beleid
ILLUSTRATIE: LOEK WEIJTS
Ambitie begrotingsbeleid valt tegen
In het nieuwe regeerakkoord is het voorzichtige scenario
Wat is de achtergrond van de voorzichtigheidsmarge?
verlaten. Een voorzichtigheidsmarge bij de groeiverwachtingen Wat bepaalt zijn omvang? Welke marge is redelijk?
is gelijkwaardig met een hoger ambitieniveau voor het begroTegenvallers zijn erger dan meevallers
tingssaldo. Ten opzichte van de verkiezingsprogramma’s van In het advies dat ten grondslag lag aan het trendde coalitiepartijen is de ambitie voor het wegwerken van het matige begrotingsbeleid, noemde de Studiegroep
houdbaarheidstekort echter niet verhoogd.
Begrotingsruimte het gebruik van voorzichtige
et trendmatige begrotingsbeleid dat de
Nederlandse overheid sinds 1994 voert,
heeft als centraal element een vooraf
vastgelegde norm voor de ontwikkeling
van de reële collectieve uitgaven, beter bekend als
het uitgavenkader. Daarnaast wordt ook vooraf het
saldo van lastenverlichtende en lastenverzwarende
maatregelen vastgelegd, al kon dit tot 2002 nog
veranderen onder invloed van mee- en tegenvallers.
Het uitgavenkader en het lastensaldo worden aan
het begin van een kabinetsperiode zo gekozen dat de
doelstelling voor het begrotingssaldo wordt bereikt
bij een voorzichtige raming van de economische
groei op middellange termijn. Beide paarse kabinetten (1994–1998 en 1998–2002) werkten met
behoedzame scenario’s waarin de economische groei
jaarlijks ruim 0,6 procent lager lag dan de beste
voorspelling tijdens de formatie. Vanaf 2002 is de
voorzichtigheidsmarge verkleind naar 0,25 procent;
begin dit jaar is hij verder teruggebracht tot nul.
H
HENK DON
Hoogleraar Econometrie
en economisch beleid aan
de Erasmus Universiteit
Rotterdam
196
ESB
6 april 2007
uitgangspunten voor de raming van de economische
groei ‘een ijzeren randvoorwaarde’ voor het voeren
van een trendmatig begrotingsbeleid (Studiegroep
Begrotingsruimte, 1993, blz. 24). Als reden werd
gegeven dat de kans op budgettaire tegenvallers op
voorhand zeer klein gemaakt moet worden. Dit was
nodig om een herhaling van de jaren zeventig te
voorkomen, toen opeenvolgende tegenvallers in de
trendmatige economische groei het failliet betekenden van het structurele begrotingsbeleid zoals dat
begin jaren zestig door Jelle Zijlstra was ontwikkeld.
De afkeer van tegenvallers bracht de Studiegroep
tot een asymmetrische doelfunctie voor het begrotingssaldo: tegenvallers zijn erger dan (even grote)
meevallers. Deze asymmetrie kreeg vorm in de keuze
van een behoedzaam scenario als uitgangspunt voor
het begrotingsbeleid. Door bewust uit te gaan van
een minder gunstige raming van de ontwikkeling van
de nationale economie, en in het bijzonder van de
belastingopbrengsten, wordt de kans op tegenvallers
immers kleiner gemaakt.
De doelstelling voor het
begrotingssaldo
Sinds het einde van de vorige eeuw is de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op langere
termijn het belangrijkste criterium voor de keuze
van de doelstelling voor het begrotingssaldo. De
houdbaarheid wordt afgemeten aan de vraag of het
bestaande systeem van collectieve uitgaven kan
meegroeien met de algemene welvaart zonder dat
de belasting- en premietarieven moeten worden
verhoogd om een onbeheerste groei van de overheidsschuld te voorkomen (Van Ewijk et al., 2006).
Dit criterium voor houdbaarheid geeft ook invulling
aan de gedachte dat de baten en lasten van de
overheidsbegroting voor opvolgende generaties in
evenwicht moeten zijn.
Onder de huidige omstandigheden is dit het enige
zinvolle anker voor de schuldpolitiek. Een gulden
financieringsregel, zoals in de eerste helft van
de vorige eeuw is gehanteerd, berust op een misplaatste analogie met een onderneming. Zo’n regel
miskent dat de overheid door haar recht op belastingheffing altijd inkomsten kan genereren. Voorts
is de afbakening tussen rendabele investeringen
en lopende uitgaven lastig, doordat veel overheidsbestedingen wel een maatschappelijk rendement
opleveren, maar niet noodzakelijk ook financieel
rendabel zijn voor de overheidsbegroting. In de jaren
zestig was een structureel begrotingsbeleid van
kracht, ontwikkeld door Jelle Zijlstra. De begrotingsruimte werd afgeleid uit de structurele groei van de
economie. Het structurele begrotingssaldo moest
zodanig zijn dat sprake was van macroeconomisch
extern evenwicht: dit kwam tot uiting in een klein
overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans, juist voldoende om de ontwikkelingssamenwerking mee te financieren. Halverwege de jaren
zeventig liep dit systeem spaak door de onverwachte
vertraging van de structurele groei: de groeiramingen bleken te optimistisch en het overheidstekort
liep snel op. Als gevolg daarvan werd het begrotingsbeleid in de jaren tachtig gedomineerd door een
eenvoudig beginsel: het tekort moest omlaag. Maar
toen het tekort vanaf 1996 duidelijk onder de EMUgrens van drie procent van het brutobinnenlandsproduct (bbp) bleef en zelfs een overschot in zicht
kwam, stelde zich opnieuw de vraag wat de structurele doelwaarde voor het saldo moest zijn. Zijlstra’s
uitgangspunt van extern evenwicht was niet meer
actueel (SER, 1992, blz. 9; CED, 1992); doordat de
internationale kapitaalmarkt in de loop van de jaren
tachtig zeer omvangrijk en toegankelijk was geworden, waren tekorten of overschotten op de lopende
rekening van de betalingsbalans eerder het resultaat
van kapitaalbewegingen dan een signaal van binnenlandse onevenwichtigheden. En voorzover er al
implicaties zouden zijn voor de wisselkoers, waren
die na de start van de euro alleen nog op Europees
niveau van belang.
In zijn advies over het sociaaleconomisch beleid 2000–2004 pleitte de SER
(2000) ervoor om over te stappen naar een scenario waarin de groeiveronderstelling dichter bij de trendmatige groeiverwachting zou komen te liggen. Dit
advies werd een jaar later door de Studiegroep Begrotingsruimte (2001) overgenomen. Als reden werd gegeven dat de overheidsfinanciën de gevarenzone
leken te hebben verlaten. En in 1999–2000 was gebleken dat grote meevallers de budgettaire spelregels onder druk zetten en zo hun eigen nadelen met
zich meebrengen. De pijn van tegenvallers was kleiner geworden en de pijn van
meevallers werd wat duidelijker gevoeld. De doelfunctie was dus minder asymmetrisch geworden, zodat de kans op tegenvallers wat groter mocht zijn en de
kans op meevallers wat kleiner moest worden. Dit wordt bereikt met een kleinere
voorzichtigheidsmarge. De kwantitatieve bepaling van de mate van voorzichtigheid bleef echter in nevelen gehuld.
Bepaling voorzichtigheidsmarge
De optimale omvang van de voorzichtigheidsmarge kan worden afgeleid uit de
mate van onzekerheid over het begrotingssaldo en de karakteristieken van de
asymmetrische doelfunctie. Het budgettaire beleid is erop gericht om de verwachte waarde van de doelfunctie voor het begrotingssaldo te maximeren. Bij
een gewone kwadratische doelfunctie geldt het beginsel van zekerheidsequivalentie: de verwachte waarde van de doelfunctie kan gemaximeerd worden door
de doelfunctie te maximeren voor het scenario waarin de onzekere grootheid op
haar verwachte waarde wordt gezet (Theil, 1958). Door de asymmetrie treedt een
verschuiving op: de onzekerheid kan worden ingeruild voor een scenario waarin de
onzekere grootheid een waarde aanneemt die iets verschoven is ten opzichte van
haar verwachting. Naar analogie van de risicopremie wordt deze verschuiving aangeduid als de voorzichtigheidspremie (Kimball, 1990). Ook is het hanteren van
een voorzichtig scenario equivalent met het kiezen van een hogere ambitiewaarde
voor het begrotingssaldo in het basisscenario; de optimale verschuiving in ambitie
kan worden afgeleid uit de voorzichtigheidspremie (Don, 2007).
Om deze theorie te kunnen toepassen moeten we de onzekerheid over het begrotingssaldo kwantificeren en een geschikte doelfunctie voor het begrotingssaldo
specificeren. In de context van het trendmatige begrotingsbeleid hebben de
relevante onzekerheden betrekking op het structurele groeitempo van de nationale economie en op niet aan de groei gerelateerde fluctuaties in het structurele
begrotingssaldo. Conjuncturele onzekerheden blijven buiten beschouwing, omdat
deze geen invloed hebben op de doelstelling van het trendmatige begrotingsbeleid. Ook onzekerheid over de omvang van de gasbaten is niet relevant, omdat
deze baten inherent tijdelijk zijn en daarom niet van belang voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën op langere termijn (Van Ewijk et al., 2006).
De mate van onzekerheid
De onzekerheid over de structurele groei heb ik eerder tentatief becijferd op een
standaardfout van 1,6 procent voor het bbp-niveau in het vierde jaar, de normale
horizon van een kabinetsperiode (Don, 2001). Als het bbp structureel 1 procent
hoger ligt dan komt het structurele begrotingssaldo circa 0,3 procentpunt bbp
gunstiger uit. Voor het begrotingssaldo in procenten van het bbp betekent de
onzekerheid over de structurele groei dus een standaardfout van 0,5 procentpunt.
De overige fluctuaties in het structurele begrotingssaldo (exclusief gasbaten) zijn
vooral het gevolg van variaties in het belang van aftrekposten bij de belastingheffing, een soms wat grillig verloop van de opbrengsten van de vennootschapsbelasting, en variaties in het vorderingensaldo van gemeenten en provincies. Samen
zijn deze fluctuaties verantwoordelijk voor een standaardfout van bijna 0,7 procentpunt bbp in het begrotingssaldo in het vierde jaar (Don en Van den Eijnden,
2007). Zij hebben geen logisch verband met de determinanten van de structurele
groei, zodat beide bronnen van onzekerheid als onderling onafhankelijk kunnen worden beschouwd. De som van de twee varianties is (0,5)2 + (0,7)2 = 0,74 = (0,86)2.
Zo resulteert een totale relevante onzekerheid voor het structurele begrotingssaldo
in het vierde jaar die gekarakteriseerd wordt door een standaardfout van ongeveer
0,85 procentpunt. De navolgende berekeningen zijn er bovendien op gebaseerd
dat deze onzekerheid zich gedraagt volgens een normale verdeling.
ESB
6 april 2007
197
Een geschikte doelfunctie
Resultaten
In de wetenschappelijke literatuur zijn verschillende asymmetrische doelfuncties
voorgesteld. De drie meest gebruikte zijn de LINLIN-functie, de Asymmetrische
Kwadratische functie AQF en de LINEX-functie. LINLIN is aan weerszijden van
het optimum lineair, met verschillende hellingshoeken; AQF is aan weerszijden
van het optimum kwadratisch, met verschillende coëfficiënten; en LINEX neigt
aan de ene zijde van het optimum naar een lineaire functie en aan de andere
zijde naar een exponentiële functie. Deze drie functies zijn getekend in figuur 1.
Als symmetrische doelfunctie wordt vaak een gewone kwadratische functie
gebruikt. Ter vergelijking is deze ook in de figuur opgenomen.
Als asymmetrische variant van de gewone kwadratische functie is AQF een voor
de hand liggende keuze voor een asymmetrische doelfunctie. We zullen nagaan
hoe gevoelig de resultaten zijn voor een andere keuze.
Figuur 2 laat zien hoe de gewenste voorzichtigheidsmarge in de jaarlijkse groei afhangt van de karakteristieken (aard en parameter) van de asymmetrische
doelfunctie. De doelfunctie AQF met asymmetrieparameter 2 levert een voorzichtig scenario dat jaarlijks 0,2 procent onder de verwachte trendmatige groei
ligt. De LINLIN functie levert bij dezelfde waarde van
de asymmetrieparameter een voorzichtigheidsmarge
van 0,3 procent jaarlijkse groei. LINEX geeft een nog
iets grotere marge, van 0,37 procent jaarlijkse groei.
Ik concludeer dat de marge van 0,25 procent jaarlijkse
groei die sinds 2001 wordt gehanteerd, goed past bij
redelijke veronderstellingen over de doelfunctie.
De behoedzame scenario’s uit 1993 en 1997
kenden een marge van ruim 0,6 procent jaarlijkse
groei. Deze waarde duidt op een aanzienlijk grotere
asymmetrie in de doelfunctie. Bij AQF wordt deze
marge pas bereikt bij a = 9,5 , dus als tegenvallers
9,5 maal zo zwaar tellen als (even grote) meevallers.
Bij LINLIN vinden we deze marge als a = 4,3 . Zulke
verhoudingen zijn wellicht een goede weerspiegeling
van de situatie in 1993-94, toen het begrotingstekort nog boven de drie procent van het bbp lag en
de overheidsschuld rond de tachtig procent. Maar
anno 2000 was er een overschot op de begroting en
kwam de overheidsschuld onder de zestig procent
van het bbp. Daarbij paste een minder scherpe straf
op tegenvallers, zodat de overstap naar een kleinere
voorzichtigheidsmarge een redelijke gedachte was.
figuur 1
Vier doelfuncties
Symmetrisch kwadratisch
AQF
-0,5
-0,5
U(y)
0,5
U(y)
0,5
-1,5
-1,5
-2,5
-1,5
-0,5
y-y0
0,5
-2,5
-1,5
1,5
-0,5
LINEX
y-y0
0,5
1,5
0,5
1,5
LINLIN
-0,5
-0,5
U(y)
0,5
U(y)
0,5
-1,5
-1,5
-2,5
-1,5
-0,5
y-y0
0,5
1,5
-2,5
-1,5
-0,5
y-y0
Voor LINLIN en AQF wordt de mate van asymmetrie bepaald door de waarde van
een parameter a, a > 0; een tegenvaller (y < y0) is a maal erger dan een even
grote meevaller (y > y0). LINEX kent een parameter θ ; tegenvallers zijn erger
dan (even grote) meevallers als θ > 0; de verhouding is echter niet constant. In
het vervolg kiezen we θ steeds zo dat bij LINEX een tegenvaller van eenmaal de
standaardfout a maal erger is dan een even grote meevaller. In de grafieken van
figuur 1 geldt steeds a = 2, een waarde die mij in eerste instantie redelijk lijkt.
Ook op dit punt zullen we de gevoeligheid van de resultaten nagaan.
figuur 2
De voorzichtigheidsmarge in de groeiraming (in procenten jaarlijkse groei)
als functie van de karakteristieken van de doelfunctie
1,4
voorzichtigheidsmarge
1,2
1
0,8
0,6
0,4
AQF
L INL IN
0,2
L INEX
0
1
2
3
4
5
6
a
Bron: Don (2007), met herschaling
198
ESB
6 april 2007
7
8
9
10
Kritiek van het IMF
Het Internationale Monetaire Fonds was in een
rapport van maart 2006 zeer lovend over het
Nederlandse begrotingsbeleid (IMF, 2006). Maar
juist over het gebruik van een voorzichtig scenario is
de staf van het IMF kritisch. De staf meent dat de
best beschikbare raming het uitgangspunt moet zijn
voor het beleid. Hij geeft daarvoor twee argumenten:
een voorzichtig scenario kan verstorend werken
doordat het ten onrechte als de beste raming wordt
opgevat, en het kan de geloofwaardigheid van het
gevoerde beleid ondermijnen. De onzekerheid zou
beter tot uiting kunnen komen in een ambitieuzer
doel voor het begrotingssaldo.
De twee argumenten overtuigen mij niet. Het CPB
heeft steeds nadrukkelijk en expliciet duidelijk gemaakt welke voorzichtigheidsmarge in het behoedzame of voorzichtige scenario besloten lag. Om de
indruk te vermijden dat het voorzichtige scenario de
beste voorspelling was, heeft het er bovendien ook
steeds een gunstig of optimistisch scenario naast
gezet. Naar mijn overtuiging komt de geloofwaardigheid van de beleidsuitgangspunten pas in gevaar als
de voorzichtigheidsmarge wordt verzwegen of verbloemd, of als het voorzichtige scenario niet realistisch
zou zijn. Het gebruik van een ambitieuzer doel voor
het begrotingssaldo is in wezen gelijkwaardig met het
gebruik van een voorzichtig scenario. Maar voorzichtige uitgangspunten vinden in de politieke discussie
wellicht makkelijker steun dan ambitieuze doelen.
Het nieuwe regeerakkoord
Hoe moeten we het begrotingsbeleid van het nieuwe
regeerakkoord nu beoordelen?
Het voorzichtige scenario is verlaten. Daartegenover
zijn enkele spelregels over het omgaan met meeen tegenvallers aangescherpt, maar dat neemt de
asymmetrie van de doelfunctie niet weg. Hebben de
coalitiepartners het voorzichtige scenario wellicht
ingeruild voor een hogere ambitiewaarde voor het
begrotingssaldo?
Inderdaad lijkt de ambitie in het regeerakkoord
groter dan in het gewogen gemiddelde van de verkiezingsprogramma’s van de drie coalitiepartners. Bij
gebrek aan een voldoende concrete uitwerking van
de financiële beleidsvoornemens kunnen de in- en
uitverdieneffecten nog niet bepaald worden; afgaande
op de macro-economische doorwerking van de drie
verkiezingsprogramma’s zullen deze waarschijnlijk
niet groot zijn (tabel 1). Ongerekend eventuele in- en
uitverdieneffecten raamt het CPB voor 2011 bij het
regeerakkoord een structureel begrotingsoverschot van
0,9 procent bbp in het trendmatige scenario (tabel 2).
Bij de analyse van de verkiezingsprogramma’s was dit
cijfer in het voorzichtige scenario 1,0 procent bbp voor
de programma’s van CDA en ChristenUnie, en 0,5 procent voor het PvdA-programma (tabel 1). Het gewogen
gemiddelde van die drie is 0,8 procent bbp, dus zo
bezien ging de overstap naar het trendmatige scenario
gepaard met een verhoging van de streefwaarde voor
het begrotingssaldo van 0,1 procent bbp.
Maar een voorzichtigheidsmarge van 0,25 procent
jaarlijkse groei is equivalent met een ambitieverschuiving voor het begrotingssaldo met 0,3 procent bbp,
dus beduidend meer dan de feitelijke verschuiving,
als tenminste het gewogen gemiddelde van de drie
verkiezingsprogramma’s een goed startpunt biedt.
Bovendien blijkt het regeerakkoord niet ambitieuzer
in het wegwerken van het houdbaarheidstekort.
Ongerekend eventuele in- en uitverdieneffecten in
2011, verbetert de houdbaarheid per saldo met
0,4 procentpunt van het bbp, evenveel als het gewogen gemiddelde van de drie verkiezingsprogramma’s.
En dat terwijl de schatting van het houdbaarheidstekort in het trendmatige scenario juist is verhoogd
van 1¼ procent bbp naar 2¼ procent bbp, door de
forse opwaartse bijstelling van de levensverwachting
in nieuwe CBS-prognoses.
tabel 1
Begrotingssaldo en houdbaarheid in drie verkiezingsprogramma’s (procenten bbp) a
EMU-saldo 2011
Idem, structureel
Idem, robuust b
Houdbaarheidstekort 2011
a
b
basis
1,0
0,9
½
1½
1,1
1,0
0,6
¾
basis: voorzichtig scenario
CDA
PvdA
(1,1)
1,0
(0,5)
(1,0)
0,6
(0,5)
(0,6)
0,2
(0,1)
(¾)
1½
(1½)
ChrU
1,1
0,8
0,4
1
cijfers tussen haakjes: exclusief macroeconomische doorwerking
structureel en exclusief rentelasten, gasbaten en rente- en dividendontvangsten
Bron: CPB (2006).
tabel 2
Begrotingssaldo en houdbaarheid in regeerakkoord (procenten bbp) a
EMU-saldo 2011
Idem, structureel
Idem, robuust b
Houdbaarheidstekort 2011
a
b
basis: voorzichtig scenario
basis
regeerakkoord
1,0
.
(0,7)
0,9
.
(0,6)
0,5
.
(0,2)
2½
.
(2,0)
basis: trendmatig scenario
basis
regeerakkoord
1,3
.
(1,0)
1,2
.
(0,9)
0,8
.
(0,5)
2¼
.
(1¾)
cijfers tussen haakjes: exclusief macroeconomische doorwerking
structureel en exclusief rentelasten, gasbaten en rente- en dividendontvangsten
Bron: CPB (2007).
verkiezingsprogramma’s ligt de hogere ambitie van het nieuwe regeerakkoord op
andere terreinen, zoals veiligheid en milieu. Het loslaten van de voorzichtigheidsmarge in het begrotingsbeleid vergroot de kans op tegenvallers. Tegen de achtergrond van de verkiezingsprogramma’s van de coalitiepartners is de ambitie voor
het begrotingsbeleid in het regeerakkoord de eerste tegenvaller.
LITERATUUR
CED (1992) Rapport over het nationale spaarsaldo, Rapport van de
Commissie Economische Deskundigen, publicatienr. 92/11,
Den Haag: SER.
CPB (2006) Keuzes in Kaart 2008-2011 – Economische effecten van
acht verkiezingsprogramma’s, Den Haag: CPB.
CPB (2007) Indicatie van effecten Financieel Kader 2008–2011,
Notitie 7 februari, Den Haag: CPB.
Don, F. J. H. (2001) The Growth Potential of the Dutch economy
on Medium Term, in: W. F. V. Vanthoor and J. Mooij (eds.),
Ref lections on Economics and Econometrics, Essays in Honour of
Martin M. G. Fase, Amsterdam: DNB, 101–111.
Don, F. J. H. (2007) Ambitie en voorzichtigheid in het economisch
beleid, oratie Erasmus Universiteit Rotterdam.
Don, F. J. H. and F. O. van den Eijnden (2007) Prudence and
ambition in fiscal policy, Medium Econometrische Toepassingen,
Ambitie valt tegen
De conclusie is dat de coalitiepartners het laten vervallen van de voorzichtigheidsmarge niet hebben gecompenseerd met een hogere ambitie voor het wegwerken
van het houdbaarheidstekort in de overheidsfinanciën.
Dus wordt een groter deel van het probleem doorgeschoven naar de toekomst. Ook de hogere levensverwachting heeft nog geen beleidsmatig antwoord
gekregen. Kennelijk was de prijs die daarvoor betaald
moest worden te hoog: voor drie partijen is de pijn
van tekortbeperkende maatregelen bij andere beleidsdoelstellingen al gauw groter dan voor één partij. Ten
opzichte van het gewogen gemiddelde van de drie
(1,1)
(1,0)
(0,6)
(¾)
forthcoming.
Ewijk, C. van, N. Draper, H. ter Rele and E. Westerhout (2006)
Ageing and the Sustainability of Dutch Public Finances, The Hague:
CPB.
IMF (2006) IMF Country Report No. 06/124, Washington D.C.: IMF.
Kimball, M. S. (1990) Precautionary Saving in the Small and in
the Large, Econometrica, 58 (1), 53-73.
SER (1992) Convergentie en overlegeconomie, Advies 92/15,
Den Haag: SER.
SER (2000) Sociaal-economisch beleid 2000–2004, Advies 00/08,
Den Haag: SER.
Studiegroep Begrotingsruimte (1993), Naar een trendmatig
begrotingsbeleid, Negende rapport, Den Haag: Ministerie van
Financiën.
Theil, H. (1958) Economic Forecasts and Policy, Amsterdam:
North Holland.
ESB
6 april 2007
199