column
Eric van Damme
Nieuwe wet, weer geen kansen?
Begin augustus publiceerde minister Hirsch Ballin een
voorstel voor een nieuwe kansspelwet. Behalve alweer
een nieuwe toezichthouder, de kansspelautoriteit, is
er weinig nieuws onder de zon. De staatsmonopolies
(Staatsloterij en Holland Casino) en de monopolies voor
de goede doelen en de sport (Postcodeloterij, Toto en
Lotto) blijven gehandhaafd. Waarom worden essentiële
sectoren zoals post, energie en openbaar vervoer
enthousiast geliberaliseerd, maar andere stevig tegen
de borst geklemd? Waarom mag de burger het grootste
casino ter wereld, de beurs, zelfs zonder bijsluiter betreden, maar kan hij voor een onschuldig spelletje roulette
alleen bij de staat terecht? Zit er logica in het beleid?
Ja, wel in het kansspelbeleid. Al vanaf de Loterijwet
1905 is het idee dat de speelbehoefte bij het publiek
beteugeld en gekanaliseerd moet worden. De staat, zo
is de gedachte, moet voorkomen dat de speelzuchtige
burger aan louche figuren ten prooi valt. Het kanaal
kan zo de goede doelen spekken, terwijl het toch kaarsrecht richting staatskas loopt. De opbrengst? In 2006
netto ongeveer één miljard euro, waarvan tweederde
voor de staat. Honderd jaar groeiende speelbehoefte
leidde een paar keer tot wetswijziging: steeds werd het
kanaal verbreed. De rek is er nu echter uit: het kansspelbeleid is op twee harde barrières gestuit.
De eerste is de Europese Wetgeving. Artikel 49 van het
EG Verdrag verbiedt nationale regelingen die het vrije
verkeer van diensten binnen de Europese Unie beperken.
Een overheid die het aanbieden van kansspelen voor
zichzelf reserveert belemmert het vrije verkeer, zoveel
is wel duidelijk. Geen enkel verbod is echter absoluut.
Belemmeringen van het dienstenverkeer kunnen worden
geaccepteerd als daarvoor dwingende redenen van
algemeen belang zijn, mits de maatregelen dat algemeen
belang dienen, en niet verder gaan dan nodig is. Het
Europese Hof in Luxemburg heeft criteria van gerechtigheid, geschiktheid en proportionaliteit ontwikkeld.
Het kabinet en de Europese Commissie verschillen van
mening of het Nederlandse monopoliebeleid hieraan voldoet. Tot een zaak voor het Hof is het nog niet gekomen,
maar de Commissie heeft al een aanmaning verstuurd.
Het algemeen belang was in 1905 duidelijk: “den
speelhartstocht (…) zooveel mogelijk te beteugelen is
een openbaar volksbelang, evenzeer als de intooming
van de volksdrankzuchtâ€. Nog in 2002 formuleerde
minister Donner beteugeling van de speelzucht als
doelstelling. De kansspelmarkt zou geen normale economische markt zijn: “Deelname aan een kansspel kan
leiden tot geldelijk gewin zonder dat daar een evenredige inspanning tegenover staatâ€. Hard werken mag
beloond worden, maar slim zijn klaarblijkelijk niet. Zijn
opvolger is minder calvinistisch; hij formuleert het
hoofddoel van het kansspelbeleid als “het reguleren
en beheersen van kansspelen, met bijzondere aandacht voor het tegengaan van kansspelverslaving, het
beschermen van de consument en het tegengaan van
illegaliteit en criminaliteitâ€.
Dit is een nobel doel dat het Hof vermoedelijk als
dwingende reden van algemeen belang zal erkennen.
Een staatsmonopolie is wellicht ook een geschikt middel om dit doel te bereiken, maar over de vraag of dat
middel niet verder gaat dan nodig is, heeft het Hof
nog geen duidelijkheid geboden. Voor een econoom is
de situatie duidelijk: als een andere maatregel tot een
Pareto verbetering leidt (of tot een potentiële Pareto
verbetering, waarbij de winnaars de verliezers kunnen
compenseren), dan is het staatsmonopolie niet proportioneel. Dit is de tweede barrière die onze minister
moet nemen: bewijzen dat het monopolie second best
is. Ik denk dat hij dat niet kan.
Gokken vinden we nu niet meer moreel verwerpelijk.
Hoewel het misschien geen typische economische
activiteit is, is het er wel een die nut, plezier, oplevert.
Casinobezoek is geen minderwaardige vorm van vermaak
en het consumentensurplus dat deelnemen aan een
loterij of een avondje uit in het casino oplevert, mag niet
onderschat worden. Britse economen hebben becijferd
dat het consumentensurplus dat Britten aan de Lotto
ontlenen jaarlijks ongeveer vijf miljard euro bedraagt. In
Nederland zijn geen onderzoeken gedaan, de huisvrouw
die op Lady’s night het casino bezoekt is bij ons tot nu
toe volledig buiten beeld gebleven. Het Pareto criterium
vereist echter dat iedere burger wordt meegenomen. Het
algemeen belang is niet het particuliere belang van de
probleemgokker. Liberalisering van de kansspelmarkt
kan het nut van de gewone speler substantieel doen stijgen. Meer concurrentie betekent attractievere geldprijzen bij dezelfde inzet, en meer innovatie. De verwachte
baten zijn zo groot dat zelfs bij zeer pessimistische
schattingen de pleziergokkers de ongeveer veertigduizend Nederlandse probleemspelers eenvoudig kunnen
compenseren voor het extra risico dat deze lopen.
Zit er logica in het liberaliseringsbeleid? Ja, twee constanten zijn te ontdekken. De eerste is de afwezigheid
van deugdelijke micro-economische analyses ter onderbouwing van het beleid. De tweede is dat specifieke
particuliere belangen steeds in staat zijn het publieke
belang te claimen. Door economische impactanalyses
voor nieuw beleid te verplichten, kunnen twee vliegen
in een klap geslagen worden.
ESB
24 augustus 2007
509