Grensnut: Ruimtelijke ordening en de economische ontwikkeling van steden

722Jaargang 99 (4698) 20 november 2014
Ruimtelijke ordening en de economische
ontwikkeling van steden
grensnut
E
r lijkt een verschuiving plaats te vinden in het
publieke domein, waarbij de overheid steeds
meer rekent op initiatieven en draagkracht
van burgers en ondernemers. Ruimtelijke-
ordeningsbeleid wordt, tegen die trend in, in
veel westerse landen juist steeds omvangrijker en belangrijker
(McLaughlin, 2012). Een veelgenoemde reden voor het toe –
nemend belang van ruimtelijke ordening is dat de waardering
van het woon- en leefmilieu aan belang wint. Glaeser et al.
(2001), en Koster (2013) voor Nederland, beargumenteren
bijvoorbeeld dat veel van de huidige stedelijke groei niet
meer kan worden verklaard door productiviteitsvoordelen
van steden, maar eerder door de aanwezigheid van stede –
lijke voorzieningen en woonkwaliteit. Als woonkwaliteit
belangrijker wordt, ligt het voor de hand dat ruimtelijke-
ordeningsmaat regelen waarmee de woonkwaliteit verhoogd
kan worden, meer aandacht krijgen. Een andere reden voor
meer ruimtelijke- ordeningsbeleid kan zijn dat bevolkings-
groei en concentratie van de bevolking in grotere steden tot
extra vraag leidt om meer ruimtelijk beleid. Het algemene idee achter ruimtelijke-ordeningsbeleid is
optimale onderlinge afstemming van samenleving en ruimte. Ruimtelijke-ordeningsbeleid zelf omvat alle interventies
van (meestal lokale) overheden in de ruimtelijke economie.
Ruimtelijke-ordeningsbeleid bestaat dan ook uit een hele
serie maatregelen. Dit zijn bijvoorbeeld de aanwezigheid
van bestemmingsplannen, hoogterestricties, parkeerbeleid,
of bescherming van cultureel erfgoed en van de open ruim
–
te – maar ook sociale woningbouw heeft een sterke invloed
op de ruimtelijke omgeving en kan worden gezien als een
ruimtelijke -ordeningsmaatregel.
economische wetenschap
De belangrijke economische reden voor deze ruimtelijke
interventies is de aanwezigheid van externaliteiten, ofwel
de onbedoelde effecten van economische actoren op andere
actoren. Een overheid wil vanuit maatschappelijk oogpunt
negatieve externaliteiten van bijvoorbeeld een vervuilende
fabriek beperken. Zo verbiedt ze gewoonlijk fabrieksvestiging
in een woonwijk. Tegelijk wil een overheid positieve externa –
liteiten juist bevorderen. Ze draagt bijvoorbeeld financieel
bij in het onderhoud van historisch erfgoed. Als ruimtelijke-
ordeningsbeleid in staat is externe kosten te internaliseren,
dan draagt het bij aan de leefbaarheid van een woonomgeving
en aan de economische ontwikkeling. In de praktijk zijn overheden hiertoe echter vaak niet
goed in staat. Indien het ruimtelijk beleid puur historisch is
gegroeid en zich niet aanpast aan veranderingen in de lokale
vraag kunnen restricties economische ontwikkeling zelfs be –
lemmeren. Om een voorbeeld te geven: er worden zeer veel
historische stadscentra beschermd waar het nog niet meteen
duidelijk is of de cultuurhistorische waarde de mogelijke kos-
ten van een dergelijk beleid overtreffen. Deze kosten kunnen
voortkomen uit het feit dat mensen hun huis vanwege bouw –
restricties niet naar eigen inzicht kunnen aanpassen waardoor
ze minder woonplezier ervaren of minder waarde creëren
voor eventuele toekomstige bewoners. Ook kan het zijn dat
werkgelegenheid zich lastig vestigt op een locatie door het
gebrek aan kantoorruimte dat ontstaat als gevolg van bouw –
hans koster
Universitair docent
aan de Vrije Univer-
siteit Amsterdam
Ondersteund door
een VENI-beurs pro-
beert Hans Koster de
economische baten
en kosten van ruim-
telijke ordenings-
maatregelen beter in
beeld te brengen.
Voor toepassing van ruimtelijke ordening bestaan goede econo –
mische redenen, die zich laten terug voeren naar het principe van
externaliteiten. Door gebruik te maken van informatie over vast –
goedprijzen en locatiekeuzes kunnen de maatschappelijke kosten
en baten van bijvoorbeeld hoogterestricties, sociale huurwonin –
gen of het beschermen van erfgoed beter worden geanalyseerd en
in kaart worden gebracht dan nu het geval is.
esB grensnut

grensnut esB
723Jaargang 99 (4698) 20 november 2014
restricties. Daarnaast kan het verhinderen van industrie om
zich ook maar ergens te vestigen leiden tot banenverlies of
een inefficiënte verdeling van banen over de ruimte, leidend
tot een langere woon-werkafstand. Cheshire et al. (2014a;
2014b)beargumenteren dat veel ruimtelijk beleid niet de ge –
wenste effecten sorteert en zelfs ongewenste effecten heeft op
de economie. Kader 1 toont een voorbeeld van een situatie
waarin dat het geval is. Ook ander internationaal onderzoek
laat zien dat ruimtelijke ordening sterke verstorende effecten
kan hebben op vastgoedmarkten (Cheshire en Sheppard,
2002; Glaeser et al. , 2005; Glaeser en Ward, 2009; Quigley
et al. , 2005).
Kader 1 toont meteen ook de verdienste van de economi-
sche wetenschap voor ruimtelijke ordening : ze helpt baten en
kosten van planologische uitkomsten kwantificeren. Econo –
men bieden scherper zicht op het maatschappelijke effect van
restricties dan bijvoorbeeld planologen dat doen. Uit econo –
mische analyse kan bijvoorbeeld blijken dat restricties te streng
zijn, als de maatschappelijke kosten van een restrictie de maat –
schappelijke baten ervan overstijgen, zoals in Engeland dus het
geval lijkt te zijn. Ook in Nederland is er enig onderzoek ge –
daan naar de kosten en baten van ruimtelijke-ordeningsbeleid.
De kosten van ruimteliJke-orDeningsbeleiD
Een voorbeeld is de studie van Koster et al. (2012), die probeert
de kosten van ruimtelijke-ordeningsmaatregelen voor huiseige –
naren in kaart te brengen. De kosten voor huiseigenaren kunnen
bijvoorbeeld zijn dat men een vergunning moet aanvragen voor
een dakkapel, een uitbreiding of aanpassing aan de buitenkant
van het huis, het plaatsen van een satellietschotel en zonnepa –
nelen en het verwijderen van bomen in de achtertuin. Wanneer
deze vergunningen worden aangevraagd kunnen de kosten er –
voor oplopen tot meer dan vierduizend euro, terwijl het niet
zeker is of de vergunning uiteindelijk wordt verleend. De vraag
is of dergelijke kosten ook kapitaliseren in huizenprijzen. Om deze vraag te kunnen beantwoorden moet eerst een
methodologisch probleem worden omzeild. De verwachting
is dat de kosten van ruimtelijke-ordeningsmaatregelen voor
huiseigenaren leiden tot lagere woningprijzen, terwijl de baten
van deze maatregelen juist leiden tot hogere woningprijzen.
Het meten van kosten van ruimtelijke ordening is echter niet
eenvoudig , omdat er vaak meer ruimtelijke-ordeningsmaatre –
gelen zijn op aantrekkelijke locaties, dus met mogelijk hogere
baten van ruimtelijke-ordeningsbeleid. Dit kan bijvoorbeeld
zijn omdat openbaar groen wordt beschermd of vanwege de
aanwezigheid van beschermd cultureel erfgoed. Daarom moet
een locatie worden gevonden waar de mate waarin ruimtelijke-
ordeningsmaatregelen gelden goed onderscheiden kan worden. Daarbij gaat de aandacht uit naar Rotterdam. In 1940 is
Rotterdam gebombardeerd, wat ervoor heeft gezorgd dat het
centrum veel nieuwe (en hoge) gebouwen kent, terwijl er vlak
buiten het gebombardeerde gebied veel cultureel erfgoed te
vinden is (figuur 1). Dit impliceert dat er op de brandgrens (die aangeeft welk deel van de stad nog overeind stond na het bom
–
bardement) een discreet verschil is in ruimtelijke-ordenings-
maatregelen. Dit is duidelijk geïllustreerd in figuur 2: in het niet
gebombardeerde gedeelte zijn er historische panden te vinden
en zullen er meer restricties zijn, en daarmee zijn de verwachte
kosten van deze restricties voor wooneigenaren dus hoger. Er zijn enkele discontinuïteitsregressies geschat waaruit
blijkt dat de kosten door ruimtelijke restricties kunnen oplo –
pen tot tien procent van de woningprijs. Inderdaad wordt een
substantiële sprong geobserveerd in de gemiddelde woning –
prijs op de brandgrens als wordt gecontroleerd voor huisken –
merken en enkele buurtkenmerken zoals de aanwezigheid van
openbaar groen (figuur 3). Betekent dit dat de maatregelen
te restrictief zijn in het niet-gebombardeerde gebied met veel
cultureel erfgoed? Het lijkt er wel op: als er alleen wordt ge –
controleerd voor verschillen in de kwaliteit van woningen
zoals de grootte, zijn huizen al meer dan vijf procent goed –
koper in het niet-gebombardeerde gedeelte. In het onderzoek
worden een groot aantal gevoeligheidsanalyses uitgevoerd en
enkele andere mogelijke interpretaties overwogen en redelij –
De brandgrens in rotterdam
ruimteliJke orDening in engelanD
Figuur 1KADEr 1
in Engeland geldt een zeer restrictief ruimtelijke-ordeningsbeleid. De onaf-
hankelijke National Housing and Planning Advice Unit heeft berekend dat er
tussen 1994 en 2012 1,6 tot 2,3 miljoen te weinig woningen zijn gebouwd om
de natuurlijke bevolkingsgroei en groei in het aantal huishoudens op te kun –
nen vangen (Cheshire, 2014). Ook is een nieuw huis dat in Engeland wordt
gebouwd rond de veertig procent kleiner dan dat in Duitsland en Nederland
(Hilber en Vermeulen, 2014). Door deze maatregelen liggen de huizenprijzen
ver boven internationale gemiddeldes en zijn koophuizen voor grote groepen
in de samenleving niet meer betaalbaar. Hilber en Vermeulen (2014) laten
zien dat een reductie van de mate van restrictiviteit met één standaarddevi-
atie zal leiden tot een daling van de huizenprijzen van veertien procent. Als de
mate van restrictiviteit in het zuidoosten van Engeland hetzelfde zou zijn als in
het minder strenge noordoosten zouden huizenprijzen in het zuidoosten met
maar liefst 25 procent dalen, waarmee het probleem van onbetaalbaarheid van
woningen nagenoeg meteen zou zijn opgelost. Dit zijn zeer grote effecten en
het lijkt onwaarschijnlijk dat deze grote prijseffecten volledig kunnen worden
gelegitimeerd uit het feit dat deze maatregelen externaliteiten internaliseren.
In de rubriek ‘Grensnut’ beschrijven economen die een onderzoeksbe
urs
hebben ontvangen hun grensverleggende onder zoek. De rubriek beoogt
te laten zien hoe economen met nieuwe benaderingen hiaten in de
bestaande economische kennis invullen. De rubriek is een aanvulling op
de rubriek ‘Canon’, waarin economen beschrijven wat we door de jaren
heen geleerd hebben over een bepaald onderwerp.

esB grensnut
724Jaargang 99 (4698) 20 november 2014
2.200
1.975
1.750
1.525
1.300 Afstand tot de brandgrens in kilometers
Niet gebombardeerd
Gebombardeerd
Huizenprijs per m
2 in euro’s
-0,5-0,4-0,3 -0,2
-0,1 00,1 0,20,3 0,4
0,5
kerwijs verworpen (bijvoorbeeld dat het prijsverschil zou ko –
men door discrete verschillen in de kwaliteit van woningen). Moeten we dan geen cultureel erfgoed meer bescher –
men? Uiteraard wel, maar beleidsmakers zullen er rekening
mee moeten houden dat de kosten voor huiseigenaren van
deze maatregelen substantieel kunnen zijn; dus alleen als de
positieve externe effecten groot genoeg zijn dient bescher –
ming overwogen te worden
kennishiaten economische wetenschap
De bijdrage van economische wetenschap aan beleidsdiscus-
sie over ruimtelijke ordening is echter nog beperkt. Ten eerste
is het onduidelijk hoe ruimtelijke-ordeningsmaatregelen tot
stand komen en wat dus de grote verschillen in de mate van
restrictiviteit tussen gemeentes (en landen) kan verklaren.
Hebben deze verschillen bijvoorbeeld echt te maken met de
aanwezigheid van externaliteiten? Ten tweede concentreren
de huidige economische studies zich vooral op de algemene
netto-effecten van ruimtelijke ordening op huizenprijzen,
maar ruimtelijke ordening bestaat uit zeer verschillende as-
pecten met elk een afzonderlijke invloed. Als er geen onder –
scheid wordt gemaakt tussen verschillende ruimtelijke-orde –
ningsregels, zijn beleidsaanbevelingen ook lastig te maken.
Bijvoorbeeld de conclusie dat er ‘minder ruimtelijke orde –
ning’ zou moeten zijn is lastig in beleidsmaatregelen te van –
gen. Er is dus onderzoek nodig dat gedetailleerder de kosten en baten van verschillende ruimtelijke-ordeningsmaatregelen
in kaart brengt. Dit is waar het huidige VENI-onderzoek
verder hoopt te gaan. Vooralsnog is het onduidelijk wat pre
–
cies de invloed is van bijvoorbeeld bescherming van cultureel
erfgoed, van hoogterestricties of van sociale woningbouw,
dat alle belangrijke componenten zijn van ruimtelijke-orde –
ningsbeleid. Voordat kosten en baten van deze verschillende
maatregelen in kaart worden gebracht, is het te hopen dat het
eerste deel van het onderzoek meer inzicht verschaft in hoe
deze maatregelen tot stand komen.
totstanDkoming ruimteliJke-orDeningsbeleiD
Er zijn grote (regionale) verschillen in de mate van restrictivi-
teit. In Engeland bijvoorbeeld is het zuidoosten veel restric-
tiever naar het noorden. Wat verklaren deze verschillen? Een
hypothese is dat dit kan komen door verschillen in grond –
prijzen en dus vraag. Op plaatsen met een hogere vraag is er
een belangrijkere prikkel voor grondeigenaren om prijzen te
beschermen tegen zaken die kunnen leiden tot lagere prijzen
zoals nieuwbouw. Door te kiezen voor lokale politieke par –
tijen die negatief staan tegen nieuwe ontwikkelingen of door
de lokale overheid op informele manier te beïnvloeden (lob –
byen) kan ruimtelijke-ordeningsbeleid worden beïnvloed.
Een specifiek voorbeeld van deze hypothese is de zogenoemde
homevoter-hypothese van Fischel (2001). Hij beargumenteert
dat huizenbezitters de incentive hebben om tegen woning –
bouw in de buurt te zijn omdat dat het aanbod van woningen
in de buurt verhoogt en dus leidt tot een lagere huizenprijs.
Dit kan leiden tot restrictieve lokale overheden wanneer hui-
zenbezitters veel invloed hebben, terwijl dit niet per se gere –
lateerd is aan de aanwezigheid van externaliteiten en dus zeer
waarschijnlijk leidt tot sociaal en economisch onwenselijke
uitkomsten. Een voorbeeld zijn onbetaalbare buurten die al –
leen beschikbaar zijn voor de happy few. We toetsen deze hy –
potheses door gebruik te maken van paneldata. We gebruiken
dan het aandeel van afgewezen planningprojecten in Enge –
land tussen 1979 en 2011 als een maatstaf van restrictiviteit.
Deze afwijzingsvoet kan verklaard worden uit verschillende
variabelen, zoals de vraag , het aandeel eigenwoningbezit en
de gemiddelde leeftijd van de bevolking. Het tweede deel van het onderzoek zal een aantal aspec-
ten van ruimtelijke-ordeningsbeleid bestuderen en economi-
sche effecten van deze maatregelen trachten te kwantificeren.
Er wordt gekeken naar het beschermen van cultureel erfgoed,
de effecten van hoogterestricties en het aanbieden van sociale
huurwoningen.
effecten van erfgoeDsubsiDies
Het bestaande onderzoek naar de effectiviteit van beleid dat
cultureel erfgoed beschermt staat nog in kinderschoenen.
Lazrak et al. (2009), Van Duijn en Rouwendal (2013) en
Koster et al. (2014a) laten bijvoorbeeld zien dat historische
gebouwen en beschermde stadsgezichten positieve externe ef-
fecten op huizenprijzen sorteren. Het is echter onduidelijk of
deze prijseffecten worden gedekt door de substantiële inves-
teringskosten in cultureel erfgoed. Er is bijvoorbeeld sinds de
jaren tachtig meer dan een miljard euro geïnvesteerd in cultu –
reel erfgoed door middel van het uitkeren van renovatie- en
onderhoudssubsidies. Door middel van nieuwe data van de
Rijksdienst van Cultureel Erfgoed kan er worden nagegaan
w oningprijzen en de brandgrens
De brandgrens en ruimtelijke ordeningFiguur 3 Figuur 2
Bron: www.brandgrens.nl

grensnut esB
725Jaargang 99 (4698) 20 november 2014
of deze investeringen inderdaad hebben geleid tot aantrekke-
lijkere buurten. Een tweede stap is om na te gaan aan wie de
baten van cultureel erfgoed vooral toekomen. Van Duijn en
Rouwendal (2013) en Koster et al. (2014) laten zien dat de
positieve externe effecten van cultureel erfgoed bijvoorbeeld
vooral worden gewaardeerd door rijke en hoogopgeleide
huishoudens. Dit kan betekenen dat investeringen in cultu –
reel erfgoed dus regressieve inkomenseffecten hebben: huis-
houdens met hoge inkomens worden impliciet gesubsidieerd.
effecten van hoogterestricties
Vervolgens wordt er gekeken naar de economische effecten
van hoogterestricties. Veel steden stellen eisen aan de hoogte
van gebouwen. In Utrecht was het bijvoorbeeld lang verbo –
den om gebouwen hoger dan de Domtoren te bouwen en ook
geldt er in de meeste wijken dat er in principe geen gebou –
wen mogen worden gebouwd die twee keer de gemiddelde
hoogte van gebouwen in de buurt zijn. Ook in andere steden
was er lang veel weerstand tegen hoogbouw, hoewel er nu op
specifieke plekken (bijvoorbeeld in het centrum van Rotter –
dam) steeds meer woon- en kantoortorens verrijzen. Het idee
achter deze hoogterestricties is dat hoge gebouwen negatieve
externaliteiten hebben op de omgeving : bewoners in de buurt
kunnen last hebben van slagschaduw, wind en horizonvervui-
ling. Een recente studie van Koster et al. (2014b) laat echter
zien dat hoge gebouwen ook positieve externaliteiten gene –
reren voor bedrijven, door de aanwezigheid van agglomera –
tievoordelen en eventuele reputatie-effecten. Dit suggereert
dat bedrijven vaak voor hoogbouw zullen lobbyen terwijl
bewoners eerder tegen zijn. De uitkomst van deze strijd hangt
waarschijnlijk af van het verschil in de vraagintensiteit (en dus
prijs) voor een betreffende locatie tussen bedrijven en huis-
houdens. Door gebruik te maken van data over vastgoedprij –
zen van woningen en kantoren kunnen de positieve en nega –
tieve externaliteiten van hoogbouw in kaart worden gebracht,
zodat kan worden nagegaan of hoogterestricties economisch
gerechtvaardigd zijn.
effecten van sociale woningbouw
De betaalbaarheid van woningen is een belangrijk onderwerp
van discussie. Nederland heeft een van de grootste sociale
huursectoren van Europa. Maar liefst tachtig procent van de
huurmarkt wordt gevormd door sociale huurwoningen (Van
Ommeren en Van der Vlist, 2014). De reden achter het aan –
bieden van goedkopere sociale huurwoningen is dat in prin –
cipe iedereen in een fatsoenlijk en betaalbaar huis zou moeten
kunnen wonen. Maar doordat sociale huurwoningen zo’n groot onder –
deel uitmaken van de huizenvoorraad, betekent dit ook dat
het aanbod van woningen in de vrije sector en koopwoningen
beperkt wordt. Vooral in de binnensteden, waar het aandeel
sociale huurwoningen hoog is, betekent dit dat de prijzen van
vergelijkbare woningen in de vrije sector en de prijzen van
koopwoningen flink kunnen stijgen. Dit kan ertoe leiden dat
de betaalbaarheid van woningen voor de lage inkomensgroe –
pen toeneemt ten koste van de betaalbaarheid van woningen
voor midden- en hogere inkomensgroepen. Het VENI-on –
derzoek, waarin gebruikgemaakt gaat worden van Nederland –
se of Engelse data, dient ertoe deze verdelings effecten beter in
beeld te krijgen.
conclusie
Economische studies kunnen zinvolle informatie opleveren
voor ruimtelijke-ordeningsbeleid. Door te kijken naar bij –
voorbeeld vastgoedprijzen en locatiekeuzes kunnen kosten
en baten van diverse maatregelen in kaart worden gebracht.
Doordat ruimtelijk-ordeningsbeleid zeer diverse maatregelen
omvat, zal dit onderzoek vooral bijdragen door specifiek te
focussen op een aantal maatregelen, in het bijzonder de effec-
ten van het beschermen van en investeren in cultureel erfgoed,
hoogterestricties en de bouw van sociale huurwoningen.
Literatuur
cheshire, p .c. (2014) turning houses into gold. CentrePiece , spring, 14–18.
cheshire, p .c., c.a.l. hilber en h.r.a. koster (2014a) Regulating vacancies away? The pa-
radoxical effects of (mis)match in the housing market. intern werkdocument aan de london
school of economics.
cheshire, p ., m. nathan en h.g. overman (2014b) Urban economics and urban policy: challen-
ging conventional policy wisdom . cheltenham: edward elgar.
cheshire, p . en s. sheppard (2002) the welfare economics of land use planning. Journal of
Urban Economics, 52(2), 242–269.
Duijn, m. van, en J. rouwendal (2013) cultural heritage and the location choice of Dutch
households in a residential sorting model. Journal of Economic Geography, 13(3), 473–500.
fischel, w.a. (2001) The homevoter hypothesis: how home values influence local government.
cambridge, ma: harvard university press.
glaeser, e., J. kolko en a. saiz (2001) consumer city. Journal of Economic Geography, 1(1), 27–50.
glaeser, e.l., J. gyourko en r. saks (2005) why is manhattan so expensive? regulation and
the rise in housing prices. Journal of Law and Economics, 48(2), 331–369.
glaeser, e.l. en b.a. w ard (2009) the causes and consequences of land use regulation: evi-
dence from greater boston. Journal of Urban Economics, 65(3), 265–278.
hilber, c.a.l. en w . vermeulen (2014) the impact of supply constraints on house prices in
england. Economic Journal, te verschijnen.
koster, h.r.a. (2013) The internal structure of cities: the economics of agglomeration, amenit
ies
and accessibility. The economics of agglomeration, amenities and accessibility. amsterdam: ro-
zenberg publishers.
koster, h.r.a., J.n. van ommeren en p . rietveld (2012) bombs, boundaries and buildings: a
regression-discontinuity approach to measure costs of housing supply restrictions. Regional
Science and Urban Economics, 42(4), 631–641.
koster, h.r.a., J.n. van ommeren en p . rietveld (2014a) historic amenities, income and sor-
ting of households. Journal of Economic Geography, te verschijen.
koster, h.r.a., J.n. van ommeren en p . rietveld (2014b) is the sky the limit? high-rise buil-
dings and office rents. Journal of Economic Geography, 14(1), 125–153.
lazrak, f ., p. nijkamp, p . rietveld en J. rouwendal (2009) cultural heritage: hedonic prices
for non-market values. VU University Research Memorandum, 2009(49).
mclaughlin, r.b. (2012) land use regulation: where have we been, where are we going?
Cities, 29(suppl. 1), s50-s55.
ommeren, J.n. van, en a.J. van der vlist (2014) Households’ willingness to pay for public housing.
intern werkdocument aan de vrije universiteit amsterdam.
Quigley, J.m. et al. (2005) regulation and the high cost of housing in california. American
Economic Review, 95(2), 323–328.