Meer dan de helft van het bruto binnenlands product
van de EU bestaat uit consumptieve uitgaven van
de bijna vijfhonderd miljoen Europese consumenten.
Toch spelen consumenten in de Europese politiek
en in de media nog nauwelijks een rol van betekenis.
Tegelijkertijd worden privatisering en liberalisering van
markten ook op Europees niveau vaak gemotiveerd
vanuit het consumentenbelang.
e Europese Unie wordt doorgaans
meer geassocieerd met ondernemers
dan met consumenten. De nadruk
in de Lissabon-strategie op groei en
werkgelegenheid en de verdere voltooiing van
de interne markt en het vrij verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal zouden
voornamelijk op instigatie van het bedrijfsleven
worden gepromoot en ten faveure van ondernemingen uitwerken. Deze visie gaat voorbij
aan het feit dat ook consumenten economische
voordelen putten uit de verdere uitbouw van
de EU.
D
De consument in de EU
HUGO VAN DER
GRAAFF
Beleidsmedewerker bij
de SER
Ongetwijfeld is de economische en juridische
positie van de consument in de afgelopen
decennia versterkt. Voor een deel is dat te
danken aan puur nationale ontwikkelingen
en wetgeving, maar meer en meer ook door
Europees beleid. De maatregelen op Europees
niveau waarborgen de consument dat regelgeving in andere lidstaten in elk geval een
gemeenschappelijk minimum kent dankzij harmonisatie van wetgeving. Bovendien worden
hogere veiligheidseisen aan producten vanuit
Brussel gestandaardiseerd. En met de enorme
groei van de interne markt sinds 1992 heeft
de consument een ruimere keuze uit producten en diensten tegen lagere prijzen.
Door de harmonisatie van wetgeving kan de
consument erop vertrouwen dat uit andere lidstaten ingevoerde goederen en bij grensoverschrijdende aankopen binnen de EU (internet,
vakantie) het gekochte product of de geleverde
dienst aan dezelfde eisen moet voldoen als bij
in eigen land gekochte goederen of diensten.
Bovendien heeft de consument gelijke rechten
in geval er iets mis gaat bij de koop. Dat is,
zeker ook met het oog op de laatste uitbreiding
van de EU, een belangrijke zekerheid voor de
consument.
Bij diensten doet zich daarbij het probleem
voor dat de kwaliteit van de meeste diensten
vaak moeilijk vooraf is te controleren en te
vergelijken. Om dit informatietekort te compenseren is regulering en toezicht nodig. Vanwege
de kennisasymmetrie tussen producenten en
consumenten speelt vertrouwen een belangrijke rol in de dienstensector. De mindere zichtbaarheid van wat precies van de leverancier
van diensten mag worden verwacht, maakt het
lastig om prestaties en rechtsnormen juridisch
te vertalen in wet- en regelgeving.
Ontwikkeling Europees
consumentenbeleid
Bijna dertig jaar bestaat er Europees beleid en
wetgeving op het gebied van consumentenbescherming. De oorspronkelijke rechtvaardiging
voor een Europees consumentenbeleid ligt
bij de taak van de Europese Gemeenschap
om de levensstandaard van haar burgers te
verbeteren. In 1986 is artikel 100 (het huidige
artikel 95) in het Europese Verdrag opgenomen, waarin voor het eerst sprake is van een
hoog beschermingsniveau voor consumenten.
De maatregelen die worden genomen om de
doelstellingen van het consumentenbeleid te
realiseren zijn doorgaans gebaseerd op dat
artikel.
ESB
april 2007
43
internationaal
Het Europees
consumentenbeleid
Met de inwerkingtreding van het Verdrag van Maastricht in november
1993 kan het Europese consumentenbeleid althans op papier als een
volwassen beleidsvorm worden beschouwd. Volgens artikel 153 van dit
Verdrag draagt de Gemeenschap bij tot de bescherming van de gezondheid, de veiligheid en de economische belangen van de consumenten,
alsmede tot de bevordering van hun recht op voorlichting en vorming,
en hun recht van vereniging om hun belangen te behartigen. Ook moet
op andere gebieden met consumentenbescherming rekening worden
gehouden (integratiebeginsel).
Elke EU-ingezetene heeft vrijwel dagelijks te maken met het Europees
consumentenbeleid, ongeacht zijn positie als werkgever of werknemer,
als bejaarde of kleuter, als fietser of vliegtuigpassagier. Logisch dat
dan al snel de reactie op komt “Waar bemoeien ze zich mee?†als de
Europese Commissie weer met een nieuw voorstel komt. Zo geeft Mark
Kranenburg (2007) voedsel aan de eurosceptici om een Europese regeling voor kinderveilige wegwerpaanstekers neer te sabelen: “Je reinste
flauwekul.†Dan is er altijd wel een collega-redacteur zoals Biersma
(2007) die hem er een week later op wijst dat
je zo iets beter standaard op Europees niveau
kunt regelen dan in de 27 lidstaten afzonderlijk. Het is de vraag of eurosceptici de vergoedingen afwijzen die zij dankzij de Europese
Unie krijgen als hun vliegtuigen overboekt zijn
of vertraging hebben opgelopen.
Het Europese consumentenrecht
De afgelopen decennia heeft het Europees
consumentenrecht een grote vlucht genomen.
Het Europese consumentenrecht bestaat
hoofdzakelijk uit richtlijnen. Slechts één verordening – die de lidstaten integraal moeten
overnemen – siert tot nu toe het consumententableau, namelijk die over de samenwerking
tussen de instanties in de lidstaten die verant-
tabel 1
De acht richtlijnen uit het consumentenacquis
Reden
Colportage (85/577/EEC)
Pakketreizen (90/314/EEC)
Oneerlijke bedingen (93/13EEC)
Time sharing (94/47/EC)
Verkoop op afstand (97/7/EC)
Prijsaanduiding (98/6/EC)
Doen staken van inbreuken (98/27/EC)
Koop en garanties (1999/44/EC)
Rechten
• dispariteiten in wetten verstoren
gemeenschappelijke markt;
• consument wordt overvallen
• dispariteiten veroorzaken distorsies
in de mededinging;
• dispariteiten belemmeren consument
reis in buitenland te boeken
• verschillen in wetten verstoren
concurrentieverhoudingen;
• consument kent wetten in andere
lidstaten niet
• verschillen in wetgeving belemmeren
goede werking interne markt;
• consument heeft hoog beschermingsniveau nodig
• vrij verkeer van goederen en diensten
geldt ook voor consument
• doorzichtige marktwerking en
correcte informatie bevorderen
• consumentenbescherming en gezonde
concurrentie
• naleving van richtlijnen vanuit andere
lidstaat;
• ondermijnen vertrouwen van consument
• gemeenschappelijke minimale regelgeving
versterkt vertrouwen van consument
Opzegtermijn van ten minste 7 dagen
Bron: Samengesteld uit Europese Commissie, 2007
44
ESB
april 2007
Informatie-eisen aan reisorganisator
en rechten aan consument voor
ontbinding en annulering
Bevat een indicatieve lijst van
bedingen die als oneerlijk kunnen
worden aangemerkt
Informatie-eisen aan verkoper en
consument mag binnen 10 dagen
overeenkomst opzeggen
Informatie-eisen aan verkoper en
consument krijgt herroepingsrecht
Algemene verplichting tot aanduiding
van verkoopprijs en prijs per
meeteenheid voor alle producten
Aanwijzing van instanties die
verbodsacties mogen instellen
Goederen moeten overeenstemmen
met koopovereenkomst. Recht op
herstel of vervanging.
Belangrijker dan het
woordelijk zijn voor de handfieke regeling van elke richtlijn (gemengde aanpak).
aantal richtlijnen
having van het consumentenVervolgens is het de vraag of er sprake moet zijn van
is de trend van
recht. Direct gevolg van die
minimumharmonisatie (gecombineerd met wederzijdse
verordening is de oprichting
minimum naar totale erkenning), zodat de lidstaten hun regelingsmogelijkvan de Consumentenautoriteit
heid voor strengere wetgeving behouden, of van totale
harmonisatie, die
in ons land per 1 januari van
harmonisatie, waardoor geen enkele lidstaat strengere
dit jaar.
enkele jaren geleden voorschriften voor het te harmoniseren gebied mag
In het Handboek Consumenhanteren dan op communautair niveau is vastgelegd.
door de Europese
tenrecht noemt Jacques
Uit het Groenboek kan een voorkeur van de Europese
Rinkes (2006) de consumenCommissie is ingezet Commissie voor de gemengde aanpak en voor totale
tenbeschermende Europese
harmonisatie worden gehaald.
regelgeving zeer omvangrijk
Consumentenbescherming en interne markt
en indrukwekkend. Maar over de vraag welke
Het zal duidelijk zijn dat minimumharmonisatie het vrij verkeer van
en hoeveel richtlijnen nu specifiek tot het
goederen en diensten tussen de lidstaten kan schaden, omdat tusconsumentenbeleid behoren, het zogenoemde
sen de lidstaten verschillen kunnen ontstaan in wetgeving aangaande
consumentenacquis, bestaat verschil van
die goederen en diensten (toepassing, normen, bedenktijden etc.).
mening. In haar Groenboek over de herzieBij totale harmonisatie zal dat niet of nauwelijks het geval zijn.
ning van het consumentenacquis dat nu in
Uit de redengeving voor richtlijnen zoals weergegeven in de tabel, blijkt
de lidstaten ter discussie staat, beperkt de
dat de afweging tussen het publieke belang van consumentenbescherEuropese Commissie (2007) zich tot acht
ming en de goede werking van de interne markt altijd al een centraal
richtlijnen (zie tabel 1). Rinkes komt in vooronderdeel vormt van de Brusselse discussie of er een Europese regeling
noemd artikel tot tien richtlijnen en Mortelmoet komen en zo ja, met welke inhoud (subsidiariteit en proportiomans (2003) zelfs tot zeventien.
naliteit). De bestaande hoeveelheid regelgeving (omvangrijk en inBelangrijker dan het aantal richtlijnen is de
drukwekkend) leidt echter tot een accentverschuiving richting interne
trend van minimum naar totale harmonisatie,
markt.
die enkele jaren geleden door de Europese
Commissie is ingezet. De meeste richtlijnen op Dat is niet alleen de achtergrond van het streven naar totale harmonisatie, maar komt ook pregnant tot uitdrukking in de jongste strategienota
consumententerrein hebben het karakter van
van Europees commissaris voor consumentenbeleid, de Bulgaarse
minimumharmonisatie, dat wil zeggen dat het
Meglena Kuneva (2007): “De interne markt blijft het kader bij uitstek
de lidstaten vrij staat om boven het Europees
voor het consumentenbeleid. Het consumentenbeleid is ook de sleutel
geregelde deel verdergaande beschermende
tot een betere werking van de interne markt.â€
maatregelen te treffen. In haar strategienota
Er kan nog een tweetal accentverschuivingen in het Europees convoor het consumentenbeleid uit 2002 kondigt
sumentenbeleid worden geconstateerd. In de eerste plaats is er, nu
de Europese Commissie aan dat zij enkele
de regelgeving sterk is gegroeid, meer aandacht voor de naleving
richtlijnen wil omzetten in totale harmonisatie.
en handhaving van die regels. Reeds eerder is de verordening over
Dat is tot nu nog niet gebeurd, maar de kaderde samenwerking tussen de handhavingsinstanties in de lidstaten
richtlijn voor oneerlijke handelspraktijken die
genoemd. Deze verordening verplicht elke instantie om wederzijds
vorig jaar van kracht is geworden kent al wel
hulp en bijstand te verlenen als vanuit een andere lidstaat een coltotale harmonisatie.
lectieve inbreuk op het consumentenrecht wordt geconstateerd. Dit
Het Groenboek over de herziening van het
handhavingsprobleem doet zich vooral voor in de nieuwe lidstaten uit
consumentenacquis legt nu de lidstaten de
Midden-Europa. Weliswaar hebben zij bij hun toetreding het consuvraag voor hoe verder te gaan met het consumentenacquis in hun wetgeving overgenomen, maar het ontbreekt
mentenbeleid: moeten die acht richtlijnen elk
in de meeste van deze lidstaten bij overheden en marktpartijen nog
apart aangepast worden aan nieuwe technoaan de nodige infrastructuur, zoals representatieve consumenten- en
logische en marktontwikkelingen (verticale
ondernemersorganisaties.
benadering) of moet er een horizontaal
Ten tweede krijgt, met het groeiende belang van de dienstensector in
instrument worden geïntroduceerd waarin
de Europese economieën, het vrij verkeer van diensten meer aandacht.
de gemeenschappelijke aspecten van deze
De soms hoog oplaaiende discussie over de dienstenrichtlijn (vgl. SER,
richtlijnen (zoals definities en belangrijke
2005) laat zien dat hier nog veel is te winnen. Toch ontstaan hier in
normen) komen met daaronder de speci-
ESB
april 2007
45
hoog tempo nieuwe markten, zoals die voor gezondheidszorg en financiële diensten, waarop consumenten een grensoverschrijdende vraag
uitoefenen. Regelgeving in deze sector is vooral gericht op de formulering van beroepskwalificaties. Bovendien worden juist ook hier strenge
eisen aan de handhaving gesteld.
Omgeving van het consumentenbeleid
Behalve de acht richtlijnen die tot het consumentenacquis worden gerekend, zijn er richtlijnen die specifieke gebieden van de consumptie betreffen. Denk daarbij aan de richtlijn tv zonder grenzen, aan richtlijnen
die betrekking hebben op financiële kwesties (banken en verzekeringen)
en richtlijnen voor gezondheids- en veiligheidsaspecten met eisen
waaraan producten moeten voldoen. Ook in het Gemeenschappelijk
Landbouwbeleid is een van de doelstellingen de verbetering van de
veiligheid en de kwaliteit van de levensmiddelen.
Het is vooral het Europese mededingingsbeleid dat in algemene zin de
positie van de consument raakt. In de artikelen 81 en 82 EG-Verdrag,
die de centrale regels voor de mededinging bevatten, komen de gebruikers in formele zin alleen maar voor in de voorwaarden voor ontheffing
op het kartelverbod. Maar de consument is wel een beschermeling van
het (Europese) mededingingsbeleid in de zin dat als het marktmechanisme beter functioneert, de concurrentie tussen marktdeelnemers op
een eerlijke wijze zal verlopen. Dat is in het voordeel van consumenten,
omdat concurrentie de prijzen laag houdt en een prikkel is voor vernieuwing van producten en diensten (SER, 2003). De voorstellen tot
liberalisering van markten worden doorgaans beargumenteerd vanuit
het kader van het mededingingsbeleid, waaraan de grotere keuzevrijheid, betere kwaliteit en lagere prijzen voor de consument als argument
wordt toegevoegd. Of die zegeningen altijd worden bereikt, wordt, ook
in dit ESB Dossier, soms betwijfeld.
LITERATUUR
Biersma, R. (2007) Eurowegwerpaansteker, in: NRC,
14 maart 2007.
Coalitieakkoord tussen de Tweede Kamerfracties van
Ter afsluiting
Aan het begin van de privatiserings- en liberaliseringsgolf in Nederland,
zo’n tien jaar geleden, bracht de consumentencommissie van de SER
(1997) een advies uit over de consument op nieuwe markten. Daarmee
werden toen onder meer de sectoren van algemene nutsvoorzieningen
bedoeld. Vanuit consumentenoptiek, aldus dat advies, is de waarborging van marktwerking in die sectoren van groot belang. Daarvoor is
een sterke en competente toezichthouder nodig die gelijktijdig met
het vergroten van marktwerking tot stand komt. Het ministerie van
Economische Zaken zal in haar rol als coördinator van het consumentenbeleid moeten toetsen of de positie van de consument al met al
voldoende wordt gewaarborgd.
De afweging tussen het publieke belang van consumentenbescherming
en de verdere ontwikkeling van de interne markt zal voortdurend moeten plaatsvinden. Het nieuwe coalitieakkoord (2007) heeft nadrukkelijk
de “verenigbaarheid van de interne markt-gedachte met de inrichting
van de publieke voorzieningen†op de agenda gezet. Dat is een kwestie
die voor het vertrouwen van de burger (consument en ondernemer) van
groot belang is.
46
ESB
april 2007
CDA, PvdA en CU, februari 2007.
Europese Commissie (2007) Groenboek Herziening van het
consumentenacquis, Brussel, februari 2007, COM(2006)
744 definitief.
Europese Commissie (2007) EU-strategie voor het consumentenbeleid 2007-2013, Brussel, maart 2007, COM(2007)
99 definitief.
Kranenburg, M. (2007) Waanzin als Europese werkelijkheid, in: NRC, 19 maart 2007.
Mortelmans, K.J.M., Facettenbeleid, in: Kapteyn,
J.P.G. en P. Verloren van Themaat (2003) Het recht van
de Europese Unie en van de Europese Gemeenschappen.
Deventer: Kluwer.
Rinkes, J.G.J. (2006) Europees consumentenrecht,
in: Hondius, E.H. en G.J. Rijken (red.) Handboek
Consumentenrecht, Zutphen: Uitgeverij Parijs.
SER-CCA-advies (1997) De consument op nieuwe markten.
Publicatienummer 97/31, 19-23. Den Haag: SER.
SER-advies (2003) Evaluatie en aanpassing mededingingswet, publicatienummer 03/06. Den Haag: SER.
SER-advies (2005) Dienstenrichtlijn, publicatienummer
05/07. Den Haag: SER.