Abnormale toename export van sanctiegoederen naar ‘uitwijklanden’

Sinds de Europese handelssancties tegen Rusland is de Nederlandse export van microchips en andere technologische producten naar Rusland vrijwel gestopt. Nederlandse bedrijven compenseren hun verliezen met nieuwe handelspartners. Gaat deze verlegging ook gepaard met omzeiling van sancties?

Sinds de Russische invasie in Oekraïne heeft de Europese Unie in totaal twaalf sanctiepakketten geïmplementeerd. Het voornaamste doel hiervan was het verzwakken van de financiële en materiële bronnen van de Russische oorlogsmachine. De directe export tussen Nederland en Rusland van hoogwaardige technologische producten die belangrijk zijn voor de Russische oorlogsindustrie, zoals microchips, is sinds februari 2022 illegaal. De exportrestricties zijn via de sanctiepakketen geleidelijk steeds verder uitgebreid, onder andere ten aanzien van ‘dual use’: producten die voornamelijk zijn bedoeld voor civiele toepassingen, maar die kunnen worden gebruikt voor militaire toepassingen. Een voorbeeld is een magnetron, waarvan de computerchip wordt overgeplaatst naar een Russische drone.

Voordat de sancties van kracht werden, was Nederland een belangrijke exporteur van hoogwaardige technologische producten naar Rusland. In 2020 exporteerde Nederland voor meer dan 250 miljoen euro per maand aan machines en apparaten (zoals magnetrons of microchips), alsmede voertuigen (figuur 1). Dit besloeg zo’n 35 procent van de totale Nederlandse uitvoer naar Rusland. Figuur 1 lijkt aan te tonen dat de handelssancties effect hebben gehad op het beperken van deze directe handelsstromen van Nederland naar Rusland. Met name de export van elektrische machines en onderdelen en voertuigen daalde in 2023 tot bijna nul. Dit in tegenstelling tot farmaceutische producten die om humanitaire redenen niet gesanctioneerd zijn. 

De vraag is echter in hoeverre Nederlandse bedrijven erin geslaagd zijn om de door sancties geraakte export van deze producten naar Rusland, te compenseren door de handel erin te verleggen naar derde landen. En zo ja, of er dan indicaties zijn dat deze handelsverlegging naar derde landen (deels) gepaard gaat met omzeiling van sancties.

Omzeiling van sancties kan gebeuren via uitwijklanden. Bij uitwijklanden gaat het om alternatieve routes voor de handel in gesanctioneerde goederen via derde landen die niet deelnemen aan de westerse sancties. Deze uitwijklanden zijn met name voormalige Sovjetrepublieken zoals Kazachstan en Kirgizië, maar ook Turkije en India lijken hier een rol te spelen (NOS, 2022). Er zijn indicaties dat Rusland deze landen inzet om producten uit de EU te importeren, waardoor de sancties minder doeltreffend zijn. Zo schatte Corisk (Bjørtvedt, 2023) dat er via deze landen meer dan acht miljard euro aan westerse goederen Rusland is binnengebracht in de periode van maart tot december 2022, terwijl Rusland voor zes miljard euro aan olie en gas naar de EU en de VS heeft geëxporteerd.

Data

Om deze twee vragen te beantwoorden, analyseren wij gedetailleerde Nederlandse handelsdata, gebruikmakend van recente COMTRADE-handelsdata van de VN tot en met oktober 2023. Daarbij houden we rekening met de in de loop der tijd steeds strengere sanctiepakketten, gericht op specifieke technologische producten zoals voertuigen, elektronische machines en apparaten, waaronder ook microchips. Dankzij gedetailleerde productdata kunnen we precies aanduiden welke exportstromen nog steeds hinder ondervinden van de sancties en welke er nieuwe afzetmarkten hebben gevonden.

Onze analyse voegt daarmee iets toe aan eerdere publicaties over uitwijklanden (NOS, 2022; Bjørtvedt, 2023; NOS 2022; RTL, 2023), die alleen geaggregeerde exportdata gebruikten of slechts inzoomen op sectorniveau. Het gebruik van geaggregeerde data kan een vertekend beeld opleveren, aangezien de sancties specifiek gericht zijn op productniveau.

De COMTRADE-classificatie volgt het wereldwijd toegepaste ‘harmonized system’ (HS). De HS-classificaties zijn echter niet direct te converteren naar het SITC-systeem dat wordt gebuikt door het CPB. De maandelijkse euro-dollar-wisselkoers van de OESO is gebruikt om, waar nodig, waardes in euro’s om te zetten.

Daarnaast analyseren we deze uitgebreide productgegevens om significant handelsverkeer van technologische goederen via derde landen naar Rusland te vast te stellen. Met daarbij speciale aandacht voor microchips, evenals voor elektrische machines en apparaten in het algemeen.

Verlegde handelsstromen

Als we inzoomen op de export van de meest relevante productgroep die kan worden gebruikt voor dual-use, namelijk elektronische machines en onderdelen (waar microchips deel van uit maken), dan zien we een algehele verschuiving van Nederlandse export naar voormalige Sovjetrepublieken en Turkije (figuur 2). Het is duidelijk zichtbaar dat de totale export van elektronische apparaten en machines naar deze landen sinds het begin van de oorlog significant is toegenomen. De verschuiving in de directe export van microchips via dezelfde landen lijkt mee te vallen.

Een gedetailleerde analyse van de totale Nederlandse export van deze producten, weergegeven in figuur 3, toont aan dat producenten van machines en voertuigen hun exportstromen snel en effectief hebben kunnen verleggen naar alternatieve markten. Hun totale exportwaarde naar de rest van de wereld is relatief stabiel gebleven of zelfs gestegen. De export van elektrische machines en onderdelen vertoonde een grilliger herstel. Binnen deze categorie bleef met name de export van microchips structureel zo’n vijftig procent lager dan voor de sancties.

Een analyse van de exportdata onthult twee hoofdoorzaken voor het gebrek aan herstel in de Nederlandse export van elektrische machines en onderdelen (figuur 4). Ten eerste is de rechtstreekse export van deze producten naar Rusland, zoals beoogd, gedaald van 100 miljoen euro per maand naar nul, met een vergelijkbare trend in de microchipexport. Ten tweede zien we een opvallend significante afname in de export naar westerse bondgenoten zoals Polen, vooral voor microchips met een maandelijkse daling van bijna 200 miljoen euro (figuur 4d). Vergelijkbare trends zijn zichtbaar in de export naar Tsjechië en Hongarije (deze resultaten zijn op basis van data van COMTRADE; de figuren zijn beschikbaar op aanvraag).

Deze daling in de export van elektrische apparaten en microchips naar westerse bondgenoten kan enerzijds komen door sancties die deze landen verbiedt om als doorvoerkanalen naar Rusland te dienen. Dit lijkt het geval te zijn voor de tweede dip in de export naar Polen in het begin van 2023 (het tiende sanctiepakket). Anderzijds kan het zijn dat Nederlandse bedrijven, geconfronteerd met complexe informatieverplichtingen over de eindbestemming van hun producten, preventief stopten met exporteren naar deze risicolanden (Rademakers en Oomes, 2022). De tweede verklaring lijkt aannemelijker aangezien de export van microchips vanuit Polen naar Rusland vóór de sancties slechts één miljoen euro per maand betrof – zo’n één procent van de uitvoer van Nederland naar Polen (Comtrade, 2023). Daarnaast is Polen onderdeel van de ‘coalitie tegen Rusland’ en het is daarom onwaarschijnlijk dat het zijn exportrestricties tegen Rusland slecht zou handhaven.

Effectiviteit sancties en uitwijklanden

De Nederlandse handelsstromen zijn dus deels succesvol naar derde landen verlegd, maar: is dit een legitieme diversificatiestrategie om handelsverlies in Rusland te compenseren, of worden er sancties omzeild via ‘uitwijklanden’? Figuur 5 laat zien dat een aanzienlijk deel van de toegenomen handel met derde landen toe te schrijven is aan handelsverlegging. Nederlandse exporteurs van elektrische dual-use goederen hebben voornamelijk nieuwe markten gevonden in de Verenigde Staten met een toename van ongeveer veertig miljoen euro per maand. Maar figuur 5 illustreert ook dat een deel van de verschuiving mogelijk via uitwijklanden loopt. In absolute aantallen vallen China en Turkije op: hier stijgt de uitvoer van Nederlandse elektrische machines en onderdelen met respectievelijk bijna 80 miljoen euro en 40 miljoen euro per maand – een toename van zo’n vijftig procent ten opzichte van 2018. Procentueel valt de sterke exportstijging naar GOS-landen op, in het bijzonder Kazachstan. Voor de invasie was de handel in elektrische machines en onderdelen met deze landen vrijwel verwaarloosbaar. Helaas ontbreken exportgegevens van deze mogelijke uitwijklanden naar Rusland, waardoor wij geen sluitend bewijs hebben om vast te kunnen stellen dat deze elektrische machines (inclusief onderdelen uit deze machines zoals chips) daadwerkelijk in Rusland eindigen.

Ondanks dat de toename van de elektronische dual-use producten naar gebruikelijke ontwijkingslanden, voornamelijk de GOS-landen en Turkije, in absolute euro’s bescheiden is, blijkt deze voldoende om de maandelijkse daling van 100 miljoen euro in elektrische onderdelen en machines naar Rusland volledig te compenseren (figuur 4, paneel A). Dit kan erop wijzen dat Rusland zo de impact van sancties op directe Nederlandse export bijna geheel weet te omzeilen. Meer onderzoek is echter nodig om te toetsen in welke mate de toegenomen export van gesanctioneerde Nederlandse goederen naar uitwijklanden terechtkomt in Rusland.

Samengevat

Nederlandse exporteurs van technologische exportproducten, die aanvankelijk hard door de Russische sancties werden geraakt, zijn er in geslaagd om hun voormalige export naar Rusland grotendeels te verplaatsen naar derde landen. De directe gevolgen van de handelssancties voor deze exportproducten zijn daarom beperkt.

Een uitzondering hierop vormt de export van Nederlandse microchips, die sinds het begin van de oorlog structureel is afgenomen met ruim 500 miljoen euro per maand, een daling van meer dan vijftig procent ten opzichte van voor de oorlog. Gezien de cruciale rol van deze microchips in de Russische oorlogseconomie, wordt de export van chips streng gemonitord in het kader van het elfde en twaalfde sanctiepakket. Dit suggereert dat exporteurs extra voorzichtigheid betrachten bij het exporteren van microchips naar westerse bondgenoten zoals Polen en Tsjechië, die op hun beurt ook de export naar Rusland proberen te verhinderen. Daarnaast houdt de terughoudendheid van exporteurs vermoedelijk ook verband met de zware straffen in de meeste Europese landen op het schenden van de sancties en de complexiteit van het aantonen van de eindbestemming van de producten.

Tegelijkertijd toont onze analyse aan dat de eerdere sancties, zoals het sanctiepakket van februari 2022, nog niet geheel effectief zijn in het beperken van de Nederlandse dual-use goederen zoals elektrische machines, waarvan onderdelen (zoals microchips) kunnen worden gebruikt in de Russische oorlogseconomie naar Rusland. De afname van de directe export van deze elektrische machines en onderdelen naar Rusland lijkt volledig te worden gecompenseerd door een opvallende toename van de export van Nederlandse elektrische machines en onderdelen naar Turkije en voormalige Sovjetrepublieken, waarvan wordt vermoed dat zij de dual-use goederen verder doorvoeren naar Rusland.

Bovendien suggereren onze bevindingen dat Rusland zijn tekort aan technologische onderdelen waaronder microchips, compenseert door dual-use-goederen te importeren, zoals elektrische machines en apparatuur waar vervolgens chips uit te halen zijn. De toename van de Nederlandse export van deze producten – waarvoor het lastiger is vast te stellen in hoeverre ze worden gebruikt voor de oorlogsindustrie – is zelfs nog sterker dan de export van enkel microchips. Indien het vermoeden van compensatie juist blijkt, hetgeen nader onderzocht dient te worden, ondermijnt deze handelsverlegging de effectiviteit van de sancties.

Beleidsaanbevelingen

Deze bevindingen benadrukken het belang van het recente twaalfde sanctiepakket van december 2023 van de Europese Commissie– waarvoor we nog geen data hebben – dat gericht is op het verminderen van de omzeiling van sancties via derde landen. Als dit effectief blijkt, verwachten we geleidelijk nieuwe verschuivingen in de handel vanuit deze landen te zien. De eerste aanbeveling is dan ook dat Nederland moet inspelen op het twaalfde sanctiepakket, dat zowel diplomatieke als economische maatregelen biedt voor een effectieve bestrijding van mogelijke sanctie-omzeiling via ‘derde landen’, inclusief sancties in extreme gevallen.

Het dreigen met sancties tegen voormalige GOS-landen kan effectief zijn vanwege hun economische afhankelijkheid van de EU en de beperkte economische impact op Nederland (figuur 2). Het is echter belangrijk om deze maatregelen gericht op kleine doorvoerlanden gestructureerd te implementeren zodat een waterbedeffect, waarbij Rusland alternatieve importroutes vindt, niet plaatsvindt. Daarnaast zijn er voor economische machten als India en China en diplomatieke partners als Turkije en Georgië alternatieve benaderingen nodig. Het twaalfde sanctiepakket biedt dus meer instrumenten voor zowel de Nederlandse overheid als de EU, maar deze moeten wel gecoördineerd en proactief worden ingezet.

Inmiddels is de EU overigens alweer van plan een dertiende sanctiepakket in te voeren, dat handel met specifieke bedrijven uit China, India en Turkije die naar Rusland exporteren, sanctioneert. Dit zou een zeer relevante en aanvullende stap zijn, gezien ook de toename van abnormale export naar deze landen (figuur 5).

Ten tweede moet de Nederlandse douane zijn exportcontroles naar uitwijklanden aanscherpen: in het bijzonder naar China, India en Turkije, specifiek voor minder verdachte dual-use goederen zoals elektronische machines waarvan de onderdelen kunnen worden gebruikt in de Russische oorlogsindustrie. Tot augustus 2023 hebben controles vooralsnog geleid tot ongeveer 20.000 inspecties en 55 strafrechtelijke onderzoeken (RTL, 2023). De handhaving is echter uitdagend door de complexiteit van het aantonen van eindgebruik en door personeelstekorten, ondanks recente aanwervingen en opleidingen in 2023. Om de douane niet (opnieuw) over te belasten, is er een noodzaak om de huidige sancties effectief na te leven alvorens nieuwe in te voeren.

Ten derde is het cruciaal dat Nederland samenwerkt met andere EU-lidstaten, en mogelijk landen als Turkije en Georgië, aan een geïntegreerd informatiesysteem. Dit verbetert de traceerbaarheid van eindgebruikers van exportproducten, wat helpt om zowel illegale export naar Rusland tegen te gaan als onnodige dalingen in legale export te voorkomen, zoals geïllustreerd in de huidige situatie met Nederlandse microchipexport (Tweede Kamer, 2022).

Mochten deze maatregelen onvoldoende effectief zijn, dan kan Nederland overwegen om, als last resort, de straffen voor bedrijven die sancties overtreden, te verhogen. In de EU kan een overtreding leiden tot vijf jaar cel voor individuen of een boete tot vijftien procent van de omzet voor bedrijven. In de VS zijn de potentiële straffen nog hoger. Voor effectieve handhaving is echter robuust bewijs nodig.

Literatuur

Bjørtvedt, E.B. (2023) Extent of Western sanction circumventions and supplies to the Russian war effort in 2022. Corisk Report Series, 6.

NOS (2022) Kirgizië, Armenië, Turkije: via deze landen krijgt Rusland toch sanctieproducten. NOS Nieuws, 23 december.

Rademakers, R., en N. Oomes (2022) Handelssancties tegen Rusland hebben ook indirecte kosten en baten. ESB, 107(4816), 538-541.

RTL (2023) Nederlandse handel met buurlanden Rusland explodeert na instellen sancties. RTL Nieuws, 30 september.

Tweede Kamer (2022) Betreft Rapport van de nationaal coördinator sanctienaleving en handhaving, BZDOC-307413591-70.

[NB. Deze tekst is na oorspronkelijke publicatie nog aangepast]