beleid
ILL US
TRATIE :
LOEK W EIJTS
Fiscalisering AOW niet door
vergrijzing
Het snel groeiende tekort in het AOW-fonds wordt betaald
uit de schatkist (fiscalisering). Het tekort wordt deels
ver or aakt door de stijging van de uitgaven door de
o z
vergrijzing, maar veel meer door (onvoorziene) verminderde
premie-inkomsten als gevolg van de financiering van de
heffingskortingen.
D
Janneke Helleman,
Gerrit de Jong en
Anneke van der
Giezen
Senior onderzoeker, lid college en projectleider bij de
Algemene Rekenkamer
36
ESB
e AOW bestaat vijftig jaar en kent een
bewogen voorgeschiedenis (AOV, 1955;
Roebroek en Hertogh, 1998). In de
eerste helft van de vorige eeuw werd de
discussie beheerst door de tegenstelling tussen
staatspensioen (verdedigd door de socialisten) en
arbeidersverzekering (verdedigd door de christelijke
partijen). Uitgangspunt van een staatspensioen was
dat behoeftige ouderen van staatswege een bodempensioen moesten ontvangen, betaald uit de algemene middelen. De arbeider krijgt immers op grond
van de meerwaardetheorie in zijn loon niet de volle
waarde van zijn arbeid vergoed (AOV, 1955). Het
loon was dus onvoldoende om een premie te betalen voor een ouderdomsuitkering. Voorstanders van
een arbeidersverzekering bepleitten een verzekering
die weliswaar verplicht kon worden gesteld, maar
waarvoor de financiering uit het loon moest worden
25 januari 2008
betaald. Niet alleen omdat de arbeider zijn loon
waard is, maar ook om via een premie het verband
tussen offer en uitkering zichtbaar te maken.
Deze discussie werd na de Tweede Wereldoorlog
beslecht met de invoering van de AOW op 1 januari
1957. De synthese werd gevonden in een sociale
volksverzekering (SER, 1954; AOV, 1955). De
financiering geschiedde uit een premie geheven van
het inkomen, maar iedere ingezetene (met of zonder
inkomen) werd verzekerd. De AOW kent een opbouwsysteem van twee procent voor elk jaar dat iemand
tussen 15 tot 65 jaar Nederlands ingezetene is: een
compromis tussen uitgesteld loon en staatspensioen.
De verzekeringsgedachte komt ook tot uitdrukking in
de premievrijstelling voor AOW-gerechtigden. Bij de
AOW bestaat verder geen inkomens- of vermogenstoets. Tabel 1 vat deze synthese tot de basiskenmerken van de AOW uit 1957 samen.
Dit na veel discussie tot stand gekomen systeem
hield stand tot in de jaren negentig van de vorige
eeuw. Na de belastingherziening in 1990 (operatieOort) was de heffingsgrondslag drastisch verkleind
waardoor de procentuele premie voor de AOW moest
toenemen. De naderende vergrijzing zou echter op
termijn tot een onaanvaardbaar hoge premie leiden.
In 1998 werd daarom besloten tot een gemengd
financieringssysteem: een maximale premie en
daarboven aanvulling uit de schatkist (Ministerie van
SZW, 1996, 1998; SER, 1997a, 1997b). Hierdoor
veranderde een van de basale kenmerken van de
verzekeringsgedachte nog verder, namelijk het
principe van uitgesteld loon (zie tabel 1). Opvallend
is dat in de discussie in zowel de SER als de Tweede
Kamer nauwelijks aandacht werd besteed aan de
synthese van de jaren vijftig. Het kabinet-Balkenende IV kiest er vervolgens voor om met ingang
van 2011 over te gaan op premieheffing AOW bij de
rijkere 65-plussers die eerder stoppen met werken
(Coalitieakkoord, 2007). Deze maatregel vormt een
verdere stap in de richting van het staatspensioen:
deze groep moet namelijk doorbetalen aan de AOW,
ook al hebben zij al voor honderd procent bijgedragen aan de opbouw.
De financiering van de AOW uit de schatkist (fiscalisering) is recent sterk toegenomen. Dit komt vooral
door de onvoorziene gevolgen van de belastingherziening in 2001 op de AOW en veel minder door de
vergrijzing of de maximering van de premie. De wijze
waarop de financiering van de AOW nu in praktijk
plaatsvindt, heeft geen enkele relatie meer met de
principiële discussies uit de vorige eeuw.
Een derde van de AOW-uitgaven
komt al uit schatkist
In 2007 heeft de Sociale Verzekeringsbank (SVB)
25,2 miljard euro uitgekeerd aan 2,6 miljoen AOW’ers
(Ministerie van SZW, 2007a). De uitgaven voor de
AOW worden overeenkomstig de verzekeringsgedachte
in principe betaald uit premies over het premieplichtig
inkomen. In 2007 blijkt dit echter voor slechts twee
derde van de AOW-uitgaven daadwerkelijk het geval,
de rest wordt betaald uit de schatkist. De rijksbijdragen aan het AOW-fonds bedragen in 2007 namelijk
8,4 miljard euro (SZW, 2007a).
In 1998 is de wettelijke mogelijkheid geschapen om
de AOW gedeeltelijk uit belastinginkomsten te financieren (SZW, 1998). Het kabinet-Kok voorzag toen
een sluipende fiscalisering vanaf het moment dat
het premiepercentage het vastgestelde maximum
zou hebben bereikt en de opbrengsten niet langer
voldoende zouden zijn om de uitgaven te dekken.
Men verwachtte een toename van de rijksbijdrage
met 0,2 miljard euro per jaar. De SVB concludeerde
onlangs dat de uitkeringslasten sneller stijgen dan
verwacht, en dat de premie-inkomsten daarbij ver
achterblijven, onder andere door effecten van de
belastingherziening in 2001 (SVB, 2007).
tabel 1
De kenmerken van een verzekering en van een staatspensioen, en de
o
 ntwikkelingen daarvan in de AOW
Kenmerken
Uitgesteld loon
Opbouw (2% per jaar)
Verzekering
+
+
Staatspensioen
–
AOW
1957
±
+
ingrepen
1998
±
+
Balkenende IV
±
±
verplicht verzekerd
+
+
+
+
+
Alle ingezetenen rechthebbend
Inkomensafhankelijke
premie
Inkomensafhankelijke
uitkering
Dekkende premie
–
+
+
+
+
–
+
+
+
+
–
+
–
–
–
+
–
+
–
–
Premie alleen 65-
+
–
+
+
–
naar 14,3 procent (Ministerie van SZW, 1996). Mede met het oog op de toenemende vergrijzing is in 1998 een maximum van 18,25 procent gesteld aan
het premiepercentage (Ministerie van SZW, 1998). Sinds 1999 is het AOWpremiepercentage 17,9 procent. In 1999 en 2000 was dit premiepercentage nog
ruim voldoende.
In 2001 is de belastingwetgeving opnieuw om inkomenspolitieke redenen herzien
(invoering boxenstelsel). Voor de financiering van de AOW zijn twee wijzigingen
van belang. Ten eerste werd het premieplichtig inkomen weer aanzienlijk verhoogd
(van 17.695 naar 27.009 euro) en ten tweede werden de belastingvrije sommen
omgezet in heffingskortingen waardoor partners van hoofdkostwinners worden
gestimuleerd om (meer) te gaan werken. De betekenis van deze laatste wijziging
is veelomvattender dan velen beseffen. De vroegere belastingvrije som werd eerst
van het inkomen afgetrokken en daarna werd de belasting- en premieheffing
berekend. In het nieuwe stelsel wordt eerst de (bruto) heffing berekend en daarna
worden de heffingskortingen daarvan afgetrokken (zie figuur 1). Voor de belastingplichtige is niet zichtbaar welk deel van de heffingskorting van de belastingen
wordt afgetrokken en welk deel van de premies volksverzekeringen (AOW, ANW
en AWBZ). In de wet is vastgelegd dat dit gebeurt in dezelfde verhouding als de
figuur 1
Financiering fondsen (AOW, AWBZ, ANW, in miljarden euro’s)
Premieopbrengsten verminderd
door belastingherzieningen
De premieopbrengsten voor het AOW-fonds zijn
afhankelijk van de hoogte van het AOW-premieÂ
percentage en van de hoogte van de premiegrondslag. Met de operatie-Oort in 1990 werd het premieplichtig inkomen om inkomenspolitieke redenen
verlaagd (van 29.904 naar 19.114 euro) en moest
de premie daardoor worden verhoogd van 10,8
ESB
25 januari 2008
37
figuur 2
De geraamde omvang van de rijksbijdrage AOW (BIKK-AOW plus rijksbijdrage AOW-fonds) in de opvolgende begrotingen van SZW (in miljarden euro’s)
van de heffingskortingen nooit is herzien. Ook de
BIKK-AOW groeit niet voldoende mee met de stijging
van de heffingskortingen en is dus niet voldoende
gebleken om het exploitatietekort van het AOWfonds te compenseren.
Sterke stijging rijksbijdrage AOW
belasting- en premietarieven in de eerste belastingschijf. Het gevolg is dat de heffingskortingen voor ruim 92 procent in mindering gebracht worden op de te innen
premies volksverzekeringen en voor slechts acht procent op de te innen belastingen: van de oorspronkelijk berekende 65,2 miljard euro voor 2007 geraamde te
betalen premies blijft maar 33,5 miljard euro aan premie-inkomsten over (figuur
1). Het Rijk moet in dat geval vervolgens 17,7 miljard euro uit de schatkist bijstorten om tekorten in de fondsen (waaronder het AOW-fonds) te voorkomen. De
Memorie van Toelichting bij de Wet Inkomstenbelasting 2001 legt niet uit waarom
tot deze verdeling van de financiering van de heffingskortingen is besloten.
Het toenmalige kabinet voorzag dat de verminderde premie-inkomsten onvoldoende gecompenseerd werden door de verhoging van het premieplichtig
inkomen. Als oplossing koos het kabinet voor een Bijdrage In de Kosten van de
Kortingen (BIKK). Deze structurele bijdrage, betaald uit de schatkist, zou volgens de Memorie van Toelichting bij de Veegwet IB in principe voldoende zijn om
de kortingen te compenseren (Ministerie van Financiën, 2000). Uit het vervolg
zal blijken dat de BIKK verre van voldoende is.
Nettopremie na aftrek van de heffingskorting
Zonder heffingskortingen zou het huidige premiepercentage van 17,9 procent
over het voor 2007 geraamde premieplichtig inkomen leiden tot 34,6 miljard
euro aan premie-opbrengsten AOW (Ministerie van Financiën, 2006). Na aftrek
van de heffingskorting van 16,4 miljard euro blijft daarvan maar 18,2 miljard
over (zie tabel 2).
Het totaal aan AOW-uitkeringen bedroeg in 2007 circa 25,6 miljard euro. Zonder
heffingskorting zou een AOW-premie van 13,2 procent voldoende zijn om de
AOW-uitkeringen te betalen (zie rekensom). De heffingskortingen worden echter
voor een belangrijk deel in mindering gebracht op de premieheffing (zie figuur
1). Het AOW-premiepercentage is dus netto (het bedrag dat feitelijk ten gunste
van het AOW-fonds komt) geen 17,9 maar slechts 9,4 procent (zie rekensom) en
dat is weer te weinig voor de huidige AOW-uitkeringen.
Rekensom premiepercentages
Het totale geraamde premieplichtig inkomen voor 2007 = 193,4 miljard euro
Het benodigde premiepercentage = 25,6 miljard euro (uitkeringen) / 193,4 miljard
euro = 13,2%
Het netto premiepercentage =18,2 miljard euro (netto inkomsten) / 193,4 miljard
euro = 9,4%
Sinds de herziening van de Wet Inkomstenbelasting in 2001 zijn de bedragen
van de verschillende heffingskortingen regelmatig verhoogd en zijn nieuwe
(toeslagen op) heffingskortingen ingevoerd (Ministerie van Financiën, 2005). De
omvang van de heffingskortingen is daardoor meer gestegen dan bij de invoering was voorzien (van 24,8 miljard euro in 2001 naar 34,4 miljard in 2007).
Daarmee dalen vooral de geïnde premies volksverzekeringen omdat de verdeling
38
ESB
25 januari 2008
Door de derving van de premie-inkomsten door de
heffingskortingen en de te lage BIKK zijn al vanaf
2003 extra rijksbijdragen nodig geweest voor de
AOW. SZW had deze extra rijksbijdragen tot nu
toe in de jaarlijkse begrotingen te laag geraamd en
moest de rijksbijdrage steeds in tussentijdse wijzigingen bijstellen, gemiddeld met anderhalf miljard
euro per jaar. Figuur 2 laat de verschillen zien in de
meerjarenramingen voor de rijksbijdrage AOW in de
opeenvolgende jaren. Uit deze figuur blijkt ook dat
de begroting voor 2008 een flinke stijging voorspelt
in de rijksbijdrage vanaf 2008, die eerder nog niet
voorzien was (Ministerie van SZW, 2007a).
Verklaring sterke stijging
rijksbijdrage AOW
De Belastingdienst verdeelt de belastingheffing tussen de fondsen en de schatkist op basis van voorlopige verdeelsleutels (zie figuur 1). SZW begroot de
hoogte van de aanvullende rijksbijdrage ook op basis
van deze voorlopige verdeelsleutels, die gebaseerd
zijn op voorspellingen van het CPB. Als het grootste
deel van de heffingen voor een bepaald jaar definitief
is, worden de definitieve verdeelsleutels berekend
en vindt afrekening plaats tussen de fondsen en de
schatkist. De Belastingdienst stelt de definitieve
loonheffing na twee jaar vast, maar kan de inkomensheffing van een belastingjaar pas na vier jaar definitief vaststellen. Pas eind 2005 konden de definitieve
verdeelsleutels voor het eerste belastingjaar sinds de
belastingherziening (2001) worden berekend.
De definitieve verdeelsleutels bleken sterk af te wijken
van de voorlopige en het AOW-fonds moest te veel
ontvangen bedragen terugstorten. Zo ontstond een
(nog groter) exploitatietekort, met als gevolg dat de
rijksbijdragen aan het AOW-fonds moesten worden
verhoogd. De forse verrekeningen waren noch door
Ministerie van Financiën, noch door CPB, SVB of
SZW voorzien. De oorzaken van de afwijkende verdeelsleutels waren ten eerste de onderschatting van
de heffingskortingen, ten tweede een te lage raming
van de heffingen voor box 2 en box 3 die alleen belastingen (geen premies) betreffen, en ten derde een te
lage raming van de inkomsten in box 1. De voorlopige
verdeelsleutels voor 2001 waren gebaseerd op het
Inkomenspanelonderzoek 1994. Hierin bleken echter
te weinig inkomens in de hoge belastingschijven te
zitten: de oorzaak van de verkeerde voorspellingen.
De voorlopige verdeelsleutels voor 2006 waren eind
2005 al vastgesteld. De definitieve verdeelsleutels
zullen voor de belastingjaren 2002 tot en met 2006
nog sterk afwijken van de voorlopige. Tot en met
2010 zullen er dus nog forse mutaties tussen schatkist en fondsen plaatsvinden.
Kwantitatief overzicht heffingen,
kortingen en rijksbijdragen 2007
In tabel 2 is te zien wat de verwachte brutoheffingen zijn voor 2007, wat de heffingskortingen zullen
zijn en welk bedrag dan netto geïnd wordt voor de
volksverzekeringen en de schatkist. Deze tabel laat,
net als figuur 1, zien dat door de verdeling van de
kortingen bijna de helft van de premies feitelijk niet
wordt geïnd. Ter compensatie worden de BIKK en
extra aanvullende rijksbijdragen naar de fondsen
overgeheveld om de uitgaven (uitkeringen en uitvoeringskosten) sluitend te kunnen dekken. In figuur 1
zijn deze financiële stromen samengevat: de fondsen
ontvangen naar verwachting gezamenlijk 17,7 miljard
euro uit de schatkist om de tekorten aan premieinkomsten te compenseren.
Gevolgen fiscalisering gunstig
voor 65-plussers
Evenals in de jaren negentig van de vorige eeuw zijn
er ook nu in de debatten over het toepassen van
de heffingskortingen geen principiële discussies
gevoerd over de financiering van de AOW. Ook de
sterke toename van de rijksbijdrage is geen onderwerp van expliciete besluitvorming geweest. De wijze
waarop de financiering van de AOW nu plaatsvindt,
maakt duidelijk dat er eigenlijk geen onderscheid
meer gemaakt wordt tussen premie en belasting,
maar dat via het totaal aan gecombineerde heffingen
het inkomensbeleid gereguleerd wordt. Rijkere ouderen betalen nu al via de rijksbijdragen mee aan hun
AOW. Het onderscheid tussen premie en belasting
heeft zijn relevantie echter nog niet verloren. Het kabinet en het parlement kunnen besluiten om de heffingskortingen te betalen uit de schatkist in plaats
van uit de fondsen. In dat geval kan het huidige
premiepercentage voor de AOW verlaagd worden.
Dit moet dan wel gepaard gaan met een even grote
verhoging van het belastingtarief in de eerste twee
schijven en dus met hogere lasten voor 65-plussers.
Zo geredeneerd worden 65-plussers met de huidige
financiering (ondanks de fiscalisering) juist ontzien
omdat het premie-aandeel in de eerste twee schijven
waarvoor 65-plussers vrijgesteld zijn, nu hoger is
dan nodig voor de financiering van de AOW.
tabel 2
Raming loon- en inkomstenheffing 2007, uitgesplitst naar belasting- en premieontvangsten, heffingskortingen en rijksbijdragen (in miljarden euro’s)
AOW
ANW
AWBZ
Totaal fondsen
Loon- en inkomstenbelasting
Totaal
Bruto
h
 effing
34,6
2,9
27,7
65,2
41,5
Heffingskorting
-16,4
-1,4
-13,8
-31,7
-2,7
Netto
heffing
18,2
1,5
13,9
33,5
38,8
BIKK
2,9
0,2
4,5
7,6
-7,6
Rijksbijdrage
5,5
0
4,6
10,1
-10,1
106,7
-34,4
72,3
0
Uiteindelijke
verdeling
26,6
1,7
23,0
51,3
21,1
0
72,4
Bron: Ministerie van Financiën 2006
gevolg van de huidige effecten van de vergrijzing te dekken. De in de afgelopen
en komende jaren voortschrijdende fiscalisering van de AOW is daarmee veel
minder noodzakelijk dan het nu lijkt. Ook uit doelmatigheidsoogpunt kunnen de
heffingskortingen beter uit de schatkist gefinancierd worden, want dit voorkomt
de huidige intensieve en ingewikkelde bewegingen van geldstromen tussen fondsen en schatkist.
De vergrijzing zorgt echter op langere termijn wel voor extra kosten: de voorgestelde maatregelen van het kabinet-Balkenende IV met het oog op een stijging
van de arbeidsparticipatie en premieheffing bij rijkere 65-plussers zijn dan ook
bedoeld om die kosten op te kunnen vangen.
Literatuur
AOV (1955) Algemene Ouderdomsverzekering (ontwerp van wet),
Memorie van Toelichting. Tweede Kamer 4009, nr 3.
Coalitieakkoord (2007) Coalitieakkoord tussen de Tweede
Kamerfracties van CDA, PvdA en ChristenUnie. 7 februari, hoofdstuk IV.
Ministerie van Financiën (2000) Veegwet Wet Inkomstenbelasting
2001. Tweede Kamer, vergaderjaar 2000–2001, 27 466, nr 3.
Den Haag: Sdu.
Ministerie van Financiën (2005) Breder, lager, eenvoudiger?
Een evaluatie van de belastingherziening 2001. Tweede
Kamer, vergaderjaar 2005–2006, 30 375, nrs 1–2. Den Haag: Sdu.
Ministerie van Financiën (2006) Toelichting op de verdeelsleutel
belastingen en premies 2007. Memo AFEP. 15 december 2006.
Ministerie van SZW (1996) Werken aan zekerheid. Tweede
Kamer, vergaderjaar 1996–1997, 25 010, nrs 1–2. Den Haag: Sdu.
Ministerie van SZW (1998) Wijziging van de Wet financiering
volksverzekeringen houdende regels omtrent de maximering van het
premiepercentage en de mogelijkheid van verstrekking van rijksbijdragen voor de algemene ouderdomsverzekering, alsmede omtrent
de vorming van een Spaarfonds AOW (25699). Staatsblad 262. Den
Haag: Sdu.
Conclusies
Het is opvallend dat politici in de vorige eeuw heftig
discussieerden over de financiering van de AOW,
terwijl de overheid nu vrijwel geruisloos met grote
bedragen kan schuiven tussen premies enerzijds en
belastingen anderzijds. In de publieke opinie heerst
bovendien het idee dat de vergrijzing het exploitatietekort van het AOW-fonds veroorzaakt en dat daardoor de AOW deels uit de schatkist betaald wordt
(fiscalisering AOW). Het huidige exploitatietekort
van het AOW-fonds hoeft echter niet in deze mate
te bestaan als de heffingskortingen gefinancierd
zouden worden uit de schatkist, in plaats van uit
de fondsen. Het premiepercentage zelf biedt namelijk nog voldoende ruimte om de AOW-uitgaven als
Ministerie van SZW (2007a) Vaststelling van de begrotingstaten
van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (XV) voor
het jaar 2008., Tweede Kamer, vergaderjaar 2007-2008, 31 000
hoofdstuk XV nr 1. Den Haag: Sdu.
Ministerie van SZW (2007b) Regeling vaststelling bijdragen
in de kosten van heffingskortingen voor het jaar 2007.
Staatscourant, 1 juni, 13.
Roebroek, J.M. en M.W. Hertogh (1998) De beschavende invloed
des tijds. Twee eeuwen sociale politiek, verzorgingsstaat en sociale
zekerheid in Nederland. Den Haag: VUGA.
SER (1954) Advies inzake de wettelijke ouderdomsverzekering. Den
Haag: SER.
SER (1997a) Financiering van de AOW op korte termijn. Den Haag:
SER.
SER (1997b) Werken aan zekerheid II deel 4: Toekomst oudedagsvoorziening. Den Haag: SER.
SVB (2007) Kwartaalbericht; De groei van de rijksbijdrage in de
financiering van de AOW. BCU07/0316. Amstelveen: SVB.
ESB
25 januari 2008
39