Hordenlopen van monopolie naar markt

Hordenlopen van monopolie naar markt
Aute ur(s ):
Bernardt, Y. (auteur)
Canoy, M. (auteur)
De auteurs zijn verb onden aan het Centraal Planbureau. Met dank aan CPB-collega’s en Peter van Bergeijk.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4114, pagina 556, 16 juli 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
informatie-, communicatietechnologie, marktw erking, regulering

De Nederlandse markt voor vaste en mobiele telecommunicatie bevindt zich in een overgangsfase. Naast de oude monopolist PTT
Telecom komen er nieuwe aanbieders: in de afgelopen jaren in de mobiele telefonie, en vanaf 1 juli ook in de vaste telefonie. De weg
naar een goed werkende markt is echter met obstakels geplaveid. De overheid zal ervoor moeten zorgen dat oude en nieuwe
aanbieders op basis van gelijkwaardigheid met elkaar kunnen concurreren. Met name in de transitieperiode vereist dit actief
overheidsoptreden.
Een van de speerpunten van het paarse kabinet is het stimuleren van marktwerking in sectoren die traditioneel een (staats)monopolie
kennen: telecommunicatie, post, energie, openbaar vervoer, kabel- exploitatie, enz. De achterliggende gedachte is dat technologische
verbeteringen en internationalisatie het natuurlijke-monopoliekarakter van deze markten hebben verminderd, zodat het
bestaansrecht van een staatsmonopolie is vervallen. Zo zorgen de verbeterde prijs en kwaliteit van mobiele telefonie en de
mogelijkheid om telefonie over tv-kabels aan te bieden ervoor dat het PTT-kabelnet niet langer een natuurlijk monopolie is.
Hoewel er goede redenen zijn om markten te liberaliseren, betekent dit niet dat de overgang van een monopolie naar een goed werkende
markt een simpele druk op de knop is. In dit artikel beargumenteren wij dat het bereiken van een goed werkende markt zonder
overheidsbemoeienis paradoxaal genoeg juist een initiële extra overheidsinspanning vergt.
Van monopolie naar mededinging
In het reguleren van een monopolie heb je als overheid maar met een speler te maken, zodat de problemen overzichtelijk blijven.
Daarnaast heeft de overheid uitgebreide ervaring met het reguleren van een monopolie en kan zij terugvallen op een solide hoeveelheid
literatuur over dit onderwerp 1. Een goed werkende markt behoeft vanzelfsprekend weinig regulering. Er ontbreekt echter een adequaat
referentiekader voor de problemen die gepaard gaan met de transitie van een monopolie naar een goed werkende markt. Er is weinig
consensus in de literatuur, het ontbreekt aan uitgebreid empirisch materiaal en de problemen zijn van een fundamenteel andere aard.
Wij onderscheiden vijf soorten problemen:
» De voormalige monopolist heeft vaak een zodanig groot voordeel ten opzichte van de nieuwe toetreder(s), dat de overheid er
voortdurend op toe moet zien dat de marktmacht niet anti-competitief wordt aangewend;
» de overheid heeft weinig of geen ervaring met het omgaan met markten in transitie;
» de regulering moet dynamisch van karakter zijn omdat iedere nieuwe fase van concurrentie een andere aanpak vereist;
» de overheid moet een balans vinden tussen de conflicterende belangen van de voormalige monopolist, de toetreder(s) en de
consumenten;
» het introduceren van concurrentie kan botsen met sociale doelstellingen.
In de telecom-sector speelt nog een extra probleem, namelijk dat de technologische ontwikkelingen elkaar snel opvolgen waardoor
specifieke regelgeving snel dreigt te verouderen en derhalve contraproductief kan zijn.
Het is niet eenvoudig om spelregels op te stellen die met al deze problemen rekening houden, terwijl ook nog duidelijk gemaakt moet
worden wie de scheidsrechter is en wanneer hij op zijn fluitje zal blazen. Alle spelers hebben behoefte aan een duidelijk, geloofwaardig en
consistent beleid, zodat zij niet geconfronteerd worden met onaangename verrassingen en ze de vaak hoge investeringen niet met meer
dan het normale risico behoeven te dragen.
Indien we goede marktwerking als de finish zien, is de transitiefase het af te leggen traject. Het traject ligt bezaaid met grote en kleine
objecten en ook zijn er enkele serieuze horden te nemen. In dit artikel bespreken we vier van dergelijke horden.

Telecom-markt in transitie
Hoe ziet de markt voor telefonie in Nederland eruit? PTT-Telecom heeft lange tijd het monopolie gehad voor het aanleggen en
onderhouden van telefoonlijnen en het exploiteren van telefoondiensten. Met de liberalisering op 1 juli 1997 zijn er twee aanbieders van
vaste telefonie bijgekomen (Telfort en Enertel), die een nationaal dekkend netwerk moeten aanleggen. Beide bedrijven zullen bestaande
netwerken (van de NS en van de kabel- en electriciteitsbedrijven) gebruiken als uitgangssituatie. Daarnaast zijn er veel toetreders zonder
landelijk dekkend netwerk. In de snel groeiende mobiele markt zijn vanaf 1995 twee aanbieders, en binnenkort worden een of meerdere
nieuwe licenties geveild.
De eerste horde die zich voordoet bij de liberalisering is: hoe te bepalen wie er mag toetreden? Toetreding moet gereguleerd worden
indien er sprake is van schaarse capaciteit. Dit geldt bijvoorbeeld op het spoorwegnet, maar ook bij telecommunicatie.
Eén reden om te willen dat nieuwe bedrijven toetreden, is dat de gebruikers beter kunnen profiteren van de nieuwe mogelijkheden op het
gebied van telecommunicatie. Om de concurrentie op gang te brengen moet verhinderd worden dat de zittende speler zijn comparatieve
voordeel op een niet toegestane manier uitbuit. Wat zijn zoal de voordelen die PTT-Telecom heeft ten opzichte van toetreders?
» Door haar grote netwerk, lange ervaring en goede contacten heeft PTT-T een groot voordeel aan de onderhandelingstafel met de
overheid en andere aanbieders. Zij kan proberen de andere aanbieders ongunstige voorwaarden op te dringen.
» PTT-T heeft op de deelmarkt voor vaste spraaktelefonie voorlopig nog een dominante positie en op de markt voor analoge mobiele
telefonie is zelfs nog sprake van een monopolie. De winsten die op deze deelmarkten gemaakt worden zouden kunnen worden
aangewend om de concurrentie op competitieve segmenten te beperken.
» Ook zou PTT-T haar huidige positie kunnen gebruiken om ‘first mover’-voordelen te realiseren, bijvoorbeeld door informatie omtrent
het huidige klantenbestand te gebruiken om nieuwe producten aan te prijzen.
We hebben ons hier beperkt tot voordelen van PTT-T die de mogelijkheid geven tot het misbruik maken van marktmacht. ‘Normale’
voordelen, zoals ‘economies of scope’ (lagere kosten door gecombineerde productie), langere marktervaring en (mogelijk) efficiëntere
productie, blijven buiten beschouwing.
De laatste horde betreft universele dienstverlening. Als monopolist was de PTT verplicht ook in ‘onrendabele’ gebieden telefonie aan te
bieden, tegen de landelijk geldende prijs. De kosten daarvan konden met kruissubsidies gefinancierd worden. In een competitieve markt
zonder kruissubsidies, moet gekeken worden of er een andere oplossing nodig is voor het behoud van universele dienstverlening.
De vier horden zijn illustraties van het algemene transitieprobleem zoals hierboven beschreven. Toetredig confronteert de overheid met
haar geringe ervaring en haar vermogen om met conflicterende belangen om te gaan. Interconnectie en kruissubsidies gaan over
marktmacht, terwijl universele dienstverlening een mogelijke botsing van marktwerking met sociale doelstellingen illustreert.
Toetreding
Het eerste probleem bij liberaliseren is: wie mag er tot de nieuwe markt toetreden? Dit speelt vooral in de mobiele telefonie, omdat daar
een schaarste is aan beschikbare frequentieruimte. Het volledig vrijgeven van frequenties kan chaotische taferelen opleveren. Daarnaast
leidt het ertoe dat de overheid de controle over de deelmarkten verliest, zodat de doelstelling om meer marktwerking in de mobiele
telefonie te verkrijgen buiten het bereik van de overheid geplaatst wordt. Bij vaste telefonie is hiervan geen sprake. Alleen de overlast die
ontstaat door het graven in de openbare grond door allerlei telefoniebedrijven moet door de (lokale) overheid beperkt kunnen worden.
Met twee aanbieders is de concurrentie in de mobiele telefoniemarkt al in een verder gevorderd stadium dan bij de vaste telefonie. Tot nu
toe heeft de concurrentie al veel nieuwe producten en diensten opgeleverd, maar de prijzen blijven nog aan de hoge kant 2. Om de
concurrentie verder uit te breiden zullen er meer licenties uitgegeven worden.
Bij toetreding in de mobiele telefonie zijn er lastige transitieproblemen. PTT-T heeft destijds een licentie gekregen voor exploitatie van het
analoge netwerk alsmede voor het digitale GSM-net. Libertel heeft zijn licentie gekregen via een zogenaamde
‘schoonheidswedstrijd’ (beauty contest): de partij met de meest aantrekkelijke offerte kreeg de vergunning. De nieuwe aanbieders zullen
een licentie krijgen via een veiling, en zullen er dus voor moeten betalen, terwijl PTT-T en Libertel de licentie gratis kregen. Het voorstel
om PTT-T en Libertel dan maar een bepaald bedrag te laten betalen stuit op het bezwaar dat in het verleden verkeerde verwachtingen
geschapen zijn. De overheid moet ex-ante duidelijkheid verschaffen aan de marktspelers over de regelgeving op korte en middellange
termijn, zodat zij daar hun bedrijfsvoering op kunnen afstemmen.
Een ander probleem ontstaat met het organiseren van de veiling zelf. In het recente verleden zijn er enkele beruchte mislukkingen met
veilingen opgetreden in Nieuw Zeeland als ook in de Verenigde Staten. In Nieuw Zeeland was het betaalde bedrag veel lager dan
redelijkerwijs verwacht kon worden, terwijl in de Verenigde Staten het bedrag juist hoog was, maar de winnende bieder zijn financiële
verplichtingen niet kon nakomen 3. De overheid moet zich realiseren dat het maximaliseren van de veilingopbrengst slechts een
secundaire doelstelling is. De belangrijkste reden om een veiling te organiseren is dat het een efficiënte manier kan zijn om schaarse
capaciteit te verdelen. Met een hoge veilingopbrengst hoeft de overheid helemaal niet blij te zijn, enerzijds omdat een hoge prijs een
signaal is dat de markt erg winstgevend zal zijn, en derhalve minder competitief dan wellicht gewenst, anderzijds omdat de kans dat de
toetreder zijn winst heeft overschat groter is (‘winner’s curse’).
Interconnectie en netwerktoegang
Als toetreding heeft plaatsgevonden, maken de netwerk-kenmerken van de telefoniemarkt dat er samenwerking nodig is tussen de
spelers. Een abonnee van een nieuwe telecom-operator moet immers ook met een PTT-abonnee kunnen telefoneren. De netwerken van

de concurrenten moeten dus op elkaar aangesloten worden, zowel bij vaste telefonie zelf als tussen mobiele netwerken en het vaste net.
Omdat het bepalen van interconnectietarieven vaak gezien wordt als het belangrijkste probleem in relatie tot marktwerking in de telefonie,
besteden we hieraan de meeste aandacht 4.
De interconnectietarieven beïnvloeden de marktwerking op verschillende manieren. Ten eerste zijn concurrerende netwerken niet
gelijkwaardig. Nieuwe aanbieders kunnen bijvoorbeeld alleen een basisnetwerk (‘backbone’) hebben, maar nog geen verbindingen naar
de huizen toe (de zogeheten ‘local loop’). Voor het bereiken van consumenten is er dan altijd interconnectie nodig met PTT-T. Daarnaast
kunnen er ook dienstenaanbieders zonder eigen netwerk toetreden. Hoge interconnectietarieven kunnen er in deze gevallen voor zorgen
dat er geen concurrentie ontstaat omdat het niet rendabel is om toe te treden. Merk op dat te lage interconnectietarieven ook schadelijk
kunnen zijn, omdat het de toetreders onvoldoende prikkels geeft om te investeren in hun netwerk.
Een tweede invloed van interconnectie ontstaat doordat verschillende aanbieders verschillende groepen consumenten als klant hebben.
Nieuwkomers kunnen zich bijvoorbeeld richten op klanten die veel bellen of vooral internationaal bellen. Operators met veel ‘veelbellers’
maken meer gebruik van andere netwerken dan omgekeerd, en hebben derhalve extra nadeel van hoge interconnectietarieven.
Een derde invloed betreft de gevolgen van interconnectietarieven op de consumentenprijs. Consumenten kunnen niet onmiddellijk
switchen van operator 5. Dat impliceert dat hoge interconnectietarieven zwaarder wegen voor de kleinere toetreders dan voor de grote
PTT.
Hoe wordt een redelijk tarief bepaald?
Voor interconnectie en netwerktoegang zijn EG-richtlijnen opgesteld, die aangeven dat overeenkomsten hierover in onderhandeling
tussen partijen moeten ontstaan. Pas wanneer dat niet lukt moet de overheid zich ermee bemoeien. Ook de (interim) Nederlandse
wetgeving neemt dit als uitgangspunt. Uit de hierboven genoemde punten blijkt al dat zo’n beleid van ”sit back and wait” in de
transitiefase te passief is. Zolang de dominante marktpartij capaciteit moet aanbieden aan zijn eigen concurrenten, is het niet te
verwachten dat voor elke partij bevredigende afspraken tot stand komen. De kleine marktpartijen zijn afhankelijk van een goede
verhouding met de dominante marktpartij, en zullen deze verhouding niet snel op het spel zetten, als niet zeker is dat de kans op effectief
overheidsoptreden tegen eventuele klachten groot is. De overheid zal voorbereid moeten zijn op het voeren van een actief beleid, zodat
al voordat er daadwerkelijk conflicten ontstaan, duidelijk is welke lijn de overheid zal volgen en machtsmisbruik gestraft zal worden.
De volgende vraag is dan hoe redelijke prijzen voor interconnectie bepaald moeten worden. Het feit dat de prijzen op kosten gebaseerd
moeten zijn is duidelijk en staat ook zo in de Europese richtlijnen. Het is hiervoor noodzakelijk dat er bij de regelgever enig inzicht is in de
kostenstructuur van de bedrijven, wat lastig is, maar wel mogelijk. Er bestaat echter geen theoretische consensus over de vraag welke
kosten meegeteld moeten worden. Zelfs in landen landen waar de telecom-markt al langer geliberaliseerd is (bijv. het Verenigd Koninkrijk
of Australië) en veel ervaring is opgedaan met het bepalen van interconnectietarieven, vindt voortdurend discussie plaats over de
gebruikte methode. Behalve dat het niet duidelijk is wat de beste methode is, hangt de effectiviteit van de gebruikte methode ook nog
eens af van de fase waarin de markt zich bevindt.
Er is veel voor te zeggen om de tarieven laag te zetten. Toetreders worden niet benadeeld ten opzichte van de voormalige monopolist,
waardoor concurrentie vlotter op gang komt. Daarnaast geeft het PTT-T goede prikkels om kosten-efficiënt te opereren. Ook ontstaat er
door lage tarieven een druk op de consumentenprijs, doordat de toetreders in staat zijn laag te prijzen.
De vraag is wat lage tarieven zijn. Het ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft besloten dat de tarieven op historische kosten
gebaseerd moeten worden (zie http://www.minvenw.nl), hetgeen gemakkelijk is omdat deze uit de boekhouding kunnen worden
ontleend. Het nadeel is dat de tarieven relatief hoog zullen zijn (wegens het niet incorporeren van efficiëntieverbeteringen), hetgeen de
marktwerking belemmert. Om dit te ondervangen moet een taxatie gemaakt worden van efficiëntieverbeteringen. Er is derhalve een
afweging tussen rekengemak (historische kosten) en goede marktwerking (toekomstige kosten). De 3,6 cent waar V&W voor gekozen
heeft is lager dan eerdere voorstellen van PTT-T, maar er lijkt vooralsnog geen rekening gehouden te zijn met efficiëntieverbeteringen.
De nieuwe toetreders zijn van mening dat de tarieven nog aan de hoge kant zijn en zullen de klachtenprocedure voortzetten.
Kruissubsidies
In een situatie waarin een dominante speler meerdere producten aanbiedt met een gemeenschappelijke kostencomponent (bijv. reclameuitgaven) treedt de mogelijkheid van kruissubsidiëring op. In de oude situatie was PTT-T monopolist en was kruissubsidiëring geen
relevant probleem. Op de langere termijn is kruissubsidiëring evenmin een probleem omdat de monopoliepositie (of de sterk dominante
positie) dan opgeheven is. In de transitiefase echter ontstaat het probleem dat een bedrijf zowel monopoliewinsten maakt als
competitieve diensten aanbiedt met een gemeenschappelijke kostencomponent.
Het toerekenen van kosten in zo’n situatie is tot op zekere hoogte arbitrair. Minister Jorritsma onderzoekt momenteel bijvoorbeeld of
PTT-T zich schuldig maakt aan kruissubsidiëring bij het voornemen om e-mail en voice mail tijdelijk onder de kostprijs aan te bieden. Dit
is zeer lastig te bepalen. Het dient toegejuicht te worden dat PTT-T in nieuwe diensten investeert. Een (tijdelijk) zeer lage prijs kan zowel
geïnterpreteerd worden als een poging de consumenten warm te maken voor de nieuwe dienst, als om de concurrentie buiten de deur te
houden.
Om dit tegen te gaan kan een twee-sporen beleid gevolgd worden. Enerzijds kan de mededingingswet gebruikt worden om te verifieren of
er sprake is van marktmachtmisbruik of niet. Anderzijds kan een stringenter prijsbeleid ervoor zorgen dat PTT-T geen onnodig hoge
monopoliewinsten behaalt. Dit heeft bovendien als voordeel dat de consumenten ook meeprofiteren. Het prijsbeleid moet versoepeld
worden naarmate de concurrentie aan terrein wint.
Het verdient geen aanbeveling het beleid alleen te enten op de nieuwe mededingingswet. Het ex-post verifieren van marktmachtmisbruik
kan wel een pijler van het beleid zijn, maar voorkomen is beter dan genezen. Ex ante helderheid kan ex post regelgeving en juridische
procedures verhinderen.

Universele dienstverlening en uniforme prijzen
PTT-T heeft de plicht om iedereen die dit wenst een telefoonaansluiting aan te bieden tegen een uniform en redelijk tarief. De historische
reden voor deze plicht ligt in de sfeer van eerlijkheid en het stimuleren van telefoonpenetratie. Opnieuw geldt dat bij een goed werkende
markt het probleem minimaal is. Vrijwel ieder marktsegment en iedere regio kan dan winstgevend bediend worden. Zelfs in de huidige
situatie zijn de kosten voor universele dienstverlening voor PTT-T zowel absoluut als relatief (ten opzichte van de meeste andere
Europese landen) laag 6. Voor de niet-winstgevende gebieden en/of lage inkomensgroepen kan eventueel een aparte regeling bedacht
worden.
Hoe moet men omgaan met deze problematiek in de transitiefase? Het belangrijkste probleem ontstaat door het koppelen van uniforme
dienstverlening en uniforme tarieven, hetgeen kan leiden tot ‘cream-skimming’. Indien PTT-T de plicht heeft iedereen tegen hetzelfde
tarief te bedienen, maar concurrenten deze verplichting niet hebben, kunnen toetreders lucratieve marktsegmenten afromen door een
lagere prijs te vragen. Dit lijkt op oneerlijke concurrentie en kan bovendien tot inefficiënte toetreding leiden. Indien PTT-T daarentegen
volledige vrijheid van tariefstelling krijgt kan zij haar dominante positie uitbuiten, bijvoorbeeld met kruissubsidies.
De overheid kan daarom het best voor een tussenoplossing kiezen in de transitiefase. Universele dienstverlening kan nog niet afgeschaft
worden, maar wel losgekoppeld worden van uniforme tarieven. Er is immers weinig economische grond om uniforme tarieven te
handhaven. In andere sectoren, zoals water, woningbouw en energie, lijkt niemand er een probleem mee te hebben dat in verschillende
gebieden verschillende prijzen gelden. Het lijkt beter PTT-T meer vrijheidsgraden te geven in het differentiëren van tarieven over
verschillende gebieden, zij het dat in acht genomen moet worden dat de prijs niet uitkomt boven een bepaald niveau en dat er geen anticompetitieve kruissubsidies plaatsvinden.
Tot besluit: réguler pour mieux sauter
Uit de voorbeelden blijkt dat er heel wat gevraagd wordt van de overheid bij de overgang van een gereguleerd monopolie naar een vrije
markt: zij moet niet alleen kunnen taxeren in welke mate de voormalige monopolist zijn marktmacht kan misbruiken, maar moet tevens een
geloofwaardig alternatief aanbieden indien onderhandelingen dreigen te mislukken, hetgeen tijd, specifieke kennis, geld en inspanning
kost. Extra overheidsbemoeienis om op termijn minder te hoeven reguleren lijkt paradoxaal en vereist een lange-termijnvisie. Men kan het
zien als een noodzakelijke investering als bouwsteen voor uiteindelijke deregulering.
We behandelden vier te nemen horden in de telecom-markt die ontstaan in de transitiefase. Door het vaststellen van adequate spelregels
en het creëren van een helder institutioneel kader kan de overheid anticiperen op komende ontwikkelingen en kunnen marktspelers zo
goed mogelijk hun economische activiteiten ontplooien. Door snel en adequaat op te treden in de transitiefase kan de overheid deze fase
zo kort mogelijk laten duren en zodoende sneller tot een effectief werkende markt komen. Dit bespaart reguleringskosten en kan leiden tot
comparatieve voordelen ten opzichte van andere landen

1 Zie bijvoorbeeld J.-J. Laffont en J. Tirole, A theory of incentives in procurement and regulation, MIT Press, 1993.
2 OECD, Communications outlook, Parijs, 1997.
3 Zie ook E.E.C. van Damme, Aanbesteding en veilingmechanismen: economische theorie en toepassingen, Onderzoekreeks directie
marktwerking EZ, Ocfeb, 1997.
4 Zie bijv. M. Armstrong, Competition in telecommunications, Oxford Review of Economic Policy, 1997, nr. 1, blz. 64-82.
5 Dit wordt aangetoond in Y. Bernardt en M. Canoy, Competition in communication and information services – analysis and
assessment of policy options for the Dutch market, CPB, te publiceren, 1997.
6 R. Cranston, Liberalising telecommunications in Western Europe, FT Management Report, FT Telecoms and Media Publishing,
Londen, 1995.

Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)