Verandering in de risicoverdeling in pensioencontracten en
de groeiende complexiteit van pensioenfondsbestuur vragen
om vernieuwing van pension fund governance. Een nieuw
type pensioenverzekeraar – de Algemene Pensioeninstelling
(API) – kan hierbij een katalyserende rol spelen.
Pensioenfondsen en verzekeraars kunnen gezamenlijk
initiatieven nemen gericht op het belang van de klant en het
versterken van de positie van Nederland als pensioenland.
I
n dit artikel gaan wij in op mogelijkheden om
het Nederlandse pensioenstelsel te versterken,
primair ten behoeve van diegenen die pensioenrechten verkrijgen – de begunstigden. Door de
belangen van begunstigden beter te verankeren, kan
de Nederlandse pensioensector zowel de offensieve
mogelijkheden (export van expertise naar andere
EU-lidstaten) uitbuiten als de defensieve belangen
(te weten de waardevolle, collectieve elementen van
ons pensioenstelsel) koesteren. Dit vergt vernieuwing
van pension fund governance, de introductie van een
pensioenverzekeraar met een Europees paspoort (een
API) en normalisering van de verhoudingen tussen
pensioenfondsen en verzekeraars. De begrippen die
wij in dit artikel hanteren, worden gedefinieerd in een
kader op bladzijde 524.
Begunstigden als risicodragers
en eigenaars
Lans Bovenberg en
René Maatman
Hoogleraar economie aan
de Universiteit van Tilburg,
hoogleraar Vermogensbeheer aan de Radboud Universiteit Nijmegen
Ons pensioenstelsel is de laatste jaren sterk in
beweging. Ondernemingen als traditionele sponsoren
van pensioencontracten wensen hun pensioenrisico’s
beter te beheersen. Niet alleen omdat boekhoudregels vereisen dat zij hun pensioenverplichtingen
verantwoorden op hun balans maar ook omdat hun
pensioenverplichtingen groeien ten opzichte van de
premiebasis en hun kernactiviteiten. Het krimpende
premiedraagvlak maakt het moeilijker om tegenvallende resultaten van pensioenbeleggingen op te
vangen door premieverhogingen.
Door de overgang van een eindloonstelsel naar een
middelloonstelsel met voorwaardelijke indexering
komen de risico’s in pensioenregelingen in toenemende mate ten laste van de aanspraken van
de begunstigden. Zij nemen de risico’s over van
de premiebetalers (werkgever(s) en deelnemers)
die voorheen de risico’s droegen ten laste van de
arbeidsvoorwaardenruimte. Hierdoor verliest het
pensioensysteem geleidelijk zijn defined-benefit
karakter en beweegt het in de richting van een
collectief defined contribution (cdc) stelsel, waarbij
de aanspraken van de begunstigden afhankelijk zijn
van ontwikkelingen op financiële markten. Hierdoor
worden de begunstigden steeds meer de risicodragers van het fonds en daarmee in economische zin
de eigenaars van het pensioenvermogen (Koedijk en
Slager, 2007).
Pension fund governance veroudert
De huidige verdeling van taken en verantwoordelijkheden tussen de partijen die betrokken zijn bij
pension fund governance is diffuus en kent weinig
checks en balances. Dit constateerde ook de Raad
van State in zijn kritisch commentaar op het ontwerp
van de Pensioenwet. Werkgever(s) en werknemers
bepalen de inhoud van de pensioenovereenkomst.
De werkgever brengt deze vervolgens onder bij
het pensioenfonds. Als het pensioenfonds niet in
staat is die opdracht naar behoren uit te voeren
(bijvoorbeeld omdat de financiering van de pensioenregeling niet op orde is) zal het pensioenfonds
die opdracht moeten weigeren. Dat is echter een
moeilijk te nemen beslissing, aangezien het pensioenfonds wordt bestuurd door vertegenwoordigers
van werkgever(s) en werknemers die direct of indirect betrokken zijn geweest bij de totstandkoming
van de pensioenovereenkomst. Deze dubbelrol van
werkgevers en werknemers werkt in de hand om de
kostprijs van nieuwe pensioenaanspraken zodanig
te beïnvloeden dat de claim van de pensioenkosten
op de arbeidsvoorwaardenruimte wordt beperkt. De
kruissubsidies ten gunste van werkgever(s) en werknemers komen ten laste van het pensioenvermogen
en daarmee voor een belangrijk deel voor rekening
van de begunstigden.
Een tweede probleem is dat de huidige bestuursstructuur een verdere professionalisering van pensioenfondsen in de weg staat. Gegeven de toenemende complexiteit van pensioenfondsactiviteiten
wordt het voor personen die hun bestuurstaak als
nevenfunctie in deeltijd vervullen (en die niet primair zijn aangezocht op grond van hun specifieke
deskundigheid) moeilijker de bestuurlijke verantwoordelijkheid voor een professioneel functionerend
pensioenfonds te dragen. Uitbesteding aan derden,
bijv. een managementorganisatie, kan dit slechts ten
dele compenseren. Goede governance vereist dat
het bestuur aan het roer zit bij het realiseren van
de doelstellingen, de strategie en de kernactiviteiten van het pensioenfonds. Enige verbetering mag
worden verwacht van de STAR Principes voor goed
pensioenfondsbestuur. Op die principes valt echter
heel wat af te dingen (Maatman, 2007).
Verbetering governance
Ontwikkelingen zoals de wijzigende risicoverdeling
en de complexiteit van pensioenfondsbestuur vragen om vernieuwing van pension fund governance.
Prioriteiten zijn:
• en meer zakelijke verhouding tussen enerzijds de
E
pensioenuitvoerder en anderzijds de werkgever(s)
ESB
7 september 2007
523
beleid
Vernieuwing van pensioenfondsen
en de werknemers. Dat impliceert een betere scheiding van verantwoordelijkheden en daarmee corresponderende verantwoordingsplichten.
• ersterking van de positie van begunstigden als risicodragers door (i) meer
V
transparantie over de geldende risicoverdeling in het pensioencontract en (ii)
versterking van de trusteefunctie van de pensioenuitvoerder, waarbij de pensioenuitvoerder in geval van belangenconflicten voorrang geeft aan de belangen
van de risicodragers – en dat zijn in toenemende mate de begunstigden.
• ijziging van de bestuurlijke verhoudingen binnen de pensioenuitvoerder met
W
full-time aangestelde professionele bestuurders met daarnaast deskundig
intern toezicht.
• erantwoording aan vertegenwoordigers van belanghebbenden in een verantV
woordingsorgaan, in combinatie met de bevoegdheid van dit orgaan om corrigerend op te treden. Voorbeelden van correctiemaatregelen zijn benoeming- en
ontslagrechten ten aanzien van leden van het bestuur en/of het intern toezicht
en de mogelijkheid tot rechterlijk ingrijpen via toepassing van bijvoorbeeld het
enquêterecht.
Algemene Pensioeninstelling
Minister Donner heeft onlangs aangekondigd dat het kabinet een nieuw type
financiële instelling wil introduceren die pensioenregelingen kan uitvoeren en
verzekeren: een Algemene Pensioeninstelling (API). Een API is bedoeld als een
Nederlandse pensioenuitvoerder met een Europees paspoort die in EU-lidstaten
zijn diensten kan aanbieden. Daarmee kan Nederland zijn positie op de Europese
markt voor pensioenen verbeteren. De API kan inspelen op de specifieke behoeften van buitenlandse klanten en gebruik maken van de vrijheden die de
Pensioenrichtlijn biedt voor het grensoverschrijdend aanbieden van pensioenexpertise. Zij zal naar verwachting niet gebonden zijn aan bepaalde beperkingen
die de Pensioenwet oplegt aan pensioenfondsen. Een API kan bijvoorbeeld
verschillende pensioenregelingen uitvoeren waarbij het vermogen dat bestemd
is ter dekking van de ene pensioenregeling wordt afgezonderd van de vermogens
Terminologie
API (Algemene Pensioeninstelling): Pensioenuitvoerder die voldoet aan de criteria
die gelden voor een IORP.
Belanghebbenden: Verzamelbegrip voor diegenen die in economische zin bij
het pensioenfonds betrokken respectievelijk risicodrager zijn: de werkgever
respectievelijk de deelnemers, de slapers, de gepensioneerden en de overige
belanghebbenden
Deelnemers: Diegenen die pensioenrechten opbouwen, waarvoor normaal gesproken premie wordt betaald.
Begunstigden: Diegenen die pensioenrechten hebben opgebouwd. Deze groep
omvat naast deelnemers (en hun nabestaanden) een groeiende groep slapers en
gepensioneerden.
IORP: Institution for Occupational Retirement Provision, een pensioeninstelling
met een Europees paspoort als bedoeld in de Pensioenrichtlijn.
Pensioenregeling of pensioenovereenkomst: Het geheel van rechtsbetrekkingen
tussen werkgever(s), begunstigden en pensioenuitvoerder dat de financiering en
de inhoud van de pensioenaanspraak bepaalt.
Pensioenrichtlijn: Richtlijn nr. 2003/41/EG van het Europese Parlement en de Raad
betreffende de werkzaamheden van en het toezicht op instellingen voor bedrijfspensioenvoorziening van 3 juni 2003 (PbEG L235).
Pensioenuitvoerder: Een ondernemingspensioenfonds, een bedrijfstakpensioenfonds, een verzekeraar die zetel heeft in Nederland of een API.
Pensioenwet: Wet van 7 december 2006 houdende regels betreffende pensioenen,
Stb. 2006, 707.
Slaper: Degene wiens opbouw van pensioenrechten wordt gestaakt met behoud
van premievrije rechten; de slaper heeft een premievrije aanspraak op pensioen.
Trustee: De beheerder van een trust. Een trust is een afgescheiden vermogen dat
aan de trustee wordt toevertrouwd in de verwachting dat hij dit als een goed huisvader (naar beste vermogen, als een prudent person) zal beheren ten behoeve van
de begunstigden, de beneficiaries.
524
ESB
7 september 2007
voor andere pensioenregelingen (ringfencing). Dit
in tegenstelling tot een pensioenfonds dat volgens
de Pensioenwet één financieel geheel moet vormen.
Verder zal de API gebruik kunnen maken van de
ruimere productafbakening die de Pensioenrichtlijn
biedt en daarmee een groter scala van producten
kunnen ontwikkelen en dan een pensioenfonds. De
API is eigenaar van de activa en de passiva die uit de
pensioenovereenkomst voortvloeien en is risicodrager
voor wat betreft de voldoening van de pensioenaanspraken. Zij kan een geïntegreerd pensioenproduct
aanbieden, bestaande uit pensioenverzekering,
vermogensbeheer, pensioenadministratie en voorlichting. In zoverre is er gelijkenis tussen een API en een
zelfadministrerend pensioenfonds.
Een API kan door iedereen worden opgericht, dus
ook door commerciële verzekeraars, pensioenfondsen
of (organisaties van) werkgever(s) en werknemers.
Een API is niet gebonden aan een paritaire bestuurssamenstelling, hetgeen impliceert dat zij niet alleen
feitelijk maar ook formeel juridisch kan worden geleid
door professionals die full time zijn aangesteld. Er
kan daarmee beter worden ingespeeld op de hierboven beschreven ontwikkelingen zoals verzakelijking
van de verhouding tussen de pensioenuitvoerder en
de partijen die het pensioencontract sluiten alsmede
het overnemen door de begunstigden van risico’s die
voorheen door werkgevers en deelnemers werden gedragen. Dit betekent niet per se dat werkgever(s) en
werknemers in een API buitenspel komen te staan.
Zij (of hun vertegenwoordigers) kunnen – bijvoorbeeld
als niet-executieve bestuurders in een one-tier board
of als leden van een raad van toezicht – erop toezien
dat de API hun belangen dient.
Er heerst echter nog veel onzekerheid rond de API.
De wetgever beraadt zich op de vrijheden die aan
de API kunnen worden gegund. Onduidelijk is welk
solvabiliteitsregime op de API van toepassing zal
zijn. Verder is onzeker of de wetgever de wettelijke
bepalingen zal verlichten die een pensioenuitvoerder
beperken in de mogelijkheden om individuele producten te integreren met verplichtgestelde collectieve producten. De daaraan ten grondslag liggende
mededingingstechnische bezwaren kunnen worden
weggenomen door de inrichting van een elektronische infrastructuur (Bovenberg en Maatman, 2007).
Daarin wordt voor elke burger een eigen financiële
planning-dossier gecreëerd waarin alle informatie
wordt gebundeld over de financiële producten (individueel en collectief) waarin hij deelneemt. Na toestemming van die burger is dit dossier ook toegankelijk voor financiële dienstverleners. Zij zijn daardoor
beter in staat om een geïntegreerd financieel advies
te verstrekken en producten te ontwikkelen die passen bij de individuele situatie van een klant.
Verplichtstelling
In Nederland zijn nagenoeg alle werknemers
verplicht aangesloten bij een door de werkgever
aangeboden pensioenregeling. Deze contracteringsplicht staat bekend als de kleine verplichtstelling.
Daarnaast kennen we de grote verplichtstelling; de
bevoegdheid van de minister van Sociale Zaken en
Werkgelegenheid om de deelneming in een bedrijfstakpensioenfonds verplicht te stellen voor alle personen die binnen een bedrijfstak werkzaam zijn.
Op dit moment is de verplichtstelling niet gekoppeld
aan de pensioenregeling maar aan het pensioenfonds. Als de API een juridische basis heeft verkregen, zal het kabinet bezien of er aanleiding is de
vormgeving van de verplichtstelling te heroverwegen.
De verplichtstelling kan worden verplaatst van fondsniveau naar het niveau van de pensioenregeling. Dan
kan een verplichtgestelde pensioenregeling door
werkgever(s) en werknemers direct worden ondergebracht bij een API zonder tussenkomst van een pensioenfonds. Daarmee wordt het doel van de verplichtstelling gerichter bereikt (gedwongen participatie
zonder risicoselectie). Deze opzet sluit ook beter aan
bij de Europese doelstelling een vrije pensioenverzekeringsmarkt tot stand te brengen; werkgever(s) en
werknemers krijgen meer vrijheid bij het onderbrengen van de pensioenregeling. Op deze manier kan de
grote verplichtstelling en de bijbehorende verplichte
pooling van risico’s duurzaam worden veiliggesteld.
In dat geval zal de wetgever de voor het pensioenproduct geldende solidariteitseisen eveneens moeten
verplaatsen van pensioenfonds naar pensioenregeling, althans zolang de wetgever de verplichtstelling
vooral rechtvaardigt op grond van solidariteitsoverwegingen en niet op basis van paternalisme of het
vermijden van averechtse selectie. Verder zullen
werkgever(s) en werknemers het pensioencontract in
een eerder stadium verder moeten expliciteren. Dat
is op zichzelf wenselijk maar in de huidige praktijk
niettemin lastig. Wel blijft het mogelijk om bepaalde
onderwerpen (zoals bijvoorbeeld het beleggingsbeleid voor een defined contribution-regeling) in een
later stadium in te vullen. Dit vereist linksom (in het
begin van het proces, namelijk in de pensioenregeling) of rechtsom (in de uitvoeringsfase, als lacunes
in de pensioenregeling aan het licht treden) expertise. Het is de vraag of partijen bij de pensioenovereenkomst (werkgever(s) en werknemers) in voldoende mate kunnen beschikken over deze expertise
buiten de API waarmee zij in zee gaan. Naarmate de
API op grotere afstand komt te staan van de opdrachtgever wordt dit een lastiger probleem, daargelaten de vraag of partijen op voet van gelijkwaardigheid met elkaar onderhandelen en contracteren.
Governance en marktwerking
In het licht van deze problematiek verdient het
aanbeveling de disciplinerende mechanismen van
zowel het pensioencontract als de governance van
de pensioenuitvoerder te versterken. Deze uitvoerder
kan worden beschouwd als de agent; werkgever(s)
en begunstigden zijn de principalen. Er is sprake
van een fiduciaire verhouding, een scheiding tussen juridische macht en economisch belang. Van de
agent wordt verwacht dat hij zijn beschikkingsmacht
uitoefent in het beste belang van de principalen.
Deze vertrouwensrelatie kan worden geborgd door zeggenschaps- en correctiemechanismen, bijvoorbeeld door de pensioenuitvoerder exclusief werkzaam te
laten zijn voor een bepaalde doelgroep op een not-for-profit basis. Maar een op
exclusiviteit gebaseerde relatie kan leiden tot een gemis aan schaalvoordelen en
een gebrek aan kwaliteit, ervaring en disciplinering van de markt. Een coöperatief model kan dan uitkomst bieden waarbij een pensioenuitvoerder (of zijn subagent) zijn diensten tevens verleent aan andere doelgroepen die geselecteerd zijn
op hun parallel lopende belangen; winsten en verliezen van de uitvoerder worden
omgeslagen over het collectief.
Een ander model is een opdrachtgever die taken uitbesteedt aan verscheidene
uitvoerders die een multi-client strategie voeren en hun diensten verlenen tegen
een optimale prijs aan zoveel mogelijk opdrachtgevers. Die uitvoerders zijn primair werkzaam in het belang van hun eigen onderneming (c.q. hun aandeelhouders). De principaal ontleent zijn bescherming aan het concurrentie- en reputatiemechanisme en aan wettelijke en contractuele regels, onder meer ten aanzien
van opzegging van het uitvoeringscontract; indien nodig kan de principaal met
een andere agent in zee gaan. De aard van de relatie tussen opdrachtgevers en
pensioenuitvoerder en de strategische doelstelling van de pensioenuitvoerder
(exclusiviteit, coöperatief, multi-client) heeft zijn weerslag op de wenselijke
governance van de pensioenuitvoerder. Als opdrachtgevers en pensioenuitvoerder op basis van exclusiviteit met elkaar contracteren, is het gerechtvaardigd
dat vertegenwoordigers van die opdrachtgevers zeggenschap hebben binnen de
pensioenuitvoerder om erop toe te zien dat de gewenste loyaliteit en kwaliteit
daadwerkelijk gestalte krijgt (en het belang van de begunstigden daadwerkelijk
prevaleert). Ingeval de pensioenuitvoerder een multi-client strategie voert, ligt
het veeleer voor de hand om door middel van een toezichthoudend orgaan te
bevorderen dat alle opdrachtgevers door de pensioenuitvoerder gelijk (althans
eerlijk) worden behandeld en het belang van de begunstigden niet wordt achtergesteld bij het belang van de pensioenuitvoerder zelf. We zien hier een parallel
met een beleggingsinstelling en de aanbevelingen van de Commissie Winter tot
verbetering van de governance van beleggingsinstellingen (AFM 2004).
Afronding
Het pensioenfonds evolueert van een sociale instelling die solidariteit organiseert
naar een professionele aanbieder van financiële diensten, georganiseerd en
bestuurd volgens moderne governance principes. Hierdoor zullen de verschillen
tussen pensioenfondsen en verzekeraars kleiner worden. Een impuls voor de
convergentie van pensioenfondsen en verzekeraars ontstaat niet alleen onder invloed van hybride, innovatieve producten zoals het levensloopproduct en daaraan
gekoppelde mengvormen van sparen en verzekeren maar ook door de behoefte
van consumenten aan geïntegreerde financiële dienstverlening.
Pensioenfondsen en verzekeraars doen er goed aan gezamenlijk initiatieven te
nemen, gericht op het belang van de klant en daarmee op het versterken van
de positie van Nederland als pensioenland. Zo kunnen zij gezamenlijk API’s
oprichten om andere landen te helpen bij het opzetten van collectieve, kapitaalgedekte pensioensystemen. Verder kunnen zij samenwerken teneinde verschillende aanbieders gelijke toegang tot gegevens te verschaffen en het uitwisselen
van gegevens te vergemakkelijken. In plaats van elkaars markten af te schermen,
dienen de verschillende financiële instellingen elkaar scherp te houden door
gezonde concurrentie. Juist door commerciële en niet-commerciële instellingen
op dezelfde markt te laten opereren, kan worden gestimuleerd dat de niet-commerciële instellingen efficiënt werken en de commerciële instellingen voorrang
geven aan de belangen van de klant.
Literatuur
AFM (2004), Rapport Commissie Modernisering Beleggingsinstellingen (Commissie Winter) 22Â december
Bovenberg, A.L. en R.H. Maatman (2007), Geef elke Nederlander digitaal dossier voor financiële
planning. Het Financieele Dagblad, 16 mei 2007.
Bovenberg, A.L. en R.H. Maatman (2007) Een 10 voor governance, Netspar Economische Adviezen,
nr 1.
Koedijk, K. en A. Slager (2007) Een menukaart voor pensioenbeleid. ESB 92(4501), 20–23.
Maatman, R.H. (2007), Pension Fund Governance 2007, Ondernemingsrecht 2007–12.
ESB
7 september 2007
525