De betovering van de consumentenwelvaart

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

Inleiding

De betovering van
de consumentenwelvaart
Men kan vraagtekens plaatsen bij brede consumentenwelvaart als doelstelling voor ACM. Dit geldt met name voor
de breedte van de doelstelling, de exclusieve focus op de
consument, en het gebruik van het juridische begrip ‘consumentenwelvaart’ in plaats van het economische consumentensurplus. Betoogd wordt dat ACM zich tot haar wettelijke taak moet beperken: consumenten beschermen en
markten laten werken. In plaats van op brede welvaart kan
ACM zich beter op de concurrentie en de markt richten.

Eric
van damme
Hoogleraar aan de
Universiteit van
Tilburg

6

I

n 2013 fuseerden NMa, OPTA en Consumentenautoriteit tot Autoriteit Consument
& Markt (ACM) waarmee één autoriteit voor
consumenten- en markttoezicht ontstond. In
haar in september gepubliceerde Strategie stelt ACM:
“De fusie legt de basis voor een effectief en efficiënt
toezicht op een goede marktwerking, met als doel optimale welvaart voor de consument†(ACM, 2013).
Ook in Don et al. (2013) wordt de consumentenwelvaart als overkoepelende doelstelling gepresenteerd.
Maar wat bedoelt ACM eigenlijk met consumentenwelvaart? Wat is optimale welvaart? Wie geldt als

consument? Heeft, gegeven haar wettelijke opdracht,
ACM wel de vrijheid om haar doelstelling op deze manier in te vullen? En, gegeven dat zowel het mededingings- als het consumentenrecht een sterke Europese
dimensie heeft en dat ons parlement beoogd heeft een
regime te creëren dat naadloos aansluit bij het Europese, moet ACM niet gewoon de wet toepassen en zich
bij wetsinterpretaties door het Europese Hof laten leiden? Is het – nog los van nationale en Europese wetten
en afspraken – eigenlijk wel in ons belang dat ACM
zo’n brede doelstelling nastreeft?
ACM beantwoordt deze vragen niet. Integendeel, door het gebruik van het vage begrip ‘consumentenwelvaart’ belemmert zij eerder een goed inzicht in
de materie. Deze bijdrage verschaft helderheid door
het economisch, juridisch en historisch kader te schetsen waarbinnen de bovenstaande vragen beantwoord
kunnen worden. De conclusie is dat ACM niet de vrijheid heeft die zij zichzelf toedicht, dat consumentenwelvaart een inhoudsloos begrip is en dus niet als doelstelling kan dienen, en dat een nauwer afgebakende
doelstelling voor ACM onze welvaart beter waarborgt.
Welvaart in brede zin

Een eerste complicatie bij het doel dat ACM zichzelf
stelt is de breedte ervan. Dat ACM haar taak inderdaad breed opvat, blijkt onder andere uit de woorden:
“ACM bevordert de concurrentie en reguleert markten
zodanig dat de uitkomsten voor consumenten opti-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

maal zijn. Het beoogde resultaat is een duurzame groei
van de welvaart, in brede zin. Dit omvat de welvaartsgroei als gevolg van zowel financiële als kwalitatieve effecten voor de consument, op korte én langere termijnâ€
(ACM, 2013). Het begrip ‘duurzame groei van de
welvaart in brede zin’ wordt echter niet gedefinieerd.
De term klinkt modieus en macro-economisch, maar
ACM heeft helemaal geen macro-economische doelstelling. Haar taak ligt op micro-economisch terrein:
“markten optimaal laten werken (…), daar gaat het omâ€
(ACM, 2013).
Hier doemen meteen fundamentele vragen op.
Hoe kan optimale marktwerking naar macro-economische welvaart worden vertaald? Concurrentie is niet
altijd welvaartsverhogend. Daarnaast, en minstens zo
belangrijk, als de doelstelling toch breed moet zijn,
waarom dan niet welzijn in plaats van welvaart? Brede welvaart hangt samen met hoe de levensstandaard
persoonlijk ervaren wordt, ofwel ‘subjectief welzijn’
(Stiglitz et al., 2009). Een mens is niet alleen consument, maar ook burger en werknemer. In de stukken
van ACM (of voorheen de NMa) zoekt men tevergeefs naar bredere beschouwingen over de nadelen van
consumentisme, de gevolgen voor de werknemer, of
de schaduwkanten van de markt. Er is geen oog voor
het feit dat meer concurrentie tot meer onzekerheid
of grotere ongelijkheid kan leiden en daarom negatief
gewaardeerd kan worden, laat staan voor het idee dat
markten normen en waarden kunnen uithollen of vernietigen, waaraan Sandel (2012) ons herinnerd heeft.
Omdat welzijn, brede welvaart en concurrentie niet
altijd in elkaars verlengde liggen, kan ACM brede welvaart niet zonder meer als doelstelling nemen.
Ten tweede is er het principe van decentralisatie
dat zich tegen een brede doelstelling voor ACM verzet.
Iedereen zal het erover eens zijn dat we zoiets als ‘brede
welvaart’ willen bereiken. Dat ACM aan dat hogere
doel wil bijdragen is prima, maar het kan niet haar doelstelling zijn. We denken allen dat een goed functionerende centrale bank een grote bijdrage aan de welvaart
levert, maar de ECB heeft ‘optimaliseer de welvaart’
niet als doelstelling meegekregen. Haar primaire doelstelling is prijsstabiliteit, zoals vastgelegd in Artikel 127
van het VWEU, en het idee is dat die nauwe doelstelling de algemene doelstelling van de EU ondersteunt
(vrede, de waarden van de Unie en het welzijn van de
Europeanen). Met ACM is het niet anders.
Ten derde conflicteert die brede doelstelling
met het principe van rechtszekerheid, wat vereist dat
Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ACM voorspelbaar is. Zowel het consumenten- als
het mededingingsrecht normeert het handelen van
­
bedrijven. Kunnen deze bij ‘welvaart in brede zin’ als
doelstelling, wel voorspellen of ACM een gedraging
als zijnde toegelaten of verboden zal beoordelen? Kan
het concrete ingrijpen van ACM in markten worden
voorspeld? Om dat te doen zijn bedrijven welhaast
gedwongen zelf een welvaartsanalyse te maken. Dat
kunnen ze niet en dat mag ACM daarom niet eisen.
Bedrijven hebben betere dingen te doen. Men hoeft
het niet volledig met Friedmans uitspraak “there is one
and only one social responsibility of business – to use its
resources and engage in activities designed to increase its
profits so long as it stays within the rules of the gameâ€
(Friedman, 1970) eens te zijn, om te vinden dat de
welvaart het beste gediend wordt als bedrijven zich op
hun kerntaak kunnen richten. Beperking van de regeldruk is in Nederland een belangrijke beleidsdoelstelling; zij impliceert dat de regels helder moeten zijn, en
het toezicht voorspelbaar.
Een vierde reden om de ‘brede zin’ af te wijzen
is dat ACM deze doelstelling helemaal niet waar kan
maken. Zij moet haar zaken binnen strikte termijnen
afhandelen, en deze zijn dusdanig krap dat een brede
welvaartsanalyse helemaal niet uitgevoerd kan worden. Dat is te complex en er zijn meestal te weinig data
beschikbaar.
Een laatste reden voor protest is dat het functioneren van ACM met deze brede doelstelling niet kan
worden beoordeeld. Wanneer levert ACM een optimale
bijdrage? Hoe kan de groei van de brede welvaart worden gemeten? Hoe kan worden bepaald welk deel daarvan aan ACM is toe te schrijven? Deze vragen zijn niet
te beantwoorden, zodat de brede welvaartsdoelstelling
niet goed te rijmen valt met een uitdrukkelijke wens van
ACM, namelijk: “ACM wil de effecten van haar interventies zo goed mogelijk meten†(Don et al., 2013).
De conclusie is dus dat een brede welvaartsdoelstelling niet past bij ACM.
Wettelijke taken en wetsinterpretatie

Een tweede complicatie van de door ACM ‘gekozen’
doelstelling is dat de uitgesproken, grote ambities op
gespannen voet staan met haar belangrijke maar relatief beperkte wettelijke taken. ACM kan bepalen hoe
zij invulling geeft aan de haar opgelegde doelstelling,
maar zij mag die doelstelling niet zelf kiezen. ACM is
belast met het mededingingstoezicht, de regulering
van bepaalde sectoren – zoals energie, vervoer en te-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

7

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

lecom – en de bescherming van consumentenrechten.
Het gaat hierbij om respectievelijk het tegengaan van
concurrentievervalsing, het reguleren van markten
waarop concurrentie niet of slechts beperkt mogelijk
is, en het voorkómen van oneerlijke handelspraktijken.
Op elk van deze terreinen worden in de relevante wetgeving specifieke doelstellingen geformuleerd, die een
Europese achtergrond hebben. De vraag is of ACM
zich dan niet moet beperken tot het zo goed mogelijk
bereiken van die doelstellingen. Een tweede vraag is
of de welvaartsdoelstelling die ACM formuleert niet
conflicteert met wat de Europese of Nederlandse wetgever bedoeld heeft.
Beantwoording van deze vragen is voor een econoom niet eenvoudig, ook omdat de bedoelingen van
de wetgever niet altijd even helder zijn, of multidimensionaal, of tijd-inconsistent. Zo was bij de invoering

omdat welzijn, brede welvaart en
concurrentie niet altijd in elkaars verlengde
liggen, kan ACM brede welvaart niet
zonder meer als doelstelling nemen

van onze Mededingingswet in 1997 het uitgangspunt
dat deze niet strenger, maar ook niet soepeler zou zijn
dan de Europese (Tweede Kamer, 1995/96), maar met
de wijziging van 2011 werd dit principe duidelijk verlaten – waarbij zuiver binnenlandse hardcore kartels
(met prijsafspraken of marktverdeling) tot tien procent marktaandeel van het kartelverbod werden vrijgesteld (Tweede Kamer, 2010/11).
Het beleid is in beweging, ook (en misschien
vooral) in Europa. Er is een steeds grotere rol voor
economische analyses weggelegd: overeenkomsten en
gedragingen worden beoordeeld op hun economische
effecten in plaats van op hun juridische vorm. Dit kan
aan onze welvaart bijdragen. Het betekent echter niet
dat ook de doelstelling van de wet economischer wordt.
Over wat die doelstellingen zijn wordt al lang gediscussieerd, waarbij de Europese Commissie sinds het eind
van de vorige eeuw ‘lobbyt’ voor het doel consumenten8

welvaart. Bij Verdragsinterpretatie heeft echter niet de
Commissie, maar het Europese Hof het laatste woord.
Een speech die Neelie Kroes in 2005 in Londen hield
illustreert het spanningsveld. Zij stelde: “Consumer
surplus is now well established as the standard the Commission applies when assessing mergers and infringements
of the treaty rules on cartels and monopolies. Our aim is
simple: to protect competition in the market as a means
of enhancing consumer welfare and ensuring an efficient
allocation of resources†(Europese Commissie, 2005).
Hoewel zij stelt dat het consumentensurplus de belangrijkste beoordelingsstandaard voor de Commissie is,
noemt zij meteen daarna twee andere doelstellingen:
concurrentie op zich en efficiëntie.
Het Europese Hof is conservatief en heeft de lobby van de Commissie nog niet gehonoreerd; het houdt
vast aan het Duitse (ordoliberale) gedachtegoed dat
concurrentie niet slechts een middel is, maar ook een
waarde op zich die bescherming verdient. De recente
uitspraak van het Hof in de zaak T-Mobile bevestigt
dat ook afspraken verboden zijn die consumenten niet
schaden, maar de structuur van de markt bedreigen
(HvJ EU, 2009). Voor zover bekend is er slechts één
zaak, Post Danmark, waarin het Hof de term ‘consumentenwelvaart’ in de betroffen markten, en dus in
enge zin, noemt (HvJ EU, 2012; Daskalova, 2014).
ACM moet Europese regels en jurisprudentie toepassen; zij mag niet afwijken van het geldend recht – en
dit biedt geen basis om op brede consumentenwelvaart
te focussen. Zelfs de Europese Commissie kan de consumentenwelvaart of het consumentensurplus niet altijd als doel of criterium nemen; haar hogere doel is de
bevordering van de Europese interne markt. Daarom
treedt de Commissie op tegen prijsdiscriminatie, zoals bijvoorbeeld in 2007 toen Apple gedwongen werd
haar iTunes-prijzen in Europa te uniformeren (Europese Commissie, 2007). Een dergelijke uniformering kan
voor bepaalde groepen consumenten tot een hogere
prijs leiden en kan de welvaart verlagen.
Natuurlijk mag ACM, net als de Commissie, voor
consumentenwelvaart lobbyen. Maar zij bepaalt haar
doelstelling niet zelf, dat doet de wetgever. Onlangs
heeft die nog aangegeven dat ACM niet vrij is de wet
naar eigen believen te interpreteren. In de oorspronkelijke versie (februari 2012) van de Instellingswet ACM
(Tweede Kamer, 2011/12) werd slechts geformuleerd
dat ACM “is belast met de taken die haar bij of krachtens de wet zijn opgedragenâ€. In principe is dat voldoende, maar D66-Kamerlid Verhoeven toonde zich

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

(terecht) bezorgd over de uitingen van ACM waarin
deze de consumentenwelvaart als haar ultieme doel
postuleerde. Via een amendement zorgde hij ervoor
dat in de gewijzigde wet (Tweede Kamer, 2013/14)
nu expliciet is opgenomen dat ACM de effectieve concurrentie en een gelijk speelveld op markten bewaakt,
beschermt en bevordert, en belemmeringen daarvoor
wegneemt. Daarmee is, net als in de Europese context,
ook in de Nederlandse expliciet een tweeledig doel
(bevordering van concurrentie en consumentenwelvaart) gespecificeerd. De wet is ondertussen door de
Tweede Kamer aangenomen.

ment’ niet onproblematisch is. De consument bestaat
niet; mensen hebben zeer verschillende preferenties.
ACM vertelt ons niet hoe zij met deze verschillen om
zal gaan, en daarmee suggereert zij dat ze dit probleem
negeert. Weliswaar hebben in bepaalde gevallen alle
consumenten hetzelfde belang: een lage prijs. Maar in
de meeste gevallen spelen ook andere aspecten een rol;
het gaat om de prijs-kwaliteit-verhouding. Zodra producten niet homogeen zijn, hebben consumenten verschillende belangen en moeten verdelingsproblemen
worden opgelost. ACM lijkt dit te ontkennen.
Consumentenwelvaart

De consument

Een derde complicatie is dat ACM in het midden laat
wie de consument is. ACM houdt toezicht op de mededinging en op de consumentenbescherming, maar
in het ene rechtsgebied heeft het begrip ‘consument’
een volstrekt andere betekenis dan in het tweede.
Op mededingingsterrein wordt met de consument de koper of de gebruiker bedoeld. Er is nog discussie of het alleen over de directe gebruikers gaat, of
ook die verderop in de keten, tot aan de eindverbruikers. Bij mededinging en regulering kan de consument
een natuurlijk persoon of een bedrijf zijn. Bedrijven
worden net zo goed beschermd als personen. Daarentegen beoogt het consumentenrecht slechts natuurlijke
personen te beschermen, zoals ook valt af te leiden uit
de definitie van consumentenkoop in Artikel 5 Lid
1 van Boek 7 van ons BW: Consumentenkoop is “de
koop met betrekking tot een roerende zaak, (…) die
wordt gesloten door een verkoper die handelt in de
uitoefening van een beroep of bedrijf, en een koper, natuurlijk persoon, die niet handelt in de uitoefening van
een beroep of bedrijf â€. Het consumentenrecht is gebaseerd op een veronderstelde ongelijke marktpositie tussen consumenten en bedrijven. Een consument wordt
beschermd, een bedrijf niet. Ook hier is nog discussie
over wie er precies beschermd wordt. Hoe dom mag
een consument zijn? Hoe voorzichtig moet hij zijn?
Door het gebruik van de term ‘de consument’
suggereert ACM dat zij het mededingingsrecht louter
ziet als een consumentenbeschermingsrecht, dat wil
zeggen dat zij zich ook in het mededingingsbeleid uitsluitend of hoofdzakelijk door het belang van de uiteindelijke consument zal laten leiden. Het is lastig te
beoordelen of dit onze welvaart optimaal dient, maar
het is in ieder geval verwarrend. Minstens zo belangrijk
is dat ook op mededingingsgebied de term ‘de consuJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

Het veruit grootste bezwaar tegen consumentenwelvaart als doelstelling is de problematische aard van het
begrip zelf. Dit fundamentele bezwaar staat los van de
drie hierboven genoemde kritiekpunten: de breedte
van het begrip, de beperkte wettelijke taken van de
autoriteit, en de verschillende typen consument. Het
probleem is dat consumentenwelvaart een leeg begrip
is, dat niet overeenstemt met het (welgedefinieerde)
economische consumentensurplus. Dit is ook wat de
resultaten van de enquête van de NMa onder toezichthouders aangeeft (ICN, 2011).
Om dit cruciale aspect ten volle te begrijpen is het
nuttig de geschiedenis van de discussie over de doelstellingen van het mededingingsbeleid te schetsen. Deze
discussie loopt al lang en is uitgebreid. Zij begon in de
Verenigde Staten waar de Sherman Act in 1890 werd
ingevoerd, waaide later over naar Europa en is nog altijd niet beëindigd. In de VS waren, initieel, machtsbreking van de grote trusts en bescherming van kleine
ondernemingen belangrijke politieke doelstellingen.
In de EU wordt in het kader van het creëren van de interne markt aan mededinging altijd al een belangrijke
rol toebedacht, maar er spelen van oudsher ook andere
doelstellingen van economische of industriepolitieke
aard. Met het toenemen van de wereldhandel en het
steeds belangrijker worden van multinationals werd
convergentie van het beleid belangrijker en kwam ook
hier de nadruk steeds meer op de ook door Kroes genoemde economische doelstellingen – concurrentie,
efficiëntie en consumentenwelvaart – te liggen.
Borks Consumentenwelvaart

Een belangrijke bijdrage aan dit debat leverde de Amerikaanse wetenschapper en rechter Robert Bork, eerst
in zijn artikelen en later in zijn beroemde boek The antitrust paradox, waarin hij stelde: “Antitrust policy can-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

9

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

not be made rational until we are able to give a firm answer to one question: What is the point of the law – what
are its goals? Everything else follows from the answers we
give. Is the antitrust judge to be guided by one value or by
several? If by several, how is he going to decide cases where
a conflict in values arises? Only when the issue of goals
has been settled is it possible to frame a coherent body of
substantive rules†(Bork, 1978, p. 50). Dit inzicht is nog
steeds relevant. Bork stelde verder dat “Today the courts
seem as far as ever from the necessary clarity of purposeâ€,
wat in Europa nog steeds geldt. Bork was een free market advocate die onder invloed van de stichters van de
Chicago School (Director en Levi) een war on small
business welfare begon. Om die oorlog te winnen had
hij een pakkende term nodig, die hij vond in consumer
welfare. Borks inzet werd beloond: het Hooggerechtshof van de VS sprak uit dat consumentenwelvaart de
ultieme doelstelling van het mededingingsbeleid in de
VS is, overigens zonder die term ergens te definiëren
(Heyer, 2014: Salop, 2010).
Bork zelf was wel zo slim om anderen in de waan
te laten dat hij het over consumenten had; men moet
bij hem dus hard zoeken naar een omschrijving van het
begrip. Al in 1967 had de redactie van de American
Economic Review hem echter al tot een definitie gedwongen: “consumer welfare, defined as minimizing
restrictions of output and permitting efficiency, however
gained†(Bork, 1967, p. 242.) Men moet diep graven
om hierin de consument te ontdekken, en dat geldt
ook voor Borks latere werk. Er is 35 jaar gediscussieerd
over wat Bork nu bedoelde: consumentenwelvaart, totale welvaart, of gewoon efficiëntie. Het laatste lijkt het
meest waarschijnlijk. De meeste onderzoekers zijn het
erover eens dat hij in ieder geval niet het consumentensurplus bedoelde en dat hij, als hij zich gerealiseerd
had dat ook de winst van het kleinbedrijf in de totale
welvaart meetelt, ook dit begrip zeker niet omarmd
had (Salop, 2010, p. 347.)
Williamsons consumentensurplus en totale welvaart

Het zal de lezer niet ontgaan zijn dat in het voorgaande nu eens over consumentenwelvaart en dan weer
over consumentensurplus gesproken wordt. De twee
zijn niet hetzelfde. Het eerste is een vaag juridisch begrip, het tweede een precies gedefinieerd economisch
concept (Daskalova, 2014). Zo vaag als Bork is, zo helder is Oliver Williamson in zijn op Borks werk geïnspireerde artikel dat onderzoekt hoe het fusiebeleid rationeel vormgegeven kan worden. Williamson vraagt
10

zich af: “Suppose that a merger is proposed that yields
economies [kostenbesparing] but at the same time increases market power. Can the courts and antitrust agencies
safely rely, in these circumstances, on a literal reading of
the law which prohibits mergers [that] (…) ‘substantially
lessen competition or tend to create a monopoly,’ or does
this run the risk of serious economic loss?†(Williamson,
1968, p. 18). Om deze vraag te beantwoorden, introduceert Williamson zijn naive trade-off model dat tot
op heden wereldwijd het conceptuele werkpaard op
mededingingsterrein is.
Dit simpele partiële evenwichtsmodel omvat één homogeen product, een aantal producenten die fuseren,
en consumenten. Die consumenten zijn slechts in de
prijs geïnteresseerd, de bedrijven in hun winst. Bedrijven prefereren (tot monopoliehoogte) een hogere prijs
en consumenten altijd een lagere. Williamson stelt dat
het beleid zich op de totale welvaart (de som van de
winst WB en het consumentensurplus CS) moet richten. De winst is het verschil tussen de opbrengst en de
kosten; analoog is het individuele consumentensurplus (CSi) het verschil tussen wat consument i bereid
is te betalen (willingness to pay, WTPi), en de prijs p
die hij moet betalen: CSi = WTPi – p. Het totale consumentensurplus (CS), is simpelweg de som van alle
individuele surplussen. In het naive trade-off model
zijn alle begrippen eenduidig gedefinieerd en is Williamsons conclusie eenvoudig: een fusie moet toegestaan worden als de extra winst van de bedrijven groter
is dan het verlies aan consumentensurplus, en moet
anders verboden worden.
Recht of economie; Bork of Williamson?

De meerderheid van de onderzoekers stelt dat Bork
het binnen dit specifieke kader met Williamson eens
was en hierin dus de voorkeur gaf aan totale welvaart
boven het consumentensurplus. Maar Bork zag vooral
de beperkingen van het model. Hij zag niets in empirische economische analyse en meende, in tegenstelling
tot Williamson, dat kwantificering van de kostenvoordelen en het afwegen daarvan tegen nadelen voor de
consument onmogelijk was. Borks kernargument
wordt ook nu nog vaak gehoord: “Economists, like
other people, will measure what is susceptible of measurement and will tend to forget what is not, though what is
forgotten may be far more important than what is measured.†(Bork, 1978, p. 127)
Binnen het kader van Williamsons naïeve model
wordt nog steeds gediscussieerd over wat de doelstel-

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

ling van het mededingingsbeleid zou moeten zijn:
totale welvaart (TW) of consumentensurplus (CS)?
Voor beide normatieve standpunten zijn argumenten
te geven (Baarsma, 2014; Motta, 2004). Motta, momenteel hoofdeconoom van het Directoraat-generaal
Mededinging van de Europese Commissie, schrijft in
zijn leerboek: “economists generally prefer total welfare, (…) Like most economists, I also prefer the welfare
standard†(Motta, 2004, p. 20 en 22).
Er is ook (een veel kleinere) literatuur over wat
de doelstelling van een mededingingsautoriteit zou
moeten zijn om het algemene doel van totale welvaart
optimaal te dienen. De reden dat het antwoord niet
eenvoudig TW is, is dat bedrijven strategisch op het
handelen van de mededingingsautoriteit, en dus haar
doelstelling, reageren. Als je X wilt bereiken, kun je
daarom wellicht beter Y als operationele doelstelling
aan die autoriteit meegeven. Binnen het formele kader van Williamsons naïeve model is deze vraag beantwoord (Lyons, 2002; Farrell en Katz, 2006). Om
uiteindelijk optimale totale welvaart TW te bereiken,
kunnen we een mededingingsautoriteit het best opdracht geven om het nauwe consumentensurplus CS
als doelstelling na te streven.
Van model naar beleid

In Williamsons naïeve model zijn allerlei aspecten die
in de praktijk een grote rol spelen niet opgenomen. In
zijn model is het ene product van gegeven kwaliteit,
zodat alles uitsluitend om de prijs draait. Er zijn geen
concurrenten en geen werknemers. Er is een zeer eenvoudige productkolom met slechts twee schakels: er
zijn dus geen toeleveranciers en geen intermediaire producten. Het gaat slechts om één markt (één product),
zodat effecten op andere markten buiten beschouwing
kunnen blijven (partieel evenwicht). De consumenten
zijn ten slotte rationeel (in de neoklassieke betekenis)
en uitsluitend in materiële consumptie geïnteresseerd.
Hoe moeten kernbegrippen als consumentensurplus
of welvaart geïnterpreteerd worden als deze aspecten
wel een rol spelen? Welke belangen tellen mee, en hoe
wegen we deze? Bork en Williamson hebben zich over
deze vragen niet uitgesproken, en velen na hen ook
niet. Hoewel Williamsons simpele model wereldwijd
als uitgangspunt voor mededingingstoezicht dient, is
over deze vragen – dus over de relevantie van het model voor het beleid – relatief weinig gediscussieerd.
Hieronder wordt een viertal thema’s belicht aan
de hand van de literatuur over industriële organisaJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

tie. De boodschap is dat sommige aspecten eenvoudig kunnen worden meegenomen, maar dat op een
bepaald moment de rek eruit is. De literatuur kan de
normatieve vraag wat het doel zou moeten zijn niet beantwoorden, maar de modellen laten wel zien dat het
antwoord genuanceerder moet zijn dan ‘consumentenwelvaart’ of ‘totale welvaart’.
Beschouw ten eerste het thema kwaliteit. Zodra
kwaliteit een rol speelt, gaat het voor consumenten
niet uitsluitend om de laagste prijs. Veel consumenten zijn bereid voor een hogere kwaliteit (iets) meer
te betalen, en rijkere consumenten hebben voor extra
kwaliteit veelal meer over dan consumenten die minder te besteden hebben. Dit impliceert dat er niet
één optimale prijs-kwaliteitverhouding is; een rijkere
prefereert een hogere prijs dan een armere. Er is dus
een conflict tussen verschillende consumentengroe-

Er is niet één optimale prijs-kwaliteitverhouding; een rijkere prefereert een hogere
prijs dan een armere. (…) Het mededingingsbeleid moet hier een afweging maken:
welke consument telt het zwaarst?

pen. Het mededingingsbeleid moet hier een afweging
maken: welke consument telt het zwaarst? Het natuurlijke antwoord is: iedereen telt even zwaar en het
consumentensurplus is gewoon de som van alle individuele surplussen. Onder bepaalde aannames kan de
som inderdaad zinvol genomen worden en is deze procedure zinvol. Maar de vraag is of dat altijd kan. Schut
et al. (2014) geven een voorbeeld. Bij ziekenhuisfusies
zijn, volgens ACM, zowel patiënten als nog gezonde
verzekerden de consumenten; hun preferenties zijn
niet eensluidend. Een patiënt wil de hoogst mogelijke
kwaliteit, iemand die verwacht niet aan dezelfde ziekte
te zullen lijden wil juist de laagst mogelijke omdat dit
tot de laagst mogelijke verzekeringspremie leidt. Tellen
beide belangen even zwaar? Onduidelijk is hoe ACM
dit verdelingsprobleem in de praktijk oplost.
Ook concurrenten zijn eenvoudig in het naïeve

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

11

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

model te vatten. De formule voor de totale welvaart,
TW, wordt TW = WB + WC + CS met WC de winst
van de concurrenten. Een fusie die de concurrenten in
hoge mate schaadt moet volgens dit criterium verboden
worden. Er is consensus dat als Bork zich dit destijds gerealiseerd had, hij het criterium van de totale welvaart
niet gesteund zou hebben. Wellicht belangrijker is dat
het TW-criterium conflicteert met vrije concurrentie.
Dat laatste impliceert vrije toetreding, maar vrije toetreding maximaliseert niet de totale welvaart, zeker niet
in het geval van relatief homogene producten (Mankiw
en Whinston, 1986). De intuïtie is eenvoudig: de marginale toetreder heeft een lage winst en levert een kleine
bijdrage aan CS, maar schaadt de winst van de overige
bedrijven aanzienlijk. Vanuit welvaartsperspectief is het
dus wenselijk om toetreding aan banden te leggen. Vanuit het perspectief van de consument ligt dat anders:
ook een kleine verlaging van de prijs is nog steeds een
verbetering. In ons land reguleren we toetreding. Is dit
een teken dat we consumentenwelvaart als algemeen
normatief criterium afwijzen?
Ook de werknemers kunnen in het model worden opgenomen. In de meeste modellen in de mededingingseconomie wordt echter aangenomen dat arbeidsmarkten perfect functioneren, wat impliceert dat
werknemers aan hun baan geen surplus ontlenen. Maar
in de praktijk werken juist arbeidsmarkten niet perfect.

Veel werknemers houden van hun baan en lijden een
substantieel welzijnsverlies als ze werkloos worden, of
als ze vrezen dat ze werkloos zullen raken. Een recente
OESO-paper stelt: “Being unemployed decreases wellbeing two times more than a halving of income†(Fleche
et al., 2011, p. 16). Ontslagen worden leidt tot materieel en niet-materieel verlies. Het verlies is substantieel en moet dus in een welvaartsanalyse meegenomen
worden. In het mededingingsbeleid gebeurt dit niet.
Het is de vraag of dat terecht is, bijvoorbeeld omdat
fusies een verwaarloosbaar effect op de werkgelegenheid hebben.
Zodra de gehele bedrijfskolom in ogenschouw
wordt genomen, dringt zich de vraag op wie als consument telt. Als er toeleveranciers, producenten, afnemers (kopers) en eindverbruikers (kopers van de
afnemers) zijn, dan is de vraag wie er allemaal door het
mededingingsrecht beschermd worden: wie telt (voor
de producenten) als consument? Zijn dat de directe afnemers of de eindverbruikers, of tellen beide groepen
mee? ACM geeft ook op deze vraag geen antwoord.
Uit de Europese jurisprudentie lijkt als antwoord te
volgen: alle kopers, gebruikers, tussenhandelaren en
eindverbruikers tellen mee. Hoe de belangen van de
verschillende gebruikersgroepen gewogen moeten
worden, is echter niet duidelijk.
Beperkingen en grondslagen

Voorbeeld effect prijsdifferentiatie

kader 1

Stel dat het bedrijf B kosten 0 heeft en er twee consumenten zijn, één
met WTP1 = 2, de ander met WTP2 = 5. Als B niet mag differentiëren verkoopt hij 1 eenheid voor prijs 5, wat de nutsvector (5,0,0) oplevert. Bij
volkomen concurrentie zou dat (0,5,2) zijn; geen Pareto-verbetering,
maar wel Kaldor-Hicks-efficiënter. Bij perfecte prijsdiscriminatie is de
totale welvaart ook 7, en dus maximaal, maar de verdeling is anders
(7,0,0). Of er nu een perfect monopolie is of perfecte concurrentie
maakt voor de totale welvaart niet uit; de marktvorm bepaalt alleen
de verdeling van die welvaart. Maar economen zijn toch indifferent met
betrekking tot verdeling? Volkomen concurrentie en een perfect monopolie leveren beide zowel een Pareto-efficiënte als een Kaldor-Hicksefficiënte uitkomst. Onduidelijk is daarom wat Baarsma (2014) bedoelt
als zij in dit ESB-dossier stelt: “De keuze tussen consumentenwelvaart
en totale welvaart als norm in het mededingingsrecht is met andere
woorden een keuze tussen Pareto- en Kaldor-Hicks-efficiëntie.â€

12

Gegeven dat veruit het grootste deel van Williamsons
artikel uit zogeheten qualifications bestaat die de beperkingen van zijn model beschrijven, is het opmerkelijk dat dit model nog steeds zo’n prominente plaats
inneemt. Williamson noemt acht belangrijke beperkingen, waaronder die inherent aan partiële evenwichtsanalyse (“fails to examine interactions between
sectorsâ€), de kosten verbonden aan het toezicht en de
fouten die in het beleid gemaakt worden, dynamische
aspecten en innovatie, verdelingsvraagstukken (“We
might not always wish to regard consumer and producer
interests symmetricallyâ€), politieke overwegingen, en
andere legitieme doelstellingen van het beleid.
Van minstens zo groot belang zijn de beperkingen
die aan Williamsons (gebruikelijke) diagram verbonden zijn: wat zit achter de vraag-en-aanbodcurve verborgen? De vraagfunctie kan het best gezien worden
als representatie van een groot aantal consumenten die
elk in één eenheid van het product geïnteresseerd zijn.
Elke consument i heeft daarvoor een bepaalde betalingsbereidheid, WTPi, en dus, bij koop, een netto-nut

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

van WTPi – p. De veronderstelling is dus dat iedereen
hetzelfde marginale nut van inkomen heeft. Dat hoeft
natuurlijk niet zo te zijn. Onder deze voorwaarde – de
afwezigheid van inkomenseffecten – is het individuele
consumentensurplus inderdaad goed gedefinieerd en
kan over consumenten geaggregeerd worden; het CS is
de gebruikelijke oppervlakte onder de vraagcurve.
Merk echter op dat het, in deze meest simpele
partiële context, voor het bedrijf (impliciet) verboden is de prijs tussen consumenten te differentiëren.
Zoals meestal wordt volkomen concurrentie dus met
een gemankeerd monopolie vergeleken. Als (perfecte)
prijsdiscriminatie voor de monopolist wel mogelijk is,
dan kan deze zich het surplus volledig toe-eigenen:
hij vraagt elke consument i een persoonlijke prijs pi =
WTPi te betalen. In dit geval verdwijnt niet alleen het
consumentensurplus, maar ook het dead weight loss:
perfecte prijsdiscriminatie maximaliseert de Totale
Welvaart en geeft een (Pareto-)efficiënte uitkomst. Kader 1 licht dit toe aan de hand van een voorbeeld.
Williamson zelf wees al op de beperkingen inherent aan partiële evenwichtsanalyse, waarbij dus slechts
één markt bekeken wordt. Het belang hiervan lijkt niet
tot veel mensen doorgedrongen te zijn, hoewel Tirole
(1988) daar meteen in zijn eerste hoofdstuk op wijst.
Als er minstens twee producten zijn, kan zelfs het individuele consumentensurplus niet altijd eenduidig gedefinieerd worden. Zelfs als dat op individueel niveau
wel kan, is aggregeren (het optellen van de individuele
surplussen) alleen mogelijk onder de zeer sterke aanname dat inkomenseffecten afwezig zijn. Dat staat bijna
gelijk aan aannemen dat de nutsfunctie quasi-lineair is
en dat alle consumenten genoeg geld hebben om hun
gewenste consumptiebundel aan te kunnen schaffen.
Deze aannames zijn allang gefalsificeerd.
Zoals Tirole vervolgens terecht opmerkt, impliceert dit niet dat de analyse zinloos is. Zij zou bij benadering nog kunnen gelden als het product waarover we
het hebben, een klein aandeel van de uitgaven voor zijn
rekening neemt, zodat het inkomenseffect vermoedelijk klein is. Dit brengt Tirole vervolgens tot een belangrijke conclusie: “A market should not be the entire
economy. In particular, it should allow partial equilibrium analysis†(p. 12). In de praktijk houden autoriteiten zich aan dit principe. Elke mededingingsanalyse begint met het nauw afbakenen van de relevante
markt: de verzameling van producten en producenten
die als concurrenten van elkaar gezien kunnen worden.
Aspecten van algemeen evenwicht worden zo bewust
Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

Verdelingsvraagstukken geïllustreerd

kader 2

Eerste voorbeeld: neem een fusie tussen twee ziekenhuizen die leidt
tot een hogere kwaliteit, hogere prijs en langere reistijd voor een deel
van de patiënten. Als de efficiëntievoordelen de effecten van beperkte
concurrentie domineren, kan de fusie worden toegestaan. Hoe de drie
effecten te aggregeren? De verwachting is dat rijke patiënten een hogere marginale waarde aan kwaliteit toekennen dan armere; een langere reistijd kan voor deze tweede groep ook meer problematisch zijn.
Een fusie die in het belang is van de rijken, maar niet in het belang van
de armen is niet ondenkbaar. ACM heeft al veel ziekenhuisfusies beoordeeld, maar uit de besluiten is niet af te leiden hoe zij dit probleem
oplost. Eerder is al het verdelingsprobleem tussen verzekerden en patiënten geïllustreerd (Schut et al., 2014).
Beschouw, als tweede voorbeeld, een fusie op een tweezijdige markt
(Van Dalen en Klein, 2014), bijvoorbeeld een fusie tussen twee kranten
Stel dat de fusie leidt tot een product dat voor lezers een hogere kwaliteit heeft en dat het concern zich committeert om de prijs voor lezers
te verlagen – lezers gaan er dus op vooruit. Maar er zijn ook adverteerders. Stel dat zij er, als gevolg van de fusie, op achteruit gaan. Moet de
fusie verboden worden omdat er een groep afnemers is die erop achteruit gaat? Wat als de plussen en de minnen omgedraaid worden, en
de lezers erop achteruit gaan? Vereist de beoordeling van de fusie dat
we aggregeren over deze twee typen van afnemers? Hoe moet dat dan
gedaan worden? Deze vragen spelen niet alleen bij fusies. Op de markt
voor betaaldiensten zijn Visa en Mastercard intermediairs, die via hun
interchange fee kosten tussen twee groepen afnemers, te weten retailers en shoppers, verschuiven. Beide groepen profiteren van het platform, maar welke kostenverdeling tussen hen is acceptabel?
Een derde voorbeeld betreft negatieve, marktoverschrijdende externaliteiten. Stel dat alle bedrijven in een bepaalde sector afspreken over te
stappen op een minder vervuilende technologie. De nieuwe technologie
is duurder (hogere productiekosten), maar heeft minder maatschappelijke kosten. Kan de afspraak worden toegestaan? In Europa moet de
mededingingsautoriteit toetsen aan de vier cumulatieve voorwaarden
van artikel 101.3 VWEU: Ten eerste, gaat het om een afspraak die de economische efficiëntie verhoogt? Ten tweede, profiteren de consumenten
in voldoende mate? Ten derde, gaat de afspraak niet verder dan nodig
is? En ten vierde, blijft er voldoende restconcurrentie over? Stel dat de
hogere productiekosten leiden tot een hogere productprijs en dat afnemers het milieuvoordeel onvoldoende vinden om de prijsverhoging te
compenseren. De gebruikers van het product gaan er dus op achteruit.
Het lijkt dus dat niet voldaan is aan de tweede eis. Maar in feite produceert de sector twee producten: het fysieke product en de vervuiling. De
groep consumenten die alleen het tweede product consumeert, gaat
erop vooruit, zij die beide producten consumeren gaan erop achteruit.
Hoe te aggregeren? Hoe de belangen van de twee groepen te wegen?

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

13

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

buiten de deur gehouden. Met alle moeite wordt geprobeerd om de praktische situatie binnen Williamsons partiële evenwichtsmodel te persen; als er meerdere producten zijn, wordt elk daarvan afzonderlijk
geanalyseerd. De conclusie is duidelijk: het werkpaard
dat binnen de (positieve) mededingingseconomie gebruikt wordt om effecten te bepalen staat niet toe om
brede (normatieve) welvaartsuitspraken te doen.
Oude problemen versus nieuwe
uitdagingen

Veel van wat nu als een nieuwe beleidsuitdaging wordt
gepresenteerd is conceptueel gezien niet nieuw, het
komt nu alleen pregnanter naar voren. In meer traditionele mededingingszaken werden de problemen
gewoon minder herkend of niet erkend. Steeds spelen
twee vragen: ten eerste, hoe moet er geaggregeerd worden?; ten tweede, hoe moet het verdelingsprobleem
worden opgelost? Meestal werd hier niet te lang bij
stilgestaan, vermoedelijk omdat anders erkend zou
moeten worden dat de economische wetenschap geen
bevredigende antwoorden heeft en omdat de oplossing van de tweede vraag vereist dat waardeoordelen
gemaakt worden. De economie is een wetenschap die
in staat stelt de effecten van gedragingen, en van de invloed van beleid op die gedragingen, in kaart te brengen en (soms) te becijferen. De normatieve kant van
de economie is echter onderontwikkeld (Atkinson,
2009). Vragen als ‘welke individuele belangen tellen
mee, wat zijn de publieke belangen en hoe maken we
de afweging tussen de diverse belangen?’ worden niet
meer tot het vakgebied van de economie gerekend.
Zonder heldere antwoorden op deze vragen kan de
bijdrage van de economie op het beleid echter slechts
gering zijn. Duidelijk is ook dat een vage term als ‘consumentenwelvaart’ deze problemen eerder verhult dan
dat deze de oplossing dichterbij brengt. In kader 2
staan drie voorbeelden ter illustratie.
Toch zijn er zeker ook nieuwe uitdagingen voor
onderzoekers en beleidsmakers. Mulder (2014) bespreekt de puzzel dat, hoewel consumentenuitgaven
aan energie hoog zijn en eenvoudig verlaagd kunnen
worden, veel consumenten niet op een goedkopere
aanbieder overgaan. Hij spreekt van ‘ogenschijnlijk
irrationeel gedrag’, maar anders dan Kemp en Van
Sinderen (2014) laat hij het antwoord op de vraag ‘is
dit gedrag irrationeel?’ uiteindelijk open. Rationeel
zijn betekent doelgericht handelen, en zonder het doel
te kennen kan de vraag van Mulder niet beantwoord
14

worden. De mainstream economie heeft doelgericht
handelen precies maar eng ingevuld: de consument is
materialistisch en zelfzuchtig, en handelt consistent
om de door hem gewenste producten tegen minimale
uitgaven te verwerven. Dit mensbeeld klopt niet, de
mens is geen homo economicus. Als iemand vindt dat
hij betere dingen te doen heeft dan zijn energiekosten
te minimaliseren, dan zij het zo.
Veel mensen zijn niet materialistisch en een aantal is niet doelgericht, in ieder geval voor een bepaald
gedeelte van de tijd of voor een aantal producten. Hoe
kan het consumentensurplus, of de consumentenwelvaart gedefinieerd worden van iemand die wel doelgericht is maar niet materialistisch? De literatuur geeft op
deze vraag geen antwoord. Voor iemand die niet doelgericht is, is er zelfs nog geen zicht op de richting waarin
het antwoord gezocht moet worden. Zonder antwoorden op deze fundamentele vragen is het onduidelijk
hoe mededingings- of consumentenbeleid, dat consumentensurplus of consumentenwelvaart als doelstelling
heeft, gevoerd moet worden. Voorkomen moet worden
dat beleid gevoerd wordt op basis van preferenties die
onterecht aan mensen worden toegeschreven. Paternalisme is niet volledig uit den boze, maar is al snel in
strijd met de waarde van individuele vrijheid.
In de discussie over consumentenwelvaart wordt
vaak verwezen naar Adam Smith en diens stelling dat
beleid in dienst van de consument moet staan (Baarsma, 2014; Heertje, 2014). Dat citaat rechtvaardigt echter niet de focus op het consumentensurplus. Smiths
mensbeeld is niet een homo economicus zoals in Williamsons model (Coase, 1976). Het lijkt erop dat bij
Smith, net als bij Bork, de consument ook een retorisch begrip was, nuttig om (inefficiënte) bescherming
aan de kaak te stellen. We weten dat Smith de mensen
wel als zeer zelfzuchtig, maar niet primair als materialistisch zag. Volgens Smith streven mensen vooral naar
status en erkenning door anderen, en zullen ze, in hun
poging om die erkenning te verwerven, anderen goed
en met respect behandelen. Bij intensievere concurrentie moet je nog beter je best doen; de markt civiliseert
en dwingt een aanbieder de vrager beter te dienen.
De individuen van Adam Smith zijn echter slechts
in beperkte mate rationeel: ze proberen doelgericht
te zijn maar falen daarin systematisch, bijvoorbeeld
omdat ze zich onvoldoende realiseren dat extra geld
weinig extra welzijn brengt (Ashraf et al., 2005). Juist
als gevolg van deze folly (‘irrationaliteit’) ontstaan in
de visie van Smith maatschappelijk goede uitkomsten.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

Omdat iedereen zich overmatig inspant om door anderen gewaardeerd te worden en het marginale geluk
verbonden aan stijgende materiële welvaart overschat,
werkt eenieder zich uit de naad, waar de samenleving
als geheel van profiteert. Het zal duidelijk zijn dat dit
idee heel anders is dan de moderne representatie van
de onzichtbare hand in het competitieve model (à la
Arrow en Debreu), waarin Pareto-efficiënte uitkomsten juist ontstaan als gevolg van rationeel handelen
van individuen die materialistisch en zelfzuchtig zijn.
De uitdaging voor economen is eerst en vooral om
betere modellen te construeren, gebaseerd op een meer
realistisch mensbeeld (gedragseconomie) waarbij er rekening gehouden wordt met het belang van instituties
(nieuw-institutionele economie), zodat effecten beter
en betrouwbaarder in kaart gebracht kunnen worden.
Momenteel worden op dit gebied grote stappen gezet,
met ook toepassingen op mededingingsgebied (Armstrong en Huck, 2010; Oxera, 2013), maar de uitdagingen voor positieve analyse zijn groot. Op prescriptief en normatief terrein zijn die nog groter. Binnen de
neoklassieke economie is deze kant al slecht ontwikkeld (Atkinson, 2009), en binnen de gedragseconomie
is welvaartsanalyse met grote conceptuele problemen
verbonden zodat deze tak nog nauwelijks van de grond
gekomen is. Onder deze omstandig­ eden past het om
h
bescheiden te zijn, ook in het beleid.
Conclusie

Zogenoemde ‘brede consumentenwelvaart’ kan en
mag niet de doelstelling van ACM zijn. Alleen als de
doelstelling, per concrete zaak, geoperationaliseerd
wordt tot ‘eng consumentensurplus’ kan deze (mogelijk) in het belang van onze welvaart zijn. Het verdient daarom aanbeveling de Strategie van ACM aan
te passen, de consument minder centraal te stellen en
het begrip (brede) consumentenwelvaart een minder
prominente plaats te geven.
ACM is verantwoordelijk voor ongestoorde
mededinging en consumentenbescherming. Dit zijn
twee verschillende rechtsgebieden, waarbij op het eerste het begrip ‘consument’ een veel bredere betekenis
heeft – ook bedrijven gelden daar als consument. De
Mededingingswet beoogt niet alleen de consument te
beschermen, maar ook de markt, de concurrentie en
(efficiënte) bedrijven. Anders dan bedrijven zijn mensen niet eendimensionaal op winst gericht. Omdat zij
zeer verschillend zijn, bestaat de consument niet, waardoor het beleid met verdelingsproblemen geconfronJaargang 99 (4683S) 18 april 2014

teerd wordt. Het beleid moet transparant zijn en aangeven hoe met dit probleem wordt omgegaan; het mag
zich niet op de ‘representatieve’ consument richten.
Het begrip ‘consumentensurplus’ is een economisch begrip, dat in de context van Williamsons partiële evenwichtsmodel precies en zinvol gedefinieerd
is, en in die context dus als baken voor het beleid kan
dienen. Voor situaties die zinvol binnen die context geplaatst kunnen worden, wordt de totale welvaart het
best gediend als ACM zich op dat surplus richt. Buiten
die context is het begrip echter niet gedefinieerd, zodat
onduidelijk is of het beleid erop gebaseerd kan of zou
moeten worden.
Het consumentensurplus moet onderscheiden
worden van het begrip ‘consumentenwelvaart’ dat veeleer een modewoord is, zonder precieze betekenis. Bijgevolg kan de consumentenwelvaart niet de doelstelling
voor beleid zijn: een doelstelling moet helder zijn en
het daaruit volgende beleid voorspelbaar. Minstens zo
belangrijk is dat het hanteren van deze doelstelling suggereert dat de toezichthouder weet wat de consument
(of de mens die daarachter schuil gaat) wil. Die veronderstelling is gevaarlijk en niet te handhaven. Omdat
gedrag dat individueel irrationeel is ook tot goede maatschappelijke uitkomsten kan leiden, lijkt er geen ruimte
voor paternalisme in het mededingingsbeleid.
De doelstelling van ACM moet passen bij het
instrumentarium dat de toezichthouder ter beschikking staat en moet consistent zijn met het (Europese)
wettelijke kader. Omdat het economische gereedschap
(partiële analyse) toegesneden is op een relatief nauw
afgebakende markt en niet marktoverstijgend is, kan
ook de doelstelling niet brede welvaart zijn, maar moet
deze, in elk afzonderlijke geval, tot de voor die case relevante markten beperkt zijn.
Uit dit alles volgt dat ACM bescheidenheid past.
Op het terrein van de mededinging zou, in plaats van
te focussen op de uitkomst (de welvaart), ACM zich
kunnen richten op het instrument (de markt), en het
proces (de concurrentie). Een concurrerende markt
brengt niet altijd meer welvaart, maar vaak wel, en
de mededingingsregels (zoals Artikel 101.3 VWEU)
staan toe de concurrentie in te dammen waar deze de
welvaart schaadt. Voor de situaties waarin de markt
werkt, zou ACM zich kunnen beperken tot het garanderen dat dit zo blijft – en wel door de echte hardcore
kartels (zoals prijsafspraken en marktverdeling) te bestrijden en fusies met duidelijk ongewenste effecten te
verbieden.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

15

ESB Dossier Consumentenwelvaart als beleidsdoelstelling

HvJ EU (2009) Uitspraak van 4 juni 2009 in zaak C-8/08,
T-Mobile et al.
HvJ EU (2012) Uitspraak van 27 maart 2012 in zaak
C-209/10, Post Danmark.
ICN (2011) Competition enforcement and consumer welfare:
setting the agenda. Artikel op www.internationalcompetitionnetwork.org.
Kemp, R. en J. van Sinderen (2014) De noodzaak en wijze
van effectmeting binnen ACM. ESB, 99(4683s), 63–70.
Literatuur

nomists? A theory of merger standards. Center for Com-

september.

petition and Regulation, University of East Anglia Discussion

Armstrong, M. en S. Huck (2010) Behavioral economics as applied to firms: a pri-

Paper, 2002(01).

mer. Competition Policy International, 6(1), 3–45.

Mankiw, G. en M. Whinston (1986) Free entry and social

Ashraf, N., C.F. Camerer en G. Loewenstein (2005) Adam Smith, behavioral eco-

inefficiency. Rand Journal of Economics, 17(1), 48–58.

nomist. Journal of Economic Perspectives, 19(3), 131–145.

Motta, M. (2004) Competition policy – theory and practice.

Atkinson, A. (2009) Economics as a moral science. Economica, 76(s1), 791–804.

Cambridge: Cambridge University Press.

Baarsma, B. (2014) Het economische doel van het mededingingsrecht. ESB,

Mulder, M. (2014) Consumenten en energiemarkt: een re-

99(4683s), 17–21.

latie onder spanning. ESB, 99(4683s), 50–55.

Bork, R. (1967) The goals of antitrust policy. American Economic Review, 57(2),

Oxera (2013) Behavioural economics and its impact on compe-

242–253.

tition policy. Artikel op www.acm.nl.

Bork, R. (1978) The Antitrust Paradox. New York: Free Press.

Salop, S. (2010) What is the real and proper antitrust wel-

Coase, R.H. (1976) Adam Smith’s view of man. Journal of Law and Economics, 19(3),

fare standard? Answer: the true consumer surplus welfare

529–546.

standard. Loyola Consumer Law Review, 22, 336–353.

Dalen, R.M. van, en T.J. Klein (2014) Mededingingsbeleid voor internetmarkten

Sandel, M. (2012) What money can’t buy – the moral limits of

en netwerkeffecten. ESB, 99(4683s), 44–49.

markets. Londen: Penguin.

Daskalova, V. (2014) Consumer welfare in EU competition law: what it is (not)

Schut, E., E. Loozen en M. Varkevisser (2014) Consumen-

about? TILEC Discussion Paper, te verschijnen.

tenwelvaart en de beoordeling van ziekenhuisfusies. ESB,

Don, H., D. Janssen, M. Schik en J. van Sinderen (2013) De economie van het toe-

99(4683s), 56–62.

zicht. ESB, 98(4669), 586–589.

Stiglitz, J., A. Sen en J-P. Fitoussi (2009) Report by the Com-

Europese Commissie (2005) European competition policy – delivering better markets

mission on the Measurement of Economic Performance and

and better choices. Speech 05/512 van Eurocommissaris N. Kroes in Londen, 15

Social Progress. Rapport op www.stiglitz-sen-fitoussi.fr.

september.

Tweede Kamer (1995/96) Kamerstukken 24707(3), Mede-

Europese Commissie (2007) European Commission confirms sending a state-

dingingswet, Memorie van Toelichting.

ment of objections against alleged territorial restrictions in on-line music sales

Tweede Kamer (2010/11) Kamerstukken 32664, Wet ter ver-

to major record companies and Apple. Memo 07/126, op http://europa.eu.

soepeling van de uitzondering op het verbod van mede-

Farrell, J. en M. Katz (2006) The economics of welfare standards in antitrust.

dingingsafspraken.

Competition Policy International, 2(2), 3–28.

Tweede Kamer (2011/12) Kamerstukken 33186, Instellings-

Fleche, S, C. Smith en P. Sorsa (2011) Exploring determinants of subjective well-

wet Autoriteit Consument en Markt.

being in OECD countries: evidence from the World Values Survey. OECD Econo-

Tweede Kamer (2013/14) Kamerstukken 33622( 12), Wij-

mics Working Paper, 921.

ziging van de Instellingswet Autoriteit Consument en

Friedman, M. (1970) The social responsibility of business is to increase its profits.

Markt, Amendement van het lid Verhoeven.

New York Times Magazine, 13 september.

Tirole, J. (1988) The theory of industrial organization. Cam-

Heertje, A. (2014) Essay over consumentenwelvaart in ruime zin. ESB, 99(4683s),

bridge, Mass.: MIT Press.

22–24.

Williamson, O. (1968) Economies as an antitrust defense

Heyer, K. (2014) Consumer welfare and the legacy of Robert Bork. Journal of Law

– the welfare tradeoffs. American Economic Review, 58(1),

and Economics, te verschijnen.

16

Lyons, B. (2002) Could politicians be more right than eco-

ACM (2013) Strategie Autoriteit Consument & Markt. Publicatie op www.acm.nl, 20

18–36.

De auteur heeft verklaard dit artikel alleen te publiceren in ESB en niet elders
te publiceren in wat voor medium dan ook. Het is wel toegestaan om het artikel voor eigen gebruik
en voor publicatie op een intranet van de werkgever van de auteur aan te wenden.

Jaargang 99 (4683S) 18 april 2014