In MKBA’s wordt uitgegaan van een breed welvaartsbegrip, waardoor alle relevante waarden benoemd worden. Daarom zijn MKBA’s niet bij voorbaat de vijand van de kunsten, de cultuur of het milieu.
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
welvaartseffecten
Het onderscheid tussen
directe en indirecte effecten
Bij het opstellen van een MKBA leidt het onderscheid tussen directe en indirecte effecten vaak tot verwarring: wat
zijn de directe effecten en welke indirecte effecten moeten
worden meegenomen? De kunst van de MKBA is om de
directe effecten helder af te bakenen en om de indirecte
e
 ffecten vast te stellen die leiden tot additionele welvaartswinsten of -verliezen.
Gerbert
Romijn
Programmaleider
bij het Centraal
Planbureau
Maarten
van ’t Riet
Wetenschappelijk
medewerker bij het
Centraal Planbureau
12
E
en maatschappelijke kosten-batenanalyse
(MKBA) geeft inzicht in het effect van een
overheidsmaatregel op de maatschappelijke
welvaart. De recent verschenen Algemene
leidraad MKBA (Romijn en Renes, 2013) zegt dat het
belangrijk is dat daartoe alle welvaartseffecten precies
één keer worden meegenomen. Het vergeten of dubbeltellen van welvaartseffecten leidt tot een vertekend
beeld van het maatschappelijke rendement van de
maatregel. Welvaartseffecten treden op in al dan niet
bestaande markten. Maar omdat markten onderling
samenhangen, werkt een effect op één markt door in
andere markten. Om het totale welvaartseffect te kunnen bepalen, moet dus ook het effect van een maatregel
op alle markten in de economie worden meegenomen.
Dat is in de praktijk meestal te veel gevraagd omdat
accurate kennis over de doorwerking op alle markten,
zogeheten ‘algemeen-evenwichtseffecten’, ontbreekt.
Bij het opstellen van een MKBA wordt daarom
vaak onderscheid gemaakt tussen directe en indirecte
effecten. Deze manier wordt gepropageerd in de
Leidraad OEI uit 2000 (Eijgenraam et al., 2000), en
wordt ook naar voren gebracht in de Leidraad MKBA.
Het belangrijkste voordeel is dat – mits goed toegepast
– het effect van een maatregel op de brede maatschappelijke welvaart correct weergegeven kan worden met
een beperkt aantal posten. Daarnaast biedt het een
denkkader om na te gaan of alle belangrijke effecten
zijn meegenomen en niets is dubbel geteld. Ten slotte
sluit het aan bij het vaakgebruikte onderscheid tussen
bedoelde effecten en onbedoelde nevenwerkingen.
Wat men tot de directe effecten moet rekenen,
volgt vaak uit de probleemanalyse waarin de belangrijkste effecten benoemd worden en eventuele uitruil
tussen verschillende beleidsdoelen beschreven wordt.
Maar het onderscheid tussen directe en indirecte effecten staat niet bij voorbaat vast. Er zijn keuzes te maken waarbij sommige manieren van indelen handiger
zijn dan andere. Dat is tegelijkertijd echter ook vaak
een bron van verwarring: hoe bakent men de directe
effecten af en welke indirecte effecten moet men meenemen?
Neem bijvoorbeeld een woningnieuwbouwproject. Wat is de markt waarin dit project ingrijpt? Is
dat de landelijke woningmarkt, de regionale woningmarkt, of alleen de plaatselijke woningmarkt voor
appartementen? En waarom wordt het loon van de
bouwvakkers die aan het project werken (meestal) niet
meegenomen in de MKBA, maar de effecten van de
extra files die door de nieuwe woningen ontstaan wel?
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
Welvaartseffecten ESB
Verschil directe en indirect effecten
De directe effecten betreffen de effecten op de markt
waarin wordt ingegrepen en hebben vaak een relatie
met de beleidsdoelstelling achter de maatregel.
Indirecte effecten betreffen de doorwerking van
de directe effecten in andere markten; het zijn in principe alle overige effecten. In veel gevallen gaan hiervan
geen additionele welvaartseffecten uit; het indirecte
effect is dan nul. Bij goed werkende markten geldt
dat de marginale maatschappelijke kosten gelijk zijn
aan de marginale maatschappelijke baten. Een kleine
verandering in een dergelijke markt levert geen welvaartswinst op. Een beetje extra productie kost immers
net zo veel als het oplevert voor de consument: de betalingsbereidheid van de consument is gelijk aan de
maatschappelijke waarde.
Als er sprake is van marktfalen, bijvoorbeeld in
het geval van externe effecten, dan komt wat de consument betaalt voor een goed niet overeen met de maatschappelijke waarde ervan. Indirecte effecten in een
dergelijke markt leiden tot additionele welvaartswinsten of verliezen. Deze additionele welvaartswinsten of
-verliezen moeten worden meegenomen in de MKBA.
Hiermee biedt het denkkader van directe en indirecte effecten een basis om op een overzichtelijke
manier een correct beeld te krijgen van het maatschappelijk rendement van een maatregel. De MKBA-opsteller moet nagaan of een doorwerking van een direct
effect op een andere markt significant is, en of er in die
markt sprake is van zodanig majeure belemmeringen
bij de marktwerking dat van doorwerkingen ook additionele welvaartseffecten zijn te verwachten.
Verschillende representaties van de
welvaartswinst
Om te laten zien dat de benadering met directe en indirecte effecten inderdaad een correcte weergave van
de totale welvaartswinst oplevert, kijken we naar een
gestileerde voorbeeldeconomie (Van ’t Riet, 2013). In
die economie ontlenen individuen welvaart aan marktgoederen en aan één enkel publiek goed. De markten
voor de marktgoederen werken bijna allemaal goed.
De marktprijzen op die markten reflecteren dan ook
enerzijds de betalingsbereidheid van de consumenten
en anderzijds de werkelijke productiekosten. Alleen in
de markt voor marktgoed 1 is er sprake van marktfalen
waardoor de betalingsbereidheid hoger is dan de marktprijs. Zonder overheidsinterventie wordt het publieke
goed niet aangeboden door de private producenten. In
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014
plaats daarvan investeert de overheid in het publieke
goed en stelt het ter beschikking van de individuen.
Een extra investering in het publieke goed leidt
tot allerlei aanpassingen in de rest van de economie,
waardoor ook de consumptie van alle marktgoederen
verandert. Tabel 1 laat zien dat de totale welvaartsverandering die hierdoor optreedt – bij een eerste-ordebenadering – gelijk is aan de som van alle hoeveelheidsveranderingen van de marktgoederen en van het
publieke goed, gewaardeerd tegen de betalingsbereidheid van de individuen (die voor alle marktgoederen
behalve de eerste gelijk is aan de marktprijs).
De directe effecten betreffen de effecten op de
markt waarin wordt ingegrepen. Alle doorwerkingen
daarvan op andere markten in de economie worden
indirecte effecten genoemd. In onze voorbeeldeconomie is, buiten de markt voor het publieke goed, alleen
sprake van marktfalen bij marktgoed 1. Dat betekent
dat alleen daar indirecte effecten additionele welvaartseffecten hebben. Tabel 2 laat zien dat het totale welvaartseffect, volgens de benadering van de directe en
indirecte effecten, gelijk is aan de directe baten van de
hoeveelheidsverandering van het publieke goed minus
de kosten die de investering in het publieke goed met
zich meebrengen plus het verschil tussen de betalingsbereidheid en de marktprijs van marktgoed 1.
Volgens de Leidraad MKBA moeten we “de kosten van een beleidsmaatregel definiëren als de opgeofferde baten van de alternatieve aanwending van de
(productie)middelen die nodig zijn om de maatregel
te effectueren†(Romijn en Renes, 2013, p. 138). In
ons voorbeeld levert de alternatieve aanwending van
productiemiddelen marktgoederen op. De kosten van
de investering in het publieke goed zijn daarmee gelijk
Welvaartswinst bij de algemeenevenwichtsbenadering
Tabel 1
betalingsbereidheid marktgoed 1
×
hoeveelheidsverandering marktgoed 1
marktprijs marktgoed 2
×
.
:
hoeveelheidsverandering marktgoed 2
marktprijs marktgoed N
×
hoeveelheidsverandering marktgoed N
betalingsbereidheid publieke goed
×
hoeveelheidsverandering publieke goed
totale welvaartsverandering
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
+
13
ESB Dossier MKBA: maatwerk in gebruik
Welvaartswinst bij onderscheid tussen
directe en indirecte effecten
(directe baten)
( – directe kosten)
(indirecte baten)
( – indirecte kosten)
tabel 2
betalingsbereidheid publieke goed × hoeveelheidsverandering publieke goed
– kostprijs publieke goed × hoeveelheidsverandering publieke goed
.
:
De verwarring
betalingsbereidheid marktgoed 1 × hoeveelheidsverandering marktgoed 1
– marktprijs marktgoed 1 × hoeveelheidsverandering marktgoed 1
+
totale welvaartsverandering
De directe kosten
tabel 3
marktprijs marktgoed 1
×
hoeveelheidsverandering marktgoed 1
marktprijs marktgoed 2
×
hoeveelheidsverandering marktgoed 2
marktprijs marktgoed N
×
hoeveelheidsverandering marktgoed N
( – directe kosten) – kostprijs publieke goed
.
:
× hoeveelheidsverandering publieke goed
de betalingsbereidheid en kostprijs voor marktgoed 1
ook is, als de hoeveelheidverandering verwaarloosbaar
is dan zijn de welvaartseffecten ook beperkt en is het
voorstelbaar om dit effect niet mee te nemen in de
MKBA.
+
aan de gemiste opbrengsten van marktgoederen. Daarmee zijn de kosten van de investering in het publieke
goed gelijk aan de hoeveelheidsveranderingen in de
marktgoederen, gewaardeerd tegen marktprijzen. Dit
is weergegeven in tabel 3.
Door de definitie van directe kosten uit tabel 3 in
te vullen in tabel 1 kan de representatie in tabel 2 worden afgeleid. We zien dus dat de totale welvaartsverandering in beide benaderingen hetzelfde is. Dat is goed
nieuws voor de praktische bruikbaarheid van MKBA’s
omdat men maar een beperkt aantal markten in ogenschouw hoeft te nemen. In de praktijk wordt het aantal
markten nog wat verder afgebakend door niet alleen
markten uit te sluiten waar geen sprake is van externe
effecten of andere vormen van marktfalen, maar ook
de markten waar de hoeveelheidsverandering verwaarloosbaar is. Zie tabel 3, hoe groot het verschil tussen
Literatuur
Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster (2000) Evaluatie
van infrastuctuurprojecten; leidraad voor kosten-batenanalyse. Den Haag: CPB en
NEI.
Het voorgaande suggereert wellicht dat er altijd een
scherp onderscheid gemaakt kan worden tussen markten waarin wordt ingegrepen en markten waarop doorwerkingen plaatsvinden. Maar dat is in de praktijk niet
altijd zo. De verwarring over het onderscheid tussen
directe en indirecte effecten ontstaat doordat de directe effecten niet altijd goed zijn gedefinieerd. Daarnaast
ontstaat er vaak verwarring ten aanzien van de vraag
welke indirecte effecten relevant zijn en meegenomen
moeten worden. Een belangrijke reden daarvoor is het
bestaan van de verschillende representaties die hier zojuist besproken zijn. Iemand die vooral bekend is met
de algemeen-evenwichtsbenadering heeft moeite met
de schijnbaar beperkte scope van de benadering met
directe en indirecte effecten. Iemand die vooral bekend
is met de benadering via directe en indirecte effecten
verwart de algemeen-evenwichtseffecten met indirecte
effecten. Nog verwarrender wordt het als beide methoden abusievelijk door elkaar worden gebruikt.
Conclusie
Het onderscheid tussen directe en indirecte effecten
is een nuttig hulpmiddel bij het opstellen van een
MKBA. Daarbij maakt het niet zo veel uit hoe de directe effecten precies worden afgebakend. Dat hangt
in veel gevallen af van het beschikbaar instrumentarium om effectmetingen te ramen. Zolang het maar
duidelijk is wat tot de directe effecten wordt gerekend,
en wat daarbuiten wordt gedefinieerd en daarmee
vanzelf als indirect effect wordt gezien. De kunst van
de MKBA is om het onderscheid tussen directe en
indirecte effecten op een goede manier te maken en
om te bepalen welke indirecte effecten relevant zijn en
moeten worden meegenomen in een MKBA. Dat kan
van geval tot geval verschillen. Verwarring die hieruit
kan ontstaan, kan worden voorkomen door expliciet
te zijn over hoe de directe effecten zijn afgebakend en
waarom welke indirecte effecten meegenomen zijn.
Riet, M. van ’t (2013) Welvaartsanalyse kinderopvang. CPB Notitie.
Romijn, G. en G. Renes (2013) Algemene leidraad voor maatschappelijke kosten-batenanalyse. Den Haag: CPB en PBL.
14
De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.
Jaargang 99 (4696S) 23 oktober 2014