Banenplannen maken is
geen kunst
De laatste tijd is de zin en onzin van
‘banenplannen’ volop in discussie. Er
is inderdaad reden genoeg om stil te
staan bij de gangbare praktijk van het
aan de lopende band lanceren van
nieuwe plannen vanuit ‘Den Haag’.
Plannen genoeg, maar waarom komen
er eigenlijk zo weinig echt van de grond
en waarom hoor je er later bijna nooit
meer iets van? Aan de hand van onze
ervaringen met zo’n banenplan, het
project uitbreiding van het leerlingwezen bij de overheid, gaan we in op enkele zaken die daarbij een rol spelen.
Het voorjaarsoverleg tussen kabinet
en sociale partners is nakende. De afgelopen jaren was dit tevens het hoogseizoen voor het afkondigen van
banenplannen. Later werd er weinig of
niets meer van vernomen. Banenplannen – misschien is het goed dat nog
eens duidelijk te zeggen – zijn er om
werklozen aan een baan te helpen. Die
zijn niet gediend met plannen, maar
met banen. De veelheid aan plannen
en de snelheid waarmee ze in het algemeen uit het zicht verdwijnen hangen
beide samen met een aantal ‘Haagse
mechanismen’.
Besluitvorming
Het is moeilijk er in Den Haag een
nieuw (banen)plan, hoe goed ook,
doorheen te krijgen. Een ambtelijk
452
plan komt bij voorbeeld niet voor politieke besluitvorming in aanmerking
voordat ‘medeparaaf is verleend door
vele collegae van het eigen en van andere departementen. Bij een zorgvuldige voorbereiding zullen in de
verschillende stadia ook de sociale
partners worden gehoord, formeel of
informeel. Rondom de politieke besluitvorming zal een uiterste poging
worden gedaan de publieke opinie
mee te krijgen, de pers te interesseren.
Er is voor een banenplan dus een lange weg te gaan. Dat geldt overigens
ook als het plan afkomstig is van kamerleden of van sociale partners. De
enorme energie die nodig is om het
Haagse besluitvormingscircuit door te
komen, draagt er toe bij dat het nemen
van een positief besluit over een plan,
wet of subsidiemaatregel ten onrechte
wordt aangezien voor het welslagen
van de zaak zelve.
Door middel van een departementaal persbericht en een ministeriele circulaire wordt vervolgens het plan aan
den volke bekendgemaakt; het Haagse equivalent van het pauselijke ‘nihil
obstat’. Het plan worde nu uitgevoerd.
De bedenkers zijn moe maar tevreden
en wachten met spanning de eerste resultaten af. Departementale beleidsontwikkelaars, om maar niet te spreken van politici, houden zich immers
zelden zelf bezig met de uitvoering van
hun plannen. Voor zover er al aandacht aan de uitvoering wordt besteed,
betreft dit meestal uitsluitend de uitvoering door anderen, geheel los van
de beleidsontwikkeling. De resultaten
blijken na enige tijd zonder uitzondering tegen te vallen. Over de oorzaken
daarvan last men in het duister. Een
echte evaluatie, in de zin van onderzoek naar de bekendheid van de maatregel, de bruikbaarheid, toepasbaarheid en aantrekkelijkheid vindt vaak
niet plaats. Soms wordt een plan nog
wel eens op onderdelen bijgesteld,
maar vrijwel altijd sterft het in deze fase
een geruisloze dood.
Inmiddels is namelijk alle aandacht
gericht op weer nieuwe plannen. Die
zijn voor de politiek en de pers interessanter. Ministers of kamerleden zullen
niet snel proberen te scoren met de politieke uitspraak dat een bestaand banenplan – al dan niet met enige
aanpassing – gewoon moet worden
voortgezet. Zeker niet als het plan afkomstig is van de oppositie. Ambtenaren spelen zich niet snel ‘in the picture’
met een voortgangsrapportage van
een bestaande maatregel. Een geheel
nieuw plan loopt veel meer in het oog.
Voor de pers heeft een banenplan in
uitvoering geen nieuwswaarde, tenzij
kan worden aangetoond dat het faliekant is mislukt. Zo gaat de molen voort
en valt het ene plan over het andere.
Het is een illusie dat een banenplan
wel zal worden uitgevoerd, ‘omdat het
een goed plan is’. Door de boven beschreven Haagse grilligheid moet er
een enorme scepsis worden overwonnen bij diegenen op decentraal niveau
die al deze plannen uiteindelijk moeten
realiseren; in laatste instantie het individuele afdelingshoofd van een bedrijf
of installing. Laten we vooral ook niet
vergeten dat ‘Den Haag’ (en daar verstaan wij in dit geval zowel de landelijke politiek als de centrale organisaties
van werkgevers en werknemers onder)
de uitvoering van banenplannen feitelijk niet kan afdwingen. Dat geldt evenzeer in de collectieve sector als in de
marktsector 1). Voor het welslagen van
zo’n plan moeten daarom zoveel mogelijk decentrale besluitvormers worden overtuigd van het nut van een plan
en gestimuleerd om het uit te voeren.
Naar onze ervaring kan de bestaande
scepsis wel degelijk worden overwonnen en kan het potentieel ruim aanwezige engagement worden geactiveerd.
Daarvoor moet echter serieus en met
volharding aandacht worden besteed
aan de uitvoering van een plan.
1) Voor de overheidsorganisatie geldt dat provincies, gemeenten en waterschappen bij traditie in verregaande mate autonoom zijn.
Binnen de rijksdienst worden bevoegdheden
op het gebied van personeels- en financieel
beleid momenteel met voortvarendheid gedecentraliseerd. Het rapport Jeugdwerkplannen
in Nederiand (Loontechnische Dienst, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
Den Haag, januari 1987) geeft aan dat ook de
doorwerking van banenplannen naar afzonderlijke cao’s niet vanzelfsprekend is.
Uitvoering
Sinds 1984 zijn wij namens het Ministerie van Binnenlandse Zaken betrokken bij het project uitbreiding
leerlingwezen bij de overheid. Zonder
te willen stellen dat het gaat om een
voorbeeldig project menen wij dat de
daarmee opgedane ervaringen bruikbaar zijn bij het ontwikkelen, maar
meer nog bij het uitvoeren van andere
plannen. Bij de start was het project
een klassiek voorbeeld van een banenplan. Het is bedacht in 1984 op centraal niveau tijdens het zogenaamde
‘Open overleg Wagner’. Daar werd geconstateerd dat de beroepsopleiding
in Nederland voor verbetering vatbaar
was. In dat verband moest het leerlingwezen worden verdubbeld, ook bij de
overheid. Het kabinet onderschreef die
aanbeveling. Op dat moment was niet
exact – en naar later bleek niet eens
bij benadering – bekend hoeveel leerlingwerknemers er al bij de overheid
rondliepen en op welke plaatsen er behoefte aan leerlingwerknemers was.
De traditionele circulaire om het beleid af te kondigen ging het land in.
Maar anders dan in veel gevallen werden de schrijvers van de circulaire dit
keer ook belast met het stimuleren van
de uitvoering ervan.
In 1985 stelde de minister van Binnenlandse Zaken een projectteam in,
dat de verdubbeling van het leerlingwezen bij de overheid moest bewerkstelligen. De eerste bijeenkomst
van deze groep begon weinig bemoedigend. Wat de status was van het projectteam, wie er vielen onder de
definitie van overheidswerkgever, of
Binnenlandse Zaken soms dacht dat
departementen en lagere overheden in
deze tijd van bezuinigingen nog extra
mensen konden aannemen, hoe de
rechtspositie geregeld was enz. Vragen en nog eens vragen, waaruit niet
zozeer onwil dan wel een grote mate
van scepsis sprak.
Dat het project in die fase niet spaak
gelopen is, danken we wellicht aan de
juist in die tijd onrustbarend oplopende
jeugdwerkloosheid, waardoor iedereen het gevoel had dat er toch ‘iets1
moest gebeuren. Negatief geformuleerd: niemand wilde met de Zwarte
Piet blijven zitten als dit plan zou
mislukken. Wat er daarna allemaal
precies gebeurd is kan de gei’nteresseerde lezer vinden in het in november
1986 verschenen evaluatierapport 2).
Een greep uit de activiteiten: bedrijfsbezoeken bij verschillende geledingen binnen de overheidsorganisatie om de behoefte aan leerlingwezenopleidingen te onderzoek’en, de opzet
van een subsidieregeling, een rechtspositiereglement en een nieuwe opleiding speciaal voor de overheid, de organisatie van een landelijk congres en
een groot aantal regionale informatiebijeenkomsten, persoonlijke benadering en feitelijke ondersteuning van
zoveel mogelijk overheidswerkgevers,
de installing van een telefonisch infor-
matienummer, verspreiding van folders, informatiekranten en nieuwsbrieven, opnieuw een ronde bedrijfsbezoeken om positieve signalen en
knelpunten te inventariseren en te verwerken in een handleiding voor overheidswerkgevers en – niet in de
laatste plaats – een enthousiaste minister die vier uur in de auto gaat zitten
om ergens op een streekschool actieve
leerlingen, docenten en gemeentebesturen de lof toe te zwaaien die zij
verdienen. Belangrijk voor dit artikel is
echter niet zozeer wat er gebeurd is,
maar dat er zoveel moet gebeuren om
een project op gang te krijgen.
Bij de contacten die wij tijdens de uitvoering van de campagne uitbreiding
leerlingwezen bij de overheid opdeden
en nog opdoen komen wij overal in het
land mensen tegen die bijzonder veel
energie willen steken in het opzetten
van werk- en scholingsplaatsen voor
jongeren. De enorme informatiekloof
tussen Den Haag en degenen die
bepalen of een project uiteindelijk
slaagt, leidt er echter nogal eens toe
dat van het bestaande engagement
onvoldoende gebruik wordt gemaakt.
Beleidsontwikkelaars worden zelden
geconfronteerd met de praktijk van de
uitvoering van hun plannen. Reele uitvoeringsproblemen worden daardoor
niet snel onderkend en op positieve
signalen kan onvoldoende worden ingespeeld.
Aan de kant van de ‘gebruikers’ van
banenplannen komt de informatie
vaak alleen terecht bij de top van een
organisatie. In ons project bij voorbeeld bij de directie van een rijksdienst
of in het geval van een gemeente bij
burgemeester en wethouders (als dat
al lukt). Maar minstens zo belangrijk is
dat de chef van de huisdrukkerij van
die rijksdienst en het hoofd Publieke
Werken van die gemeente goed op de
hoogte zijn. Een enorme klus, vooral
ook een kwestie van doorzetten, van
een aantal jaren langs verschillende
wegen informatie blijven verspreiden.
Dat is arbeidsintensief en duur, maar
essentieel voor het slagen van een project. Dat geldt ook voor de feitelijke ondersteuning van gemteresseerde
werkgevers die nog geen ervaring hebben met het leerlingwezen. Wij constateren dat overheidswerkgevers – en
niet alleen die buiten de Randstad bijzonder verbaasd zijn als een telefoontje naar een departement voldoende is om iemand uit Den Haag te laten
komen die ter plekke assisteert bij het
opzetten van leerarbeidsplaatsen.
Naar onze mening zou dat een normale zaak moeten zijn. In de eerste plaats
vanuit de dienstverlenende functie van
de rijksoverheid. Maar ook omdat door
de confrontatie met de praktijk van de
uitvoering blijkt welke zaken in dit of
een volgend project voor verbetering
vatbaar zijn. Wij hebben in ieder geval
bijzonder veel geleerd van onze bedrijfsbezoeken.
Ook wij hebben aanvankelijk onderschat hoeveel energie een overheidswerkgever erin moet steken om de
door ons gepropageerde leerarbeidsplaatsen in de organisatie te introduceren. Dat het desalniettemin op veel
plaatsen in het land gebeurt zegt veel
over het enthousiasme en het engagement waarmee velen in de weer zijn.
Wel wordt ons overal te verstaan gegeven dat een plan tegelijk meer dan voldoende is. De reguliere taken van de
betrokken afdelingshoofden en personeelsfunctionarissen gaan immers gewoon door. Het overladen van overheidswerkgevers met telkens nieuwe
banenplannen werkt averechts. De
neiging ontstaat om het dan maar geheel op te geven, al was het alleen
maar omdat het overzicht over het geheel van plannen, doelgroepen en subsidies al gauw zoek raakt.
Het projectteam uitbreiding leerlingwezen bij de overheid is zojuist zijn
derde jaar ingegaan. Wat is er in die
tijd bereikt? Voorafgaande aan de
campagne waren er in totaal 3.800
leerlingwerknemers in dienst bij de
overheid. Na een jaar campagne waren dit er zo’n 5.000; een groei van
ruim 30%. In absolute aantallen wellicht een bescheiden score. In onze
ogen is het de moeite waard als 1.200
extra jongeren kunnen worden voorzien van een goede beroepskwalificatie. En dat in de inkrimpende organisatie die de overheid nu is 3). De kwantitatieve ontwikkeling na het tweede
campagnejaar zullen wij binnenkort
kunnen meten.
Belangrijke kwalitatieve ontwikkelingen zijn de beschikbaarheid van drie
nieuwe, op de praktijk van de overheidsorganisatie afgestemde administratieve leerlingwezen-opleidingen
en het steeds verder dichten van de geconstateerde informatiekloof. We zijn
er echter nog niet. Voordat het leerlingwezen een vaste plaats heeft in de
overheidsorganisatie, moet er nog
heel wat gebeuren.
Hoe verhoudt zich onze stalling dat
beleidsontwikkelaars zich ook zelf
moeten bezighouden met de uitvoering van ‘hun’ nieuwe banenplan tot de
filosofie van de terugtredende overheid? Naar onze mening is het van belang dat de rijksoverheid een nieuw
plan begeleidt. Zoals in het bovenstaande uiteengezet is een stringente scheiding tussen beleidsvorming en uitvoering bij een nieuw initiatief niet vruchtbaar. Maar Den Haag
kan het niet alleen en moet zich ook
niet ten eeuwigen dage met de uitvoering blijven bemoeien. Daarom moet
vanaf het begin van een project gewerkt worden aan de overdracht van
activiteiten aan bestaande uitvoerende instanties.
Bij de start van het leerlingwezenproject werden de meeste activiteiten
2) Rients de Boer bv, Evaluatie campagne uitbreiding leerlingwezen bij de overheid 1986,
Dordrecht, 1986.
3) Het ligt voor de hand dat deze uitbreiding
gepaard is gegaan met enige verdringing. Dat
is echter eigen aan een doelgroepenbenadering.
op centraal niveau gei’nitieerd. Vanuit
het ministerie werden er dat jaar zoveel
mogelijk rechtstreekse contacten met
overheidswerkgevers gelegd. Ook in
het tweede jaar waren er dergelijke
contacten. Maar daarnaast vroegen en
kregen wij voor een geleidelijke decentralisatie van de campagne de enthousiaste medewerking van de regionale
en landelijke organen voor het leerlingwezen. In het gehele land verzorgden
zij samen met de provincies regionale
informatiebijeenkomsten voor overheidswerkgevers. In aansluiting daarop werden belangstellende overheidswerkgevers door consulenten van het
leerlingwezen ondersteund. De komende tijd zal het ministerie de directe
bemoeienis met de campagne geleidelijk verder verminderen ten gunste van
de bestaande organen voor het leerlingwezen. Het ministerie blijft zorgdragen voor de z.g. randvoorwaarden
(subsidies, rechtspositie e.d.). Tegelijkertijd zullen leerlingwezenorganisaties in een aantal provincies gedurende twee jaar de overheidswerkgevers
in nun regio intensief gaan benaderen
en ondersteunen. Voor deze organen
een extra taak, omdat de overheid met
betrekking tot het leerlingwezen ten
opzichte van de marktsector nog
steeds in een achterstandsituatie verkeert. Die achterstand wordt verder
weggewerkt met door Den Haag gefinancierdetijdelijke, extra consulenten.
Er zijn nu eenmaal geen banenplannen die op een koopje lukken.
Conclusies
Het ontbreekt niet zozeer aan goede
banenplannen, maar aan gedurende
langere tijd volgehouden serieuze aandacht voor de uitvoering ervan. Die uitvoering van een nieuw banenplan
vergt vele malen meer energie dan de
ontwikkeling ervan. Met die uitvoering
moeten de Haagse beleidsontwikkelaars zich ook zelf gedurende een bepaalde periode bezighouden. Dat vergroot hun kennis van de mogelijkheden en onmogelijkheden. Door de omvang van de daarvoor noodzakelijke
inspanningen wordt zo tevens voorkomen dat zij voortdurend nieuwe banenplannen lanceren. Dat laatonverlet
dat vanaf het begin moet worden gewerkt aan de overdracht van activiteiten aan bestaande uitvoerende kaders. De kwantitatieve resultaten van
banenplannen zullen altijd bescheiden
zijn, maar zijn zonder meer de moeite
waard. Het gaat immers om mensen in
moeilijke situaties.
Franz van Dijk
Maarten Voster
Teun Baak
De twee eerstgenoemde auteurs zijn werkzaam bij het Directoraat-Generaal Management en Personeelsbeleid van het Ministerie
van Binnenlandse Zaken. De laatste is medewerker van Rients de Boer bv, Adviseurs voor
sociaal-economisch beleid en projectmanage-
ment te Dordrecht.
454