Aa n pas sen of achterblijven
DJ. Wolf son en C.C. Koopmans*
E
conomische en ecologische overwegingen vragen om een verschuiving van sterk
vervuilende, materiaal-intensieve sectoren naar meer kennisintensieve en
schonere activiteiten. Tijdig aansturen op een geleidelijke verschuiving voorkomt
dat later zeerpijnlijke maatregelen nodig zijn. Energieheffingen zijn daarbij bet
meest efficiente instrument. Hiermee kan het aanpassingsproces zowel tijdig als
tegen de laagst mogelijke maatschappelijke kosten warden ingezet.
In Scanning the future en Nederland in drievoud
reduceert het CPB het economisch-politieke gedachtengoed tot drie paradigma’s: het neoklassiek gemspireerde evenwichtsparadigma, het meer op Keynesiaanse leest geschoeide coordinatieparadigma en
het als een vrijmoedige combinatie van Schumpeter
en de Chicago-school geconstrueerde vrije marktparadigma . De denkbare mondiale ontwikkeling
wordt weergegeven door middel van drie scenario’s: het voor Europa en Nederland ongunstige ‘global shift’-scenario, het redelijk gunstige ‘European
renaissance’-scenario en het zeer gunstige scenario
van ‘balanced growth’. Opvallend is, dat bij ieder
van die scenario’s maar een paradigma (of combinatie van paradigma’s) wordt verondersteld. Daarmee
komen we bij een kernprobleem dat aan de gevolgde methodiek kleeft: de kip-en-ei vraag, die bij economen bekend is als het dilemma van de onafhankelijke en de afhankelijke variabele. Is het scenario
dat werkelijkheid wordt het gevolg van de gebezigde ‘policy mix’ of vloeit een bepaalde policy mix
voort uit een scenariosituatie? Wil de regering regeren of geregeerd worden? Op die hamvraag, op de
vraag of een regering autonome impulsen kan en
moet geven om de vrijheidsgrenzen van het beleid
te verruimen, wordt aan het einde van dit artikel teruggekomen.
Sectorstructuur, energie en milieu
Kijkend naar de sectorstructuur constateert het CPB
dat de Nederlandse economic sterk is georienteerd
op activiteiten met zwakke groeivooruitzichten, zoals de landbouw- en voedingsmiddelensector, laagwaardige procesindustrieen en energie. Hierdoor
blijft zelfs onder gunstige omstandigheden de groei
van de Nederlandse uitvoer vooralsnog achter bij de
groei van de wereldhandel. Daarom acht het CPB
het in alle scenario’s noodzakelijk te komen tot een
herorientering van het Nederlandse specialisatiepatroon in een meer kennisintensieve richting .
Onzerzijds willen we hier op aanvullen dat belangrijke delen van de genoemde sectoren gepaard gaan
met omvangrijke stofstromen en/of een hoog energieverbruik. De intensieve veehouderij importeert
een hoeveelheid veevoer die overeenkomt met een
areaal waar Nederland verscheidene malen in past,
ESB 9-9-1992
zet dit voor een klein deel om in vices en dumpt de
rest in de vorm van mest op (te) kleine stukken
grond. De glastuinbouw verbruikt grote hoeveelheden energiedragers. Dat geldt ook voor de bulkchemie en de aluminiumindustrie. De kunstmestindustrie importeert daarbij bovendien fosfaaterts en
loost de onbruikbare delen daarvan (gips met zware
metalen) in rivieren. Juist in Nederland leiden grote
stofstromen veelal tot aanzienlijke milieu-effecten,
omdat de absorptiecapaciteit al is overschreden’.
Meer in het algemeen draagt het hoge energieverbruik bij aan het broeikaseffect en aan de verzuring.
Mede als gevolg hiervan zullen de doelstellingen
van het NMP-(plus) in geen van de CPB-scenario’s
worden gehaald”1.
Een interessante visie op succesfactoren voor economische ontwikkeling is afkomstig van Michael
Porter 7 . Zijn denkbeelden vormden een belangrijke inspiratiebron voor de nota Economie met
open grenzen van het Ministerie van Economische
Zaken . Porter benadrukt het belang van aanpassing van bedrijfstakken aan veranderende omstandigheden. Hij stelt dat een uitdagende, concurre* De auteurs zijn respectievelijk lid en stafmedewerker van
de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid. en
waren nauw betrokken bij de voorbereiding van het in
noot 8 genoemde WRR-rapport. Zij werkten daarnaast samen in de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen. Dit
artikel is op persoonlijke titel geschreven, ter voorbereiding van een bijeenkomst van de Koninklijke Vereniging
voor de Staathuishoudkunde op 4 September 1992.
1. Centraal Planbureau, Nederland in drievoud, SOU, Den
Haag, 1992; Centraal Planbureau, Scanning the future,
SOU, Den Haag, 1992; P.J.C.M. van den Berg, Nederland in
drievoud, ESB. 19 augustus 1992. biz. 793-797. Een paradigma is een ‘denkbeeld’. oftewel “the entire constellation of
beliefs, values, techniques and so on shared by the members of a given community”, T.S. Kuhn. The structure of
scientific revolutions, University Press, Chicago, 1970, biz.
175. Het CPB noemt deze paradigma’s ‘perspectieven’.
2. Nederland in drievoud, biz. 23/24 en 375.
3. Zie over het gevaar van niet-gesloten stofkringlopen
ook het Nationaal milieubeleidsplan. biz. 61-62.
4. Nederland in drievoud, biz. 25.
5. M.E. Porter, The competitive advantage of nations. MacMillan Press, Londen, 1990.
6. Ministerie van Economische Zaken, Economie met open
grenzen, Tweede Kamer, 21 670. nr. 1. September 1990.
861
rende binnenlandse situatie een belangrijke bijdrage kan leveren aan het succes van bedrijven op
buitenlandse markten. Een van de taken van de
overheid is een dergelijk binnenlands klimaat te
bevorderen. De noodzaak voor bedrijven om zich
aan te passen aan veranderende (markt- en andere) omstandigheden houdt de produktiviteit hoog
en de kosten laag.
Uitgaande van deze gedachten kan het voor een
land nuttig zijn om reeds vroeg in te spelen op toe-
drijf sterk verschilt en er veel beleidsssubjecten in
de markt zijn, blijken op transactie gerichte instrumenten effectief en efficient te zijn, omdat zij bevorderen dat bij voortduring wordt gezocht naar oplossingen met de laagste maatschappelijke kosten. Dit
geldt ook voor de handhavingslast van de overheid.
Wanneer er te veel beleidssubjecten zijn om de emissies zelf kostenefficient te kunnen bestrijden, kunnen de heffingen aan de inputzijde van het produktieproces (bij voorbeeld op energie) worden gelegd.
komstige energie- en milieuschaarste. Als bedrijven
zich daaraan aanpassen met andere produktiemethoden en/of nieuwe produkten, ontstaat een concurrentievoordeel ten opzichte van andere landen .
Deze overwegingen pleiten voor maatregelen die
bedrijven prikkelen tot verandering (zonder hen
met subsidies ‘lui’ te maken).
Uit deze verschillende invalshoeken blijkt dat er,
grosso modo, geen tegenstelling is tussen de eisen
die het milieu en de economische ontwikkeling
aan het beleid stellen. Zowel economische als eco-
logische overwegingen leiden tot dezelfde conclusie: er is een verschuiving nodig van materiaalintensieve en sterk vervuilende sectoren naar (nog)
meer kennis-intensieve, relatief schone activiteiten.
Vanaf nu aansturen op een geleidelijke verschuiving verdient verre de voorkeur boven doormodderen tot rigoureuze en zeer pijnlijke maatregelen
nodig zijn.
Wat het CPB betreft zijn de beelden die het in Nederland in drievoud schetst van de noodzaak van be-
Schaalproblemen en beleidsperspectieven
Juist bij het zo belangrijke energie/broeikasprobleem is er sprake van een groot aantal sterk uiteen-
lopende vervuilingsbronnen, hetgeen dus wijst in
de richting van energieheffingen als instrumentatie.
Er doemt hier evenwel een dubbel schaalprobleem
op. Gezien de mondiale schaal van de energiepro-
blematiek is een Nederlandse ‘Alleingang’ niet effectief, en bovendien, in het licht van de concurentiepositie van ons bedrijfsleven, hoogst inefficient. Het
optimale beleid is dan ook afhankelijk van de
schaal waarop het beleid kan worden gevoerd. De
WRR beschrijft die schaalproblematiek in drie perspectieven :
• in het nationale beleidsperspectief bevindt Nederland zich in een afwachtende omgeving, die sterk
lijkt op de CPB-invulling van ‘global shift’. De mogelijkheden voor succesvol milieubeleid zijn beperkt, en hebben door het niet van de grond ko-
men van internationale coordinate veelal een
leidsombuigingen overtuigend en suggestief. Tussen de regels door worden ook duidelijke voor-
naast-best karakter: energieheffingen voor kleinverbruikers of liever nog uitsluitend op overmatig
keuren voor aanpassingsgerichte beleidsvarianten
geventileerd, maar regelrechte aanbevelingen worden niet gedaan; dat gebeurt aan het eind van dit ar-
verbruik, verhoging van andere autokosten dan
accijnzen om grenstanken te voorkomen, e.d;
tikel wel.
• in het Europa-perspectief komt er een continentaal milieubeleid tot stand, waarbij ook de EVA,
Oost-Europa en het GOS betrokken zijn; er is ge-
Instrumentkeuze
lijkenis met het ‘European renaissance’-scenario.
De constatering dat er een sectorale verschuiving
nodig is roept de vraag op hoe een dergelijke aan-
De Europese schaal laat ruimte voor een sterk verhoogde accijns op motorbrandstoffen, die gerealiseerd wordt als vrucht van een weloverwogen mi-
passing kan worden bereikt. In een recent rapport
heeft de WRR benadrukt dat de effectiviteit van het
beleid om een dubbele toetsing van instrumenten
vraagt: enerzijds aan de eigen karakteristieken van
het instrument, in termen van criteria van goed bestuur (effectiviteit, efficientie en legitimiteit), en an-
derzijds aan de situatiekenmerken van het probleem
dat om een oplossing vraagt. Bij die situatiekenmer-
ken gaat het (1) om de vaststelbaarheid (meetbaarheid, dan wel benaderbaarheid) van emissies en effecten, (2) om de structuur van de doelgroep – het
aantal bronnen of beleidssubjecten – als indicator
van de toegankelijkheid van het probleem, en
(3) om kenmerken die de psychologische weerstanden en kosten van de doelgroep bepalen .
Bij toepassing van deze methode blijkt, dat oplossing van milieuproblemen met het traditionele instrumentarium van directe regulering veelal een te
zware handhavingslast met zich brengt. In relatief
veel gevallen blijkt marktconforme regulering via
heffingen of verhandelbare vergunningen het ge-
schiktst te zijn, omdat hierdoor optimaliseringsbeslissingen worden verlegd naar het punt waar de
beste informatie beschikbaar is. Wanneer de technologische mogelijkheden voor derden moeilijk inschatbaar zijn, of de kostensituatie van bedrijf tot be-
862
lieudiplomatie. Daarnaast komt een meer
algemene Europese energieheffing tot stand, met
een flankerend beleid om de intercontinentale
concurrentie-effecten te beperken;
• het mondiale beleidsperspectief, ten slotte, biedt
de mogelijkheid om door middel van internationale samenwerking zowel hoge groeicijfers als een
beperking van milieu-aantasting te bereiken, en
komt sterk overeen met het ‘balanced growth’scenario. Een mondiale energieheffing en redding van de regenwouden, in ruil voor extra hulp
en vrije toegang tot de OESO-markten voor de
derde wereld, zijn hierin belangrijke aspecten.
7. Zie bij voorbeeld M.E. Porter, op.cit., 1990. bb. 642:
“The upgrading of competitive advantage is served if a nation’s domestic input costs are moving somewhat in advance of those in other nations, to give firms early warning of
trends that will affect international competition”.
8. Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Mi-
lieubeleid: strategic, instrumenten en handhaafbaarbeid,
Rapporten aan de Regering, nr. 41, SOU, Den Haag, april
1992, biz. 128-148. Zie ook C.C. Koopmans en D.J. Wolfson, Een handhaafbaar milieubeleid, ESB, 3 juni 1992, bb..
536-540.
9. WRR, op. cit., 1992, biz. 169-175.
Energieheffingen opnieuw bezien
De regulerende energieheffing heeft een stormachtig jaar achter de rug, in de publieke discussie. Dat
begon met het onderzoek van de Stuurgroep Regulerende Energieheffingen die, bijgestaan door het
Omstandigheden/
autonome
ontwikkelingen
CPB, het speelveld moest verkennen 10 . De stuur-
groep koos daartoe een beperkte opzet, met een
A-variant (OESO-heffing; alle verbruikers) en een
B-variant (Nederlandse heffing; alle verbruikers),
beide zonder maatregelen om de concurrentiepositie te beschermen en bedrijfsverplaatsingen te voor-
autonoom beleid
uitkomsten
komen 11 . Daarnaast werd een C-variant (Nederland-
se heffing op het zogenaamde kleinverbruik) onderzocht, als operationalisatie van een heffing die de
concurrentiepositie ontziet . Binnen het bestek van
ge’induceerd
beleid
zijn ‘balanced growth’-scenario ontwikkelde het
CPB vervolgens als vierde variant een mondiale
energieheffing (geen belangrijke verplaatsingseffecten), waarbij de medewerking van de ontwikkelingslanden wordt ‘gekocht’ met extra hulp, of afgedwongen met handelsbelemmeringen en stopzetting van
Het CPB verkent de consequenties van geregeerd
worden, de WRR roept vanuit zijn horzelfunctie op
Figuur 1.
De cirkelgang
hulp 13 . Deze variant levert bijzonder gunstige mi-
tot regeren, tot het voeren van autonoom beleid om doorbreken
lieu-uitkomsten op, zonder de overige economische
de verstarring van een te kleinschalig scenario te
ontwikkeling noemenswaard te schaden.
doorbreken (zie figuur 1). Door met gedekte flan-
De beleidsanalytische vraag is hoe geleidelijke im-
ken regulerende energieheffingen in te voeren kan
plementatie van de gewenste eindsituatie kan wor-
met autonoom
beleid
Europa, en Nederland daarbinnen, inlopen op Japan (dat al veel energie-extensiever is) en de voor-
den gerealiseerd. Daartoe heeft de WRR een regulerende heffing met een vrijstelling aan de voet voor
‘onvermijdbaar’ gebruik in overweging gegeven 4 .
sprong op de VS vergroten. De industriele herstructurering die we tezijnertijd toch moeten onder-
Deze heffing lost de rechtvaardigheidsproblemen
nemen, vindt dan eerder plaats, en in een (nog) niet
op die in de C-variant ontstaan, waarin kleine en
grote bedrijven voor een zelfde bedrag worden aangeslagen (dat de groten over een grote omzet kun-
door de omstandigheden afgedwongen tempo. Aanpassen, accelereren en minder vervuilen, of achterblijven, dat is inderdaad de kwestie.
nen uitsmeren). Bovendien wordt de milieu-effectiviteit versterkt: de versmalling van de specifieke
heffingsbasis laat, in combinatie met terugsluizing
Dik Wolfson
Carl Koopmans
van de opbrengst op niet-specifieke directe of indirecte belastingen, een hoger heffingspercentage toe,
terwijl de heffing wordt geheven over het elastische
deel van de vraag.
Het CPB verwacht ook zonder energieheffingen
voor de komende vijfentwintig jaar een aanzienlijke
stijging van de reele energieprijzen “”. Een bijkomend maar niet onbelangrijk voordeel van op grote
schaal doorgevoerde energieheffingen is dat de re-
10. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, Eindrappor-
tage, Den Haag, 1992 en Centraal Planbureau, Economische gevolgen op lange termijn van heffingen op energie,
werkdocument nr. 43, Den Haag, februari 1992.
11. Een verkennend onderzoek dient gestoeld te zijn op
sulterende verbruiksdaling de af-bronprijzen drukt;
hiermee kunnen netto energie-importeurs aanzienlijke ruilvoetvoordelen behalen, blijkens de bereke-
een uitgangspunt van ‘ongewijzigd (overig) beleid’, en
moet niet speculeren over flankerend beleid om neveneffecten te dempen die nu juist in het licht gesteld moeten
worden.
Regeren of geregeerd •worden?
de media is verspreid deed de C-variant dat ook in zeer
belangrijke mate.
13. Nederland in drievoud, biz. 20.
ningen van het Planbureau 16
Afrondend willen wij wijzen op een saillant verschil
in benadering van de schaalproblematiek tussen het
CPB en de WRR, dat samenhangt met beider plaats
in het Haagse bestel. Het CPB presenteert zijn scenario’s als ‘gesloten’: uitgaande van bepaalde veronderstellingen worden toekomstbeelden ontworpen,
die intern zoveel mogelijk consistent zijn. De WRR,
daarentegen, denkt in “dynamische en meer dynamisch te maken beleidsperspectieven” (…) “waar
het om gaat, is te onderkennen dat deze perspectieven door doelbewuste actie in elkaar kunnen overgaan”17. Die actie kan bestaan uit relatief beperkte,
eenzijdig of in kleiner internationaal verband genomen maatregelen, aangevuld met een actieve milieu-
diplomatie, waarbij de beperking de flank dekt zolang de diplomatic geen resultaten boekt .
ESB 9-9-1992
12. In tegenstelling tot de desinformatie die daarover in
14. WRR, op. cit., biz. 171 en 172. De term onvermijdbaar
is tussen aanhalingstekens geplaatst, omdat de mate waar-
in energieverbruik zonder grote verplaatsingseffecten kan
worden teruggedrongen afhangt van de schaal waarop het
beleid kan worden gevoerd. De omvang van de vrijstelling
aan de voet kan afnemen naarmate de coordinatie op Europese en mondiale schaal voortgang vindt.
15. Nederland in drievoud, biz. 263. Zie ook de waarschuwing in D. Julius, Scenario’s voor milieu en energie, ESB,
5 augustus 1992, biz. 757-759. Het zal duidelijk zijn dat
Julius’ categorieen ‘geen spijt’-beleid en ‘CO2-heffingen’
voor Nederland samenvallen. Zie ook ‘Carbonated
growth’, The Economist, 8 augustus 1992, biz. 59.
16. Stuurgroep Regulerende Energieheffingen, op. cit., biz.
70-72.
17. WRR, op. cit., biz. 174 en 175.
18. Geen pleidooi voor een ‘Alleingang’ dus, zoals er door
sommigen van gemaakt is.
863