidenlijk besparingen. Uit label 1 valt op te maken dat in 1983 de marginale
druk bij de inzet van arbeid in Nederland het hoogste was
(73%) van die in alle beschouwde OECD-landen. Nederland wordt op enige afstand gevolgd door Belgie (62%) en
Frankrijk (60%). In de Verenigde Staten (43%) en in Japan
(40%) is de druk op de inzet van extra arbeid aanzienlijk
lager dan in de genoemde Europese landen.
Het is belangwekkend om de marginale belastingdruk
op de inzet van arbeid en kapitaal per land te vergelijken.
Bij de berekening van de druk op kapitaal maken McKee
e.a. een nader onderscheid naar type bedrijfsmiddel, naar
financieringswijze, en voor een situatie met en zonder inflatie. Blijkens tabel 1 liep de marginale druk in 1983 van
land tot land bijzonder ver uiteen. In het algemeen geven
investeringen in machines een hoger rendement (na belastingen) dan die in gebouwen, en is financiering met vreemd
vermogen -gegeven de gemiddelde inflatie gedurende de
13. Een inventarisatie van inkomensafhankelijke regelingen is te
vinden in het rapport van de Interdepartementale commissie inkomensprijzen De marginale druk van inkomensprijzen, Ministerie
van Financien, Den Haag, 1986.
14.
Sociaal
en
Cultureel
Planbureau,
Werkprogramma
1988/1989, Rijswijk, februari 1988, biz. 21.
15. Het WBO is een enquete die het CBS om de vier jaar uitvoert
(mede) in opdracht van het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruim-
telijke Ordening en Milieubeheer. Het laatste WBO is eind 1985,
begin 1986 gehouden. Uit het WBO zijn de belangrijkste inkomsten van huishoudens naar bron bekend, inclusief nagenoeg alle
sociale uitkeringen en genoten huursubsidie. De door huishoudens betaalde sociale premies (en andere heffingen over het inkomen) zijn niet uit het WBO bekend. Gegeven het huishoudensinkomen en een aantal wel uit het WBO bekende kenmerken van
huishoudens (waaronder samenstelling) is het mogelijk om per
huishouden de verschuldigde inkomstenbelasting en sociale premies met een micromodel te berekenen.
16. Bij de simulatie is niet uitgegaan van de door respondenten
opgegeven ihs-bedragen, maar van gesimuleerde ihs-bedragen
die zijn berekend uitgaande van in het WBO’ 85 bekende kenmerken van huishoudens waardoordeze huishoudens ihs-gerechtigd
zijn. Zie ook voetnoot 18.
17. Het SCP definieert een huishouden als een micro-eenheid die
wordt gevormd door iedere persoon van 18 jaar en ouder, tenzij
personen (on)gehuwd samenwonen; in het laatste geval worden
zij als een huishouden aangemerkt. Kinderen tot 18 jaar worden
gerekend tot het huishouden van hun ouders. Het secundair inkomen is het primair inkomen (= het inkomen dat wordt gevormd in
het prpduktieproces, of wel de som van de beloningen voor het ter
beschikking stellen van produktiefactoren) gesaldeerd met de ongebonden overdrachten aan en door de publieke sector.
18. Op basis van het WBO’ 85 bedroeg de take up van de ihs in
1985/1986 circa 85%. Aangezien ongeveer 15% van de rechthebbende huishoudens de aanspraak niet effectueerde, dienen de in
de tekst genoemde aantallen huishoudens met dit percentage te
worden verlaagd om het aantal huishoudens te verkrijgen dat in
feite met een marginale druk van 60% of hoger werd geconfronteerd.
19. Robert P. Hageman, Brian R. Jones, R. Bruce Montador, Tax
reform in OECD countries: economic rationale and consequences,
OECD Department of Economics and Statistics, Working papers
nr. 40, biz. 71-97.
20. M.J. McKee, J.J.C. Visser, P.G. Saunders, Marginal tax rates
on the use of labour and capital in OECD countries, OECD Economic Studies, nr. 7, biz. 45-101.
label 1. Marginale belastingdruk op de beloning van arbeid en kapitaal, 1983*
Arbeid0
Gebouwenb
Machines6
(1)
Nederland
Belgie
73
62
Frankrijk
Bondsrepubliek
Verenigd Koninkrijk
60
57
55
43
40
Verenigde Staten
Japan
(2)
(3)
(1)
(2)
(3)
65
-2
3
-9
-108
-31
-5
112
-5
58
12
0
75
84
35
1
63
68
23
30
66
80
31
120
29
61
30
22
97
86
55
34
66
79
44
62
68
7
11
-75
13
-2
(1) = gefinancierd metvreemd vermogen;
(2) = gefinancierd door uitgifte van nieuwe aandeler;
(3) = gefinancierd uit ingehouden winsten.
a. Landen gerangschikt naar afnemende marginale belastingdruk op arbeidsinkomsten.
b. Druk in procenten van de opbrengsten voor belasting. Met betreft investeringen van gezinshuishoudens, rekening houdend met de gemiddelde inflatie in de jaren 1973-1983.
c. Druk op arbeidsinkomen van de modale werknemer. Gehuwde alleenverdiener, met uitsluitend standaard aftrekposten. Het betreft sociale premies,
loonbelasting en belastingen op consumptie.
Bron: McKee e.a., Marginal tax rates on the use of labour and capital in
OECD countries, OECD Economic Studies, no. 7, biz. 66, 74-75 en 84-85.
periode 1973-1983 – veruit het aantrekkelijkste alternatief.
Het sterk wisselende beeld valt te verklaren uit kenmerken
van de nationale belastingstelsels (en uiteenlopende inflatiepercentages).
Over het geheel genomen is de marginale belastingdruk
op arbeid groter dan die op kapitaal. In vergelijking met andere landen wordt voor Nederland en de Verenigde Staten
echtereen afwijkend beeld gevonden. In ongeveerde helft
van de hier gepresenteerde situaties wordt kapitaal marginaal zwaarder belast dan arbeid. Bij investeringen die worden gefinancierd door de uitgifte van nieuwe aandelen is
de marginale druk (112%) in Nederland zelfs aanzienlijk
groter dan die bij inzet van extra arbeid (73%). Het rendement na belastingen is in dit geval negatief: op de extra kapitaalopbrengst wordt 112% belasting geheven. Omgekeerd toont tabel 1 gevallen waarin de marginale druk negatief is. Het rendement na belastingen is in deze gevallen
hoger dan het rendement voor belasting.
Het overzicht in tabel 1 laat zien dat de marginale druk
sterk kan verschillen. Dit beeld versterkt het vermoeden dat
het belastingstelsel, zowel hier als elders, verstoringen teweegbrengt, doordat het op de allocatie van produktiefactoren een allesbehalve neutrale werking heeft. Het oordeel
over deze inbreuken op de neutraliteit van de belastingheffing-die overigens in een aantal gevallen uitdrukkelijkdoor
beleidmakers worden nagestreefd – is in laatste instantie
een normatieve aangelegenheid.
Lagere belastingtarieven in Nederland
Verlaging van de belastingdruk (op het inkomen en op
de beloning van produktiefactoren) is wenselijk, onder
meer om ontmoediging van het aanbod van arbeid en kapitaal tegen te gaan, als ook om bestaande allocatieve verstoringen te verminderen. Een aspect verdient hierbij in het
bijzonder de aandacht. Het bestaande grote verschil tussen totale loonkosten en vrij besteedbaar loon zal inschakeling van een deel van de (al dan niet als zodanig geregistreerde) werklozen belemmeren. Veel slecht of laag opgeleide werklozen zouden na een verlaging van de loonkosten gemakkelijker werk kunnen vinden in allerlei vormen van (eenvoudige) commerciele dienstverlening. De
vormgeving van de tariefverlaging zou daarom moeten
ESB 29-6-1988
worden toegesneden op een verlaging van de arbeidskosten van lager betaalde werknemers. Deze aanbeveling lijkt
haaks te staan op de ontwikkeling in andere OECD-landen,
waar de lastenverlichting juist vooral op de hogere-inkomensgroepen wordt gericht (door verlaging van de toptarieven). De betrokken inkomensontvangers zouden (aan
de marge) onder de zwaarste lasten zuchten met alle (beweerde) nadelige gevolgen vandien.
Deze voorstelling van zaken is echter onvolledig. Nadere beschouwing leert dat – althans in Nederland – het probleem van de hoge marginale druk door publieke regelingen zich juist ook bij huishoudens aan de voet van de inkomenspiramide doet gevoelen. Terwijl in ons land slechts
50.000 belastingplichtigen worden geconfronteerd met het
toptarief van de inkomstenbelasting (70% dan wel 72%) en
in totaal 0,25 mln. van de 7,3 mln. belastingplichtigen te
maken hebben met een marginaal percentage van 60 of
hoger21, ervaart een ten minste even zo groot aantal lagere-inkomensontvangers een vergelijkbare of hogere marginale druk, door de samenloop van inkomstenbelasting,
premies voor de sociale verzekeringen en huursubsidie.
Dan zijn andere regelingen met inkomensprijzen nog buiten beschouwing gebleven.
Door de lastenverlichting mede op de onderkant van de
inkomenspiramide te concentreren, wordt de groep die in
absolute aantallen het meeste onder de hoge marginale
belastingdruk gebukt gaat, tegemoet gekomen. Afgezien
van de wenselijke prijsverlaging van relatief weinig geschoolde arbeid, is er dus nog een argument om de tariefverlaging van inkomstenbelasting en premies voor de sociale verzekeringen in het bijzonder ook op de lagere-inkomensgroepen te richten22. Aan deze beleidsoptie kleeft
een bezwaar: lastenverlichting aan de voet vergt veel grotere budgettaire offers dan een tegemoetkoming die wordt
geconcentreerd op de top van de inkomenspiramide.
Kabinetsvoorstellen
Op 15 maart 1988 heeft het kabinet een nota aan de Kamer gestuurd, waarin wordt uiteengezet hoe het zijn doelstellingen met name op het terrein van werkloosheid, financieringstekort en collectieve-lastendruk, alsmede het streven naar koopkrachtbehoud in de jaren 1988-1990 zal proberen te bereiken. De kabinetsvoorstellen vergen in totaal
/ 9,7 mrd. Dekking wordt gevonden door het nagenoeg geheel buiten werking stellen van de WIR (/ 4,25 mrd.), door
een structureel geachte meevaller bij de belastingopbrengsten (/ 2,1 mrd.), en door diverse maatregelen gericht op
een verdere verbreding van de heffingsgrondslag (/ 3,35
mrd.). Tabel 2 vat de fiscale beleidsvoornemens uit dit
Paaspakket samen.
Van de opbrengst van deze maatregelen (in totaal / 9,7
mrd.) wordt /1,8 mrd. uitgetrokken voor een verlaging van
het tarief van de vennootschapsbelasting (vpb) van 42%
tot 35%, met ingang van 1 oktober 1988. Over de eerste
kwart miljoen gulden van de belastbare winst wordt 40%
geheven. Het kabinet motiveert de invoering van dit 2-schijventarief door erop te wijzen dat zo de vlucht in de besloten vennootschap relatief minder aantrekkelijk wordt gemaakt. In de VS heeft het tarief van de corporation income
tax eveneens twee schijven; deze worden echter niet tegen een aflopend percentage belast, zoals nu voor Nederland is voorgesteld, maartegen een oplopendpercentage.
21. In 1985 hadden ongeveer 245.000 van de 7,3 miljoen belastingplichtigen een belastbaar inkomen groter dan / 90.000. Vergelijk Zicht op eenvoud, biz. 120.
22. Overigens, ook aan de toptarieven van de inkomstenbelasting
dient iets te worden gedaan, met het oog op onze internationale
concurrentiepositie.
611
Tabel2. Kabinetsvoorstellen op fiscaal terrein, 1988-1990,
in mln. gld.a
Structureel geachte meevaller belastingopbrengsten
Premies Wet investeringsrekening op nihil stellen
Vermogensaftrek in de vpb op nihil stellen
Beperking aftrekposten/fiscale reparatiewetgeving
2100
4250
600
2750
waarvan:
–
beperking aftrek gemengde kosten in winstsfeer
idem in de niet-winstsfeer
brede herwaardering (oudedagsvoorzieningen)
overige fiscale reparatiewetgeving:
• mantelconstructies
175
• verhoging huurwaardeforfait
• verscherpte invorderingsmaatregelen
• kruimelwerk
• nog in te vullen
600
400
750
1000
250
200
125
300
Totaal
9700
_______________________________I___
a. Bedragen op jaarbasis, 1990.
Bron: Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20492, nr. 1, biz. 11 en
Tweede Kamer, vergaderjaar 1987-1988, 20492, nr. 4, biz. 50
Doordat het toptarief van de inkomstenbelasting (28%) in
de VS lager is dan het tarief van de winstbelasting voor
vennootschappen (34%), is de vlucht in deze rechtsvorm
daar nietactueel.
De afschaffing, met ingang van 1 januari 1989, van de
premies krachtens de Algemene Kinderbijslagwet (AKW)
betekent (per saldo) een vermindering van de werkgeverslasten met / 2,9 mrd. Bijna de helft van de beschikbaar gekomen middelen (/ 4,3 mrd.) wordt uitgetrokken voor een
verlaging en verdere stroomlijning van het door de commissie-Oort voorgestelde tarief van de inkomensheffing. Volgens de kabinetsplannen komt er een 3-schijventarief; de
schijven worden achtereenvolgens afgerekend tegen 35%,
51% en 60%. De resterende / 0,7 mrd, is uitgetrokken om
de kleinschaligheidstoeslag (onderdeel van de WIR) te
kunnen handhaven.
In dit pakket van bijna tien miljard zijn veel elementen terug te vinden van belastingherzieningen in andere OECDlanden. Hierbij kan vooral worden gedacht aan de afschaffing van investeringsfaciliteiten, de beperking van de aftrekbaarheid van gemengde kosten en de tariefverlagingen. Opmerkelijk is, dat de rente-aftrek geheel onverlet
wordt gelaten. Wel maakt een verhoging van het huurwaardeforfait met 0,5 punt tot 1,8% (van de bewoonde waarde
van de eigen woning) impliciet onderdeel van de fiscale beleidsvoornemens uit. In het raam van de ‘brede herwaardering’ worden verder fiscaal al te royaal behandelde oudedagsvoorzieningen wat ingeperkt . Het staat evenwel
nog te bezien of de geraamde meeropbrengst van / 750
mln. langs deze weg zal worden binnengehaald. Vraagtekens kunnen ook worden gezet bij de geraamde budgettaire opbrengst van de voorgestelde beperking van de aftrekbaarheid van gemengde kosten (/ 1 mrd.).
Beperking van subsidies en aftrekposten
__
‘ Loonbelasting en sociale premies drijven een wig tussen
de totale loonkosten van de werkgever en het netto loon
van de werknemer. De wig kan worden verkleind door de
tarieven van de betrokken heffingen te verlagen. De bedoelde tariefverlaging kan op een aantal manieren worden
gefinancierd24. Een van die manieren is het mes te zetten
in het omvangrijke financiele twee-richtingverkeer tussen
(gezins-)huishoudens en de publieke sector25. Aan de ene
kant worden van huishoudens hoge bedragen aan belastingen en sociale premies geheven. Aan de andere kant
612
ontvangen huishoudens een omvangrijke stroom inkomensoverdrachten (subsidies en uitkeringen). Een deel
van die overdrachten wordt verleend in de vorm van een
fiscale tegemoetkoming; hierbij gaat het om zogenoemde
belastinguitgaven. In dit onderdeel wordt bezien in hoeverre een budgettair-neutrale verlaging van de belastingdruk
mogelijk is door een gelijktijdige beperking van subsidies
en van aftrekposten in de loon- en inkomstenbelasting. Ook
bij uitvoering van de voorstellen van de commissie-Oort op
hoofdlijnen, zoals nader geconcretiseerd in het Paaspakket, blijven er namelijk talrijke mogelijkheden voor verdergaande verbreding van de heffingsgrondslag onbenut.
Subsidies worden in de meeste gevallen op goede gronden verleend. De laatste tijd groeit echter het besef dat aan
de omvangrijke door de publieke sector georganiseerde inkomensoverdrachten ookflinke nadelen kleven. Belastingwetten, de sociale zekerheid en allerhande subsidieregelingen zijn onbegrijpelijk ingewikkeld. Er is een leger van
ambtenaren nodig om ze te bedenken, aan te passen (studiefinanciering!), uit te voeren en te controleren. Zowel directe subsidies als belastinguitgaven stuwen bovendien de
belastingtarieven op. Dat maakt zwart werken en het gebruik van belastingbesparende juridische constructies
enorm lonend. Hoge tarieven kunnen een doorslaggevende factor vormen bij investeringsbeslissingen, en zebelemmeren de inschakeling van laaggekwalificeerde werknemers.
Deze nadelen kunnen worden beperkt doorde geldstromen tussen particuliere en publieke sector in te dikken door
een gelijktijdige beperking van subsidies en fiscale aftrekposten. Daarbij kunnen bepaalde randvoorwaarden worden gesteld. Ingrepen in subsidies en aftrekposten hebben
gevolgen voor de inkomenspositie van huishoudens die
daarvan thans gebruik maken. Al te grote (negatieve) inkomensgevolgen bedreigen de maatschappelijke ‘haalbaarheid’ van een vereenvoudigd en ingedikt belasting- en
overdrachtenstelsel. We leven nu eenmaal onder de dictatuur van de inkomensplaatjes, hoe ongaarne sommigen
dat ook zien26. Dit steekt te meer, aangezien de gebruikelijke koopkrachtoverzichten (van het CPB) slechts een beperkt beeld geven van de werkelijke inkomensontwikkeling
van huishoudens. Ongeveer 80% van de inkomensmutaties is het gevolg van veranderingen in de sociaal-economische en demografische situatie van huishoudens (zoals:
een andere baan vinden, werkloos worden, de geboorte
van kinderen). Slechts 20% van de inkomensmutaties
.wordt verklaard door veranderingen die bij een bepaalde
sociaal-economische en demografische positie behoren27.
Alleen de laatstbedoelde veranderingen komen in de koopkrachtoverzichten tot uitdrukking.
Bij elke afzonderlijke maatregel doet zich de onevenwichtigheid voor dat de inkomensachteruitgang voor de betrokken groep gebruikers (van aftrekposten dan wel gesubsidieerde voorzieningen) aanmerkelijk groter zal zijn dan
de inkomensverbetering door de dan te realiseren algemene lastenverlichting. Een mogelijke oplossing voor deze
moeilijkheid is het treffen van een reeks maatregelen op
verschillende terreinen die als een onderling samenhangend pakket worden gepresenteerd. Het gaat daarbij om
23. Voorontwerp van wet Wijziging van het fiscale regime voor onderhoudsvoorzieningen en spaarvormen, alsmede voor verzekeraars en pensioenlichamen. Financienbericht Speciaal, 1987, nr.
14.
24. Zie voor een overzicht van mogelijkheden voor budgettair neutrale tariefverlaging: C.A. de Kam, Snoeien om te groeien. ESB,
14 oktober 1987, biz. 968-971.
25. SER, Advies sociaal-economisch belaid op middellange termijn 1986-1990, rapport 86/10, Den Haag, 1986, biz. B.53-B.141
26. C.J. Oort, Belastingherziening, Weekblad voor fiscaal recht,
11 februari1988, biz. 151-153.
27. H. van de Stadt, The dynamics of income and welfare, Academisch proefschrift Universiteit van Amsterdam, 1988, biz. 140.
Tabel 3. Verdeling van aftrekposten en subsidies naar inkomensklasse, 1983, in mrd. gld.
10%-groepen totale bruto inkomen
totaal
1
2
3
4
5
6
7
8
9
1
0
Aftrekposten 13
Subsidies
13
0,1 0,2 0,3 0,6 0,8 1,1 1,4 1,8 2,4 4,4
1,0 0,8 0,9 1,0 1,2 1,2 1,4 1,6 1,7 2,1
Totaal
1,1 1,0 1,2 1,6 2,0 2,3 2,8 3,4 4,1 6,5
26
Bron: CBS, SCP.
het gelijktijdig, in samenhang en over een breed front omlaag brengen van belastingtarieven, subsidies en fiscale
aftrekposten (belastinguitgaven). Zo’n pakket biedt het
voordeel dat een gelijkmatiger spreiding van nadelen (door
hel vervallen van subsidies en aftrekposten) en voordelen
(door de algemene tariefverlaging) binnen bereik komt.
Deze benadering vraagt een groot aantal verschillende
groepen om specifieke voordelen in te leveren in ruil voor
een iedereen ten goede komende lastenverlichting. Naarmate het beleidspakket veelomvattender is en dus meer
groepen van uiteenlopende samenstelling betreft, lijkt het
eerder mogelijk om alle groepen door een betrekkelijk omvangrijke tariefverlaging te compenseren voor de beperking van aftrekposten en subsidies.
Voor een toetsing van de inkomensgevolgen van de beoogde uitruiloperatie zijn gegevens nodig over de verdeling van relevante inkomensbestanddelen over gezinshuishoudens. Het Centraal Bureau voorde Statistiek (CBS) beschikt over gegevens betreffende de verdeling van aftrekposten. Deze gegevens zijn afkomstig van de belastingdienst. Het periodiek in opdracht van het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) gehouden Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek verschaft gegevens over de mate
waarin huishoudens van gesubsidieerde voorzieningen
gebruik maken (deze subsidies plegen als ‘tertiaire’ inkomensbestanddelen te worden aangeduid)28. De bedoelde
gegevens kunnen echter niet zonder meer worden gecombineerd, doordat CBS en SCP verschillende huishoudensen inkomensbegrippen hanteren. Op verzoek van de Sociaal-Economische Raad (SER) hebben beide instanties
verdelingen van aftrekposten en van tertiaire inkomensbestanddelen vervaardigd voor hetzelfde jaar (1983), uitgaande van een gemeenschappelijk huishoudens- en inkomensbegrip. Enkele van deze verdelingen zijn gepubliceerd in het Advies dat de SER op 17 juni jl. heeft vastgesteld over het sociaal-economisch beleid op middellange
1ermijn(1988-1992)29
Tabel 3 geeft de verdeling van 14 aftrekposten (CBS-gegevens) alsmede de verdeling van 9 tertiaire inkomensbestanddelen (SCP-gegevens) naar 10%-groepen. Met de
beschouwde aftrekposten, die zijn opgenomen voor het bedrag van de daaruit voortvloeiende belastingbesparing,
was in 1983 in totaal / 13 mrd. gemoeid. Belangrijke posten zijn de aftrek wegens hypotheekrente (/ 6 mrd.) en wegens buitengewone lasten (/1,3 mrd.). Het gebruik van aftrekposten en het daarmee gemiddeld gemoeide bedrag
nemen sterktoe met het inkomen. Metde beschouwde tertiaire inkomensbestanddelen was in 1983 in totaal eveneens / 13 mrd. gemoeid. Regelingen met een hoog profijt
per gebruikmakend huishouden zijn hier buiten beschouwing gelaten (gezondheidszorg en het maatschappelijk
werk). In aanmerking genomen regelingen betreffen onder
andere het onderwijs aan studerenden van 18 jaar en ouder (/ 4,9 mrd.), subsidies voor het openbaar vervoer (/
2,9 mrd.) en objectsubsidies voor huurwoningen (/ 2,2
mrd.). Het profijt van sommige van deze voorzieningen
blijkt vooral bij de hogere-, dat van andere juist bij de lagere-inkomensgroepen terecht te komen. Per saldo neemt
ESB 29-6-1988
het bedrag van de beschouwde tertiaire inkomensbestanddelen toe met het inkomen.
Merk op, dat tabel 3 gemiddelde bedragen per 10%groep geeft. Met andere woorden, de tabel biedt geen inzicht in de mate waarin individuele huishoudens van de regelingen gebruik maken. Daardoor blijft ook de mate waarin het gebruik van regelingen cumuleert(op het niveau van
afzonderlijke huishoudens) verhuld. De cijfers geven in dit
stadium dus alleen inzicht in de inkomensgevolgen van
een beperking van inkomensbestanddelen per 10%-groep
alsgeheel.
Zou het met de in aanmerking genomen aftrekposten en
overdrachten gemoeide bedrag (in totaal / 26 mrd.) bij
voorbeeld met een kwart worden beperkt, dan komt / 6,5
mrd. voor tariefverlaging beschikbaar. Dat bedrag ligt in dezelfde orde van grootte als de middelen die in het Paaspakket zijn uitgetrokken voor een verlaging van het tarief
van de inkomensheffing (/ 4,3 mrd., plus / 2,9 mrd. voor
AKW-premies). Het voor lastenverlichting beschikbare bedrag van / 6,5 mrd. is voldoende om de momenteel door
belastingplichtigen opgebrachte loon-/inkomstenbelasting
met 15% te verminderen (uitgaande van de huidige opbrengst van ruim / 40 mrd.).
Een beperking van inkomensoverdrachten, zowel in de
vorm van subsidies als van aftrekposten, lijkt een belangrijke bijdrage te kunnen leveren aan het streven naar verdergaande verlaging van het tarief van de inkomensheffing. De daardoor vrijkomende middelen kunnen bij voorbeeld worden gebruikt om de percentages van het
‘Paas’tarief van de inkomensheffing met 3 punten te verlagen. Het basistarief van de inkomensheffing (kabinet: 35%)
zou daardoor op 32% komen, terwijl het toptarief (kabinet:
60%) tot 57% kan worden teruggebracht. Door deze tariefverlaging zou Nederland beter in de pas blijven met het
concurrerende buitenland en zouden bestaande allocatieve verstoringen worden gereduceerd . De vormgeving
van de mogelijke tariefverlaging laten wij hier verder in het
midden; deze zal in de praktijk berusten op een politiek
compromis.
Ort
Blijft de vraag of er een voldoende breed maatschappelijk draagvlak kan worden gevonden om het Paaspakket,
in combinatie met de hierboven geschetste uitruiloperatie,
in werkelijkheid om te zetten. Hopelijk zijn de betrokken beleidmakers, en met name de politic! onder hen, zich ervan
bewust dat de toekomst van de Nederlandse economie op
het spel staat. Te verwachten valt echter dat bovenal de inkomensgevolgen van de operatic van doorslaggevend belang zullen zijn. Afgaande op cijfers uit het zojuist vastgestelde SER-advies zouden door de geschetste uitruil van
aftrekposten/subsidies en belastingverlaging geen dramatische veranderingen in de inkomensaandelen van 10%groepen behoeven op te treden. Na beperking van de in
tabel 3 opgenomen aftrekposten en subsidies met een
vervolg op biz. 622
28. Het Aanvullend Voorzieningengebruik Onderzoek (AVO) is
een enquete die om de vier jaar wordt uitgevoerd in opdracht van
het SCP. Het laatste AVO is in het najaar van 1987 gehouden. Uit
het AVO zijn de belangrijkste inkomsten van huishoudens naar
bron bekend. Bovendien bevat het AVO gegevens over de mate
waarin huishoudens gebruik maken van een groot aantal door de
publieke sector gesubsidieerde voorzieningen. De meest uitge-
breide rapportage over de verdeling van tertiaire inkomensbestanddelen is te vinden in: SCP, Profijt van de overheid in 1977,
Staatsuitgeverij, Den Haag, 1981.
29. Zie ook M.G. Bos, G. de Jong en H.P. Tamerus, Het sociaaleconomisch beleid op middellange termijn, ESB, 22 juni 1988, in
het bijzonder tabel 1.
30. In Belgie gaat het toptarief volgens plan naar 60%; in Duitsland van 56% naar 53%; in het Verenigd Koninkrijk bedraagt het
toptarief met ingang van dit jaar 40%.
613
vervolg van biz. 613
kwart, bedraagt de inkomensachteruitgang in alle 10%-
groepen gemiddeld 2% tot 2,5% van het totale bruto inkomen van de huishoudens uit de betrokken klasse. Alleen
huishoudens in de eerste 10%-groep verliezen wat meer:
rond 4% van het totale bruto inkomen. Het lijkt mogelijk
deze oneffenheid door bepaalde gerichte verfijningen grotendeels weg te werken. De beschikbare / 6,5 mrd. kan
dan in de vorm van een algemene lastenverlichting naar
huishoudens worden teruggesluisd, waardoor de operatic
min of meer verdelingsneutraal uitpakt.
Hierbij wordt aangetekend dat afzonderlijke huishoudens, voor zover zij thans in sterke mate gebruik maken
van aftrekposten of gesubsidieerde voorzieningen, door de
algemene belastingverlaging onvoldoende worden ge-
compenseerd om het inkomensnadeel door de beperking
van cumulerende inkomensoverdrachten goed te maken.
Het is mogelijk om in kaart te brengen om hoeveel huishoudens het gaat en welke de kenmerken van deze huishoudens zijn. Dit kan door microsimulatievan de budgettaire en inkomensgevolgen van het gehele pakket voorgenomen maatregelen31. De resultaten van zulke microsimu-
laties geven beleidmakers een goed inzicht in de cumulatie van maatregelen op huishoudensniveau en de daaruit
voortvloeiende inkomensgevolgen van de gehele operatie.
De beoordeling van die inkomensgevolgen is een nor-
matieve kwestie. Wij zouden er voor willen pleiten dat beleidmakers zich niet blind staren op de verdelingseffecten,
waardoor ze uit het oog dreigen te verliezen waarom het
allemaal is begonnen: meer eenvoud, en lagere tarieven.
Flip de Kam
Floor Gerard van Herwaarden
31. Zie voor de mogelijkheden van dit type onderzoek: SCP, Be-
rekendbeleid, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, met name hoofdstuklO.
622