Schaalvoordelen bij de organisatie van het algemeen lokaal bestuur

344Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
Schaalvoordelen bij
de organisatie van het
algemeen lokaal bestuur
GOVERNANCE
M
eer dan een kwart eeuw geleden we –
zen Huigsloot en Verheggen (1978)
in ESB al op de voordelen van bin –
nengemeentelijke decentralisatie.
Om schaalvoordelen optimaal te
kunnen benutten, diende de gemeente Amsterdam een
deel van zijn gemeentelijke taken over te hevelen naar de
stadsdelen. Dat een dergelijke verregaande decentralisatie
al lang niet meer in zwang is, blijkt uit de recente plannen
voor bestuurlijke hervorming , waarbij een nieuwe golf
van decentralisatie van Rijkstaken juist hand in hand gaat
met gemeentelijke opschaling. Het regeerakkoord vraagt
dat gemeenten samensmelten tot gebieden met minimaal
100.000 inwoners om de nieuwe taken ten aanzien van
werk, jeugdzorg en maatschappelijke ondersteuning aan te
kunnen. minister Plasterk beoogt hiermee onder meer een
efficiëntere dienstverlening te bereiken. (DE)CENTRALISATIE EN GEMEENTEOMVANG
Oates (1972) onderzocht de afweging tussen het kostendruk
–
kende effect van uniformiteit in lokale goederen en dienstver –
lening enerzijds en anderzijds de baten van keuzevrijheid die
gepaard gaat met een diversiteit aan gemeenten. Zijn bood –
schap is om te decentraliseren bij de afwezigheid van externa –
liteiten of schaalvoordelen en daar anders van af te zien. Deze
balanceeroefening tussen diversiteit en uniformiteit geeft een
boeiende verklaring voor de slingerbeweging van het beleid,
gericht op decentralisatie en weer terug , welke Nederland de
afgelopen decennia heeft doorgemaakt (De Vries, 2000). Eind 2009 boog een commissie in het Rapport brede
heroverwegingen (Ministerie van Financien, 2010) zich
over de mogelijke kostenbesparingen in het algemeen be –
stuur. “Het kan beter en goedkoper”, luidde de conclusie,
met de grootste kostenbesparingen voorzien in een beleid
van meer taken voor grotere gemeenten. Bevoegdheden en
taken dienen “scherp en eenduidig” op het laagste bestuurs-
niveau ondergebracht te worden. Geborgd vertrouwen tus-
sen bestuursniveaus dient een stapeling van controles en de daaruit voortvloeiende regelgeving tegen te gaan. De
aanbevelingen vonden gehoor in het regeerakkoord. Allers en De Kam (2010) zien in het voorgestelde
beleid een dubbele paradox. Decentralisatie leidt haast
onoverkomelijk tot een grotere bemoei- en controlezucht
van het Rijk. Geborgd vertrouwen is niet per decreet af
te roepen. Daarnaast leidt de combinatie van gemeente –
lijke opschaling en het afstoten van Rijkstaken tot fysieke
centralisatie: gemeenten worden groter en logger, en ge –
meentehuizen liggen gemiddeld op grotere afstand van de
bevolking. Mogelijke schaalvoordelen waarbij gemiddelde
kosten dalen als het aantal inwoners toeneemt, kunnen om –
slaan in schaalnadelen, waarbij er logheid, inefficiënte en
afnemende betrokkenheid in de gemeentelijke organisaties
optreedt. De kosten per inwoner zouden dan aanvankelijk
dalen met de grootte van de gemeente, maar vanaf een ze –
ker punt weer stijgen.JAAP BIKKER
Hoogleraar aan de
Universiteit Utrecht
DAAN
VAN DER LINDE
Promovendus aan de
Universiteit Utrecht
De recente decentralisatiegolf, waarbij werkvoorziening , jeugd –
zorg en maatschappelijke ondersteuning verschuiven naar de ge –
meenten, gaat gepaard met een fysieke centralisatie: gemeenten
moeten groter worden om (kosten)effectiever te opereren. De
optimale schaal voor het algemeen bestuur neemt daardoor toe
van 49.000 inwoners in 2005 naar 66.000 in 2014. Deze optimale
schaal zal in de nabije toekomst naar verwachting alleen maar ver –
der groeien. Gegeven de verdeling van het gemeentefonds en de
huidige samenwerkingsverbanden tussen gemeenten, bestaan er
substantiële onbenutte schaalvoordelen van twintig procent voor
de gemiddelde Nederlandse gemeente.
ESB Governance

Governance ESB
345Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
100 200 300 400 500 600
Kosten per inwoner in euro’s
12345678910
Grootteklassen (inwoners)
10e percentiel
25e percentiel
mediaan
75e percentiel 90e percentiel
Wij onderzoeken de tweede paradox, namelijk schaal
–
efficiëntie van gemeenten en het mogelijke bestaan van een
optimale schaal voor kosten van algemeen lokaal bestuur
(Bikker en Van der Linde, 2015). Ten eerste speelt daarbij
het probleem van externaliteiten geen rol. Ten tweede is
het een vrij homogene dienstverlening , want er is geen spra –
ke van een geleidelijke opstapeling van taken naarmate het
inwoneraantal stijgt (zoals bij veel andere uitgavencatego –
rieën). En ten derde betreft het de kerntaak van de gemeen –
te. Alle gemeenten hebben kosten van algemeen bestuur, en
grotere gemeenten kunnen deze kosten verdelen over meer
inwoners waardoor ze per inwoner dalen – de klassieke ver –
klaring van schaalvoordelen. Maar met de grootte kan ook
de complexiteit toenemen en de betrokkenheid afnemen,
waardoor de kosten juist weer gaan stijgen. Ook Allers en Geertsema (2014) bestudeerden schaal –
voordelen bij bestuurskosten. Zij gebruikten gemeentelijke
herindelingen als natuurlijk experiment om het bestaan van
schaalvoordelen te meten, en vinden dat bestuurslasten na
herindeling significant afnemen (en de totale uitgaven niet
reageren op herindelingen).Ons onderzoek onder alle Ne –
derlandse gemeenten tussen 2005 en 2014 komt –met een
andere aanpak– tot vergelijkbare bevindingen.
METHODE
In de literatuur worden ongebruikte schaalvoordelen veelal
geschat met behulp van een zogenaamde translog kosten –
functie, waarin de kosten worden verklaard uit een (para –
bolische) functie van de output en uit andere relevante vari-
abelen. Bij het onderzoek naar kosten voor algemeen lokaal
bestuur (ALB) is het aantal inwoners (INW) een relevante
maatstaf voor schaal. Afgezien van een aantal controlevari-
abelen wordt het volgende verband onderzocht: _______
ln ALB
it = α ln INWit + β (ln INWit – ln INW)2+ uit (1)

_______
met
i voor gemeente in jaar t en u
it de storingsterm. In de
kwadratische term is het aantal deelnemers in afwijking van
het gemiddelde genomen, waarbij ln INW dat gemiddelde
aangeeft. Op deze wijze geeft α het gemiddelde kostenef-
fect weer, en 1-α de gemiddelde schaaleffecten, terwijl β de
mate aangeeft waarin het kosteneffect varieert met grootte.
De functionele vorm van vergelijking (1) correspondeert
met de onderliggende theoretische U-vormige curve van de
kosten per inwoner. Het is echter ook denkbaar dat de kos-
ten (op de lange termijn) per inwoner monotoon blijven
dalen met de grootte, wat een L-vormig patroon geeft. Het
bezwaar van de translog kostenfunctie is dat deze mogelijk
een optimale schaal oplegt: deze treedt op zodra de kwa –
dratische term van het aantal deelnemers significant wordt.
Bikker (2013) onderzoekt in navolging van Shaffer (1998)
daarom ook een aantal minder restrictieve kostenmodel –
len, zoals het hyperbolically-adjusted Cobb Douglas-model
(HACD) en de unrestricted Laurent function (ULF). In
deze varianten op vergelijking (1) komen ook hyperboli-
sche termen voor, zoals 1/INW
it (HACD) of 1/ln(INWit)
en 1/(ln(INW
it))2 (ULF), waardoor allerlei functionele
vormen voor de kosten per eenheid kunnen ontstaan. Wij
schatten deze modellen voor kosten van algemeen lokaal
bestuur volgens deze functionele vormen. Op basis van het Akaike Informatie Criterium (AIC) wordt het beste model
gekozen. Hierdoor geven de data uitsluitsel over de vraag of
de kosten per inwoner monotoon blijven dalen (L-vormig
patroon) dan wel weer gaan oplopen voor grotere gemeen
–
ten (U-vormig patroon). Het beste model blijkt hier het
vereenvoudigde ULF: _______
ln ALB
it = α ln INWit + β (ln INWit – ln INW)2 +
γ (1/ln(INW
it)) + uit (2)
Vergelijking (2) kan worden uitgebreid met extra ver –
klarende variabelen zoals gemiddelde woning waarde, op –
pervlakte, leeftijdsopbouw, en dummyvariabelen voor de
Waddeneilanden en de grootste vier gemeenten.
Bron: Eigen berekening op basis van CBS, 2014
Gemiddelde uitgaven per inwoner naar
kostencategorie, 2005–2014
1
TABEL 1
Aantal inwoners ( × 1000)
< 10 10-20 20-50 50-100 > 100
1. Algemeen lokaal bestuur (ALB) 315190 165160 198
2. Openbare orde en veiligheid 1108077102 120
3. Verkeer, vervoer en waterstaat 199181171228 325
4. Economische zaken 16182136 73
5. Onderwijs 183165 175237 285
6. Cultuur en recreatie 259224 249303 366
7. Sociale voorzieningen en
maatschappelijke dienstverlening 467555643 950 1275
8. Volksgezondheid en milieu 332275265 283 340
9. Ruimtelijke ordening en
volkshuisvesting 299338406 523 697
10. Totale uitgaven 21792025 21732821 3678
Percentage uitgaven aan algemeen
lokaal bestuur 14,49,47, 65,7 5,4
Gemiddeld aantal gemeenten in deze
klasse 48128 188 43 26
1 In prijzen van 2014. De grootteklasse per categorie met de laagste kost
en per inwoner zijn vetgedrukt.
Bron: Eigen bewerking op basis van CBS, 2014
Kosten algemeen bestuur per inwoner opgedeeld
naar tien grootteklassen van gemeenten (2014)FIGUUR 1

ESB Governance
346Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
40 .0 00
60 .0 00
8
0 .0 00
1
0 0 .0 00
20 0 520 0 620 0 720 0 820 0 920 102 0 112 0 122 0 132 0 14
Ja ar
Be tro uw baa rh eid sin te rv al Optim ale g ro otte (v erg elij k in g 2 )
O ptim ale g ro otte (v erg elij k in g 2 ) (2 005–2 014 )
0
0,5
1,0
1
,5
2,0
Ko
sten ela st ici te it
5 0 0 0250 0050 0 00750 0010 0 0020 0 00 030 0 00 050 0 00 090 0 00 0
In w on ers
Be tro uw baarh eid si nte rv al (v erg eli jk in g 2 )
Vergeli jk in g 2
D ich th eid (f re qu en tie ve rdeli n g )
Het schatten volgens de Stochastic Cost Frontier-
methode stelt ons daarnaast in staat modelruis te onder –
scheiden van zogenaamde X-inefficiëntie of tekortschietend
management. Het kan ons daarmee inzicht verschaffen in
de vraag of inefficiëntie wel of niet samenhangt met schaal.
D ATA
Het CBS (2014) geeft per gemeente de kosten van een ne –
gental gemeentelijke uitgavencategorieën. Tabel 1 geeft de
gemiddelde uitgaven per inwoner naar deze categorieën
voor vijf gemeentelijke grootteklassen over de periode 2005–
2014. Gedurende deze periode is er al sprake van opscha –
ling geweest, waarbij het aantal gemeenten is teruggelopen
van 467 naar 403. De afname heeft voornamelijk plaatsge –
vonden bij gemeenten met minder dan 20.000 inwoners,
en wel van 223 naar 137. In tabel 1 is te zien hoe voor bijna
elke categorie de gemiddelde kosten eerst dalen, wat duidt
op schaalvoordelen, en dan weer stijgen, wat toenemende
complexiteit en inefficiëntie suggereert. Dit patroon dat met
name zichtbaar is bij algemeen bestuur, openbare orde en vei- ligheid, en volksgezondheid en milieu geeft een indicatie van
een mogelijk U-vormig verloop van de kostenfunctie.
Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstver –
lening legt gemiddeld het grootste beslag op de gemeente –
begroting – een kostencategorie die met extra taken rond
jeugdzorg en werk verder zal stijgen. Voor een aantal van de
in de tabel opgesomde taken, waaronder bovengenoemde,
is de gemeentelijke autonomie beperkt. De gemeenten fun –
geren met medebewindstaken als het ware als doorgeefluik
van nationale regelingen. Ten slotte moet voor een aantal
van deze taken een, wat we noemen, ‘cascade’ verondersteld
worden, waarbij een toename van inwoneraantallen leidt
tot opeenstapeling van nieuwe taken en diensten. Waar een
kleine gemeente met enkel één basisschool kan volstaan,
vervult een (grotere) buurtgemeente een centrumrol wan –
neer deze ook middelbaar of hoger onderwijs aanbiedt.
Vooral die centrumfunctie leidt tot hogere kosten voor ge –
meenten die echter ook hogere voorzieningen inhouden,
ook voor omliggende buurtgemeenten. Veel kleinere gemeenten besteden een deel van hun
taken uit, of werken regionaal samen met andere gemeen –
ten om op deze wijze kosten te besparen. Aldus kan par –
tieel een optimale schaal worden bereikt. Deze voordelen
zijn al verwerkt in de actuele gegevens. De waargenomen
schaalvoordelen worden dus bepaald, nadat de voordelen
van uitbesteden en samenwerken al zijn benut. Figuur 1 maakt voor algemeen bestuur het verloop van
de uitgaven inzichtelijk voor het jaar 2014, per inwoner
naar grootteklasse. De figuur laat zien dat de gemiddelde
uitgaven voor het algemeen bestuur dalen met de gemeen –
telijke grootte, wat wijst op schaalvoordelen. Opvallend is
hoe sterk de kosten met de grootte veranderen, en hoe groot
De optimale schaal over de tijd (2005–2014)FIGUUR 3
Kostenelasticiteit van lokaal algemeen bestuur
(2005–2014) FIGUUR 2
Schattingen schaalvoordelen
algemeen bestuur (2005–2014) TABEL 2
Vereenvoudigde ULF
Inwoners (in log.) –0,406
Inwoners
2 (ln) 0,225***
1/(ln inwoners) –123,086***
Gemiddelde huisprijs in euro’s (× 10.000) 0,004**
Landoppervlak (× 10 km
2) –0,035**
Demografische druk –0,001
Grote 4 gemeenten –0,082
Waddeneilanden 0,720***
Jaar 0,015***
Constante 1,528
Wald test 255***
Kostenelasticiteit bij het gemiddelde 0,797
Schaaleconomieën bij het gemiddelde 0,203
Gemiddelde gemeentegrootte 24.686
Optimale grootte (in inwoners) 57.600
Laagste 95% bandbreedte 47.900
Hoogste 95% bandbreedte 77.300
Aantal observaties 4.111
*/**/*** Significant op respectievelijk tien-, vijf- en eenprocentsniveau

Governance ESB
347Jaargang 100 (4711) 4 juni 2015
de spreiding van de kosten is binnen elke grootteklasse. Het
eerste duidt op het bestaan van onbenutte schaalvoordelen
en het tweede op (in)efficiëntieverschillen, die los staan van
de gemeentegrootte. Deze spreiding in figuur 1 is duidelijk
het grootst voor de zeer kleine gemeenten.
SCHAALEFFICIËNTIE ALGEMEEN BESTUUR
Tabel 2 geeft de schattingen van schaalvoordelen volgens
vergelijking (2). De kostencoëfficiënt voor de gemiddelde
gemeente van bijna 25 duizend inwoners is 0,797, wat
schaalvoordelen impliceert van 20,3 procent: een gemeente
met 1 procent meer inwoners heeft slechts 0,797 procent
meer kosten voor algemeen bestuur. De hypothese van con-
stante schaalvoordelen (een kostencoëfficiënt 1 voor de line –
aire term en nullen voor alle niet-lineaire schaalvariabelen)
wordt met een Wald-test met hoge significantie verworpen.
De schaalvoordelen zijn groter voor de kleinere gemeenten,
maar nemen af naarmate de gemeenten groter worden. De
geschatte optimale schaal is 57,600 inwoners (met een be –
trouwbaarheidsinterval van 47.900 tot 77.300 inwoners).
De voor grootte gecorrigeerde kosten nemen per jaar met
gemiddeld 1,5 procent toe. Verder blijkt een toename van
de gemiddelde huizenprijs gepaard te gaan met een toename
in kosten van algemeen bestuur van 0,4 procent, terwijl met
oppervlak de kosten dalen (een toename van 10 km
2 leidt
tot een kostenafname van 3,6 procent). De Waddeneilan –
den geven gemiddeld 105 procent meer uit aan algemeen
bestuur, vergeleken met andere gemeenten. Het model is goed in staat ruis te onderscheiden van
inefficiëntieschattingen. Nadere bestudering van schattin –
gen van deze inefficiëntieterm tonen dat inefficiëntie niet
samenhangt met schaal of tijd: gegeven de schaalvoordelen
die gepaard gaan met een bepaalde gemeentegrootte zijn
kleinere gemeenten niet inefficiënter dan grote gemeenten,
noch daalt de inefficiëntie met recente opschaling signifi-
cant over de tijd (Bikker en Van der Linde, 2015). Figuur 2 toont de marginale-kostenlijn van algemeen
lokaal bestuur naar grootte. De frequentieverdeling op de
achtergrond geeft het aantal gemeenten per grootteklasse
aan. Zolang de grafiek onder de horizontale lijn (kosten –
elasticiteit is 1) ligt, zijn er schaalvoordelen. Waar de grafiek
deze lijn snijdt, is de schaal optimaal. Figuur 2 toont daar –
naast het betrouwbaarheidsinterval. Deze analyse maakt
duidelijk dat, gedurende de steekproefperiode, 86 procent
van de gemeenten kleiner is dan deze optimale schaal voor
het algemeen bestuur van rond de 58.000 inwoners.
DE EVOLUTIE VAN DE OPTIMALE SCHAAL OVER TIJD
Het opsplitsen van de data in jaarlijkse begrotingsgegevens
levert een beeld op van het verloop van deze optimale schaal
voor algemeen bestuur over tijd. Waar het optimum in
2005 rond de 49.000 inwoners lag , is dit in 2014 gegroeid
naar 66.000 (met een bandbreedte van 53.000–102.000
inwoners), wat doet vermoeden dat de vaste kosten meer
zijn gestegen dan de relatieve kostencomponenten. Figuur
3 laat deze evolutie over de tijd zien, waarbij opgemerkt
dient te worden dat de betrouwbaarheidsintervallen geen
ruimte laten om deze evolutie als significante toename van
de optimale schaal te interpreteren. CONCLUSIE
De recente decentralisatiegolf heeft Rijkstaken waaronder
jeugdzorg , werkvoorziening en maatschappelijke ondersteu
–
ning ondergebracht bij de gemeenten. Het kabinet sugge –
reert dat deze majeure operatie vraagt om een opschaling van
de gemeentegrootte om zo deze complexe taken aan te kun –
nen. Wij bestuderen de schaaleffecten van gemeenteomvang
tussen 2005–2014 en vinden voor algemeen bestuur een op –
timale gemeentegrootte van rond de 57.600 inwoners. Jaar –
lijkse schattingen laten zien dat waar het optimum in 2005
rond de 49.000 inwoners lag , dit in 2014 is gegroeid naar
66.000 inwoners. Verwacht mag worden dat voor de goede
uitvoering van de nieuwe taken veel extra expertise nodig
is, die zal leiden tot een substantieel hogere optimale schaal
voor het algemeen bestuur door een toenemend relatief be –
lang van vaste over variabele kosten. Uiteraard kan de onder –
havige analyse daarvoor geen precieze voorspelling leveren. Voor een aantal van de kostencategorieën fungeert
de gemeenten als doorgeefluik van nationale regelingen.
Kosten die toenemen met gemeentegrootte suggereren
hier niet enkel schaaleffecten, maar ook verschillen tussen
gemeenten in complexiteit en bevolkingssamenstelling.
Ook geldt dat een grotere gemeente vaak centrumvoor –
zieningen aanbiedt. Hogere kosten in grotere gemeenten
wijzen dan op extra voorzieningen, die mogelijk ook door
buurgemeenten benut worden. Het is mogelijk dat er bij
de samenvoeging van gemeenten schaalvoordelen of -nade –
len optreden. Om uitspraken te doen over schaalvoordelen
voor totale uitgaven of voor kostencategorieën, naast het
algemeen bestuur, is er een verdere disaggregatie nodig –
dit gaat echter ten koste van de generaliseerbaarheid van de
bevindingen.
LITERATUUR
Allers, M.A. en C.A. de Kam (2010) Renovatie van het huis van Thorbeck
e. In: C.A. de Kam,
J. Donders en A. Ros (red.) Miljardendans in Den Haag: over bezuinigingen en belastingen . Den
Haag: Sdu.
Allers, M.A. en B. Geertsema (2014) Geen grotere doelmatigheid door herindeling gemeen-
ten. ESB, 99(4688), 406–409.
Bikker, J.A. en D. van der Linde (2015) The optimum size of local public administration. TKI
Discussion Paper, 15(05).
Bikker, J.A. (2013) Is there an optimal pension fund size? A scale-economy analysis of ad-
ministrative and investment costs. DNB Working Paper, 376.
Huigsloot, P.C.M. en B.M. Verheggen (1987) Gemeentelijke uitgaven en binnengemeente-
lijke decentralisatie. ESB, 72(3616), 700–704.
Ministerie van Financiën (2010) Rapport brede heroverwegingen. Den Haag: Rijksoverheid.
Oates, W.E. (1972) Fiscal Federalism. New York: Harcourt, Brace and Jovanovich.
Shaffer, S. (1998) Functional forms and declining average costs. Journal of Financial Services
Research, 14(2), 91–115.
Vries, M.S. de (2000) The rise and fall of decentralization: a compara
tive analysis of arguments
and practices in European Countries. European Journal of Political Research, 38(2), 193–224.