De vele gedaanten van protectionisme
Aute ur(s ):
Moers, L.A.M. (auteur)
De auteur is assistent in opleiding bij de vakgroep Algemene Economie van de Universiteit van Amsterdam en verb onden aan het Tinb ergen
Instituut. Dit artikel is gebaseerd op intern memorandum MEB 1996-14 van de afdeling Monetair en Economisch Beleid van De Nederlandsche
Bank. Dank is verschuldigd aan Gerard Korteweg, Lex Hoogduin en Cees de Boer.
Ve rs che ne n in:
ESB, 82e jaargang, nr. 4114, pagina 565, 16 juli 1997 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
internationale, economische, betrekkingen, handel
Protectionisme bestaat, maar is moeilijk meetbaar. In dit artikel worden de verschijningsvormen van het Japanse protectionisme
behandeld. Hoe protectionistisch is Japan eigenlijk?
Protectionisme kent vele verschijningsvormen en is vaak lastig te meten. In dit artikel zal aan de hand van de literatuur systematisch
worden nagegaan welke verschijningsvormen protectionisme kan aannemen, en hoe deze aan het licht gebracht kunnen worden.
Daarbij zal de Japanse economie als rode draad en voorbeeld dienen. Met de term ‘protectionisme’ wordt hier gedoeld op door de
overheid en/of door het bedrijfsleven verleende afscherming van binnenlandse producenten tegen concurrerende invoer.
Tarieven
Een tarief is een belasting op de invoer die een land binnenkomt. De meeste industriële landen kennen een zeer gecompliceerde
tariefstructuur, waarin duizenden producten onder verscheidene tarieven vallen, veelal mede afhankelijk van het land van herkomst.
De meestgebruikte indicator is het met invoerwaarde-aandelen gewogen gemiddelde tarief als percentage van de totale invoerwaarde. Dit
blijkt in Japan het laagste te zijn, gevolgd door eerst de VS en dan de EU (tabel 1). De weging leidt echter tot een neerwaartse
vertekening, omdat de gewichten (invoerwaarden) onder de restrictieve invloed van de tarieven staan. Echter, ook het ongewogen
gemiddelde tarief blijkt het laagste te zijn in Japan, opnieuw gevolgd door eerst de VS en dan de EU, zij het dat de verschillen nu kleiner
zijn.
Tabel 1. Tarieven in Japan, VS en de EU procenten, 1993
Japan
VS
EU
Gewogen gemiddelde
3,4
4,2
6,1
Ongewogen gemiddelde
6,5
6,8
7,6
Idem exclusief onbelast 10,0
7,9
8,5
Aandeel onbelast
35,1
14,4 10,8
Bron: OESO
Als de producten die niet onder tarieven vallen niet langer (met een ‘nultarief’) in de berekening van het gemiddelde worden opgenomen,
dan blijkt het gemiddelde tarief in Japan hoger te zijn dan in de VS en de EU. Daar waar in Japan tarieven worden geheven zijn deze
gemiddeld genomen dus relatief hoog. Dit geldt bijvoorbeeld voor de landbouw. Omdat het aandeel tariefvrije producten in Japan echter
beduidend groter is dan in de VS en de EU (ironisch genoeg kent juist de ‘handelsconflict-gevoelige’ industrie weinig tarieven), komt het
gemiddelde tarief over alle producten gemeten in Japan toch het laagste uit.
Zichtbare non-tarifaire barrières
Zichtbare non-tarifaire barrières betreffen vooral kwantitatieve restricties op invoer (bijvoorbeeld quota) en prijscontrole-maatregelen
(zoals een speciale invoerheffingen als de invoerprijs van een product beneden de binnenlandse kostprijs ligt). De ‘Conventional
Frequency Index’ geeft het percentage van het aantal producten dat onderhevig is aan dergelijke beperkingen. De ‘Import Coverage
Index’ geeft het aandeel van deze producten in de totale invoerwaarde (waarbij eenzelfde neerwaartse vertekening kan optreden als bij
het gewogen gemiddelde tarief). Beide indices blijken in Japan lager te zijn dan in de VS en de EU (tabel 2). Als we de beperkingen
afzonderlijk bekijken, blijken kwantitatieve restricties overigens te overheersen.
Tabel 2. Zichtbare non-tarifaire barrières in Japan, VS en EU procenten, 1993
Japan
VS
EU
index:
CF
IC
CF
IC
CF
IC
Totaal
Kwantitatief
Prijscontrole
8,0
10,8
22,9 17,1
23,1 12,4
7,2
8,6
18,2 10,3
17,2
8,4
0,6
2,2
10,8
7,3
8,2
3,7
CF = Conventional frequency index: percentage van het totaal aantal producten
dat onderhevig is aan de genoemde beperkingen.
IC = Import coverage index: aandeel van deze producten in de totale
invoerwaarde.
Bron: OESO.
Op grond van de tot nu toe behandelde indicatoren is dus goed te beargumenteren dat Japan geen hogere barrières kent dan de VS en de
EU. De vraag of Japan van sterker protectionisme kan worden beticht spitst zich dus toe op de onzichtbare barrières.
Onzichtbare non-tarifaire barrières
Van onzichtbare barrières is niet op voorhand duidelijk of ze zijn gericht op het weren van concurrerende invoer. Ze zouden kunnen
voortvloeien uit het ‘normale’ functioneren van de overheid en/of het bedrijfsleven in een land. Dat bijvoorbeeld juist buitenlandse
producten niet aan bepaalde voorgeschreven veiligheidstests voldoen kan zowel komen door gebrekkige kwaliteit als door expliciet
protectionisme van de binnenlandse overheid. Dat bijvoorbeeld juist buitenlandse producenten geen sterke marktpositie in een land
kunnen opbouwen kan zowel komen door onbegrip van de bedrijfscultuur van dat land als door expliciet protectionisme van kartels in
het binnenlandse bedrijfsleven.
De vele anecdotes over onzichtbare barrières in Japan doen vermoeden dat het land juist op dit punt protectionistischer is dan andere
landen. De in Nederland bekendste heeft betrekking op tulpenbollen uit ons land, die door de Japanse douane in tweeën werden
gesneden om na te kijken of er geen insecten in zaten 1. Een inventarisatie van anecdotes wijst op de volgende vormen van onzichtbare
barrières in Japan:
» overheidsregulering (douanepraktijken, productstandaarden, -tests e.d.) die protectionistisch werkt;
» oligopolistische praktijken zoals de zogenoemde ‘Keiretsu’ (informele horizontale of verticale integratieverbanden tussen bedrijven) die
de mogelijkheden van buitenlandse bedrijven om de Japanse markt te penetreren beperken;
» een omslachtig distributiesysteem dat hetzelfde effect heeft.
Anecdotes vormen echter geen empirisch bewijs. Er bestaan wel studies die de mate van protectionisme die voortvloeit uit onzichtbare
barrières direct trachten te testen door Japanse industrieën onderling te vergelijken 2. Het sterke punt van dergelijke studies, dat de
barrières worden gespecificeerd zodat duidelijk wordt welk mechanisme voor protecionisme verantwoordelijk zou kunnen zijn, is echter
tegelijkertijd hun zwakte, omdat ze zo specifiek zijn dat directe vergelijking van Japan met andere landen onmogelijk is.
In de literatuur is daarom meestal gekozen voor een indirecte benadering, waarin ofwel wordt bezien of de Japanse handelsstructuur,
meestal de invoer, vergeleken met andere industriële landen ‘normaal’ is, ofwel of de prijzen van verhandelbare producten in Japan
vergeleken met andere industriële landen ‘normaal’ zijn. Als de invoer in Japan lager dan normaal is of de prijzen hoger dan normaal, dan
duidt dit op sterker protectionisme in Japan dan in andere industriële landen.
Handelsstructuur
De Japanse invoerquote bedraagt ongeveer 7% van het bbp en is daarmee lager dan die van de VS en de EU, van ongeveer 9%. Aan de
uitvoerkant is de VS relatief het meest gesloten, met een uitvoerquote van ongeveer 7%, tegen ongeveer 9% in het geval van Japan en de
EU. Wordt Japan direct tegen de twee andere blokken afgezet, dan valt vooral op dat het relatief veel grondstoffen en energie en weinig
machines en vervoermaterieel invoert en dat het omgekeerde geldt voor de uitvoer. De Japanse handel kent ten opzichte van de andere
twee industriële grootmachten een zeer hoge specialisatiegraad (figuur 1) 3.
Figuur 1. De afwijking van de handelsbalans van de EU, VS en Japan van het gemiddelde van deze drie landen gezamenlijk per
productcategorie (zie verklaring onder de tabel), procentpunten, 1993
De (relatief) lage Japanse invoerquote en invoer van industriële producten worden soms aangevoerd als bewijs van (relatief) sterk
Japans protectionisme (op industriële producten). Om te bepalen of Japan inderdaad relatief protectionistisch is moet de feitelijke
handelsstructuur van Japan echter niet worden vergeleken met de feitelijke handelsstructuur van andere landen, maar moet worden
bekeken of de afwijking van wat de structuur zonder protectionisme had moeten zijn in Japan groter is dan in andere landen. Daartoe
moet worden bepaald wat de ‘normale’ handelsstructuur van een land is.
In veel studies wordt dit gedaan door het schatten van een theoretisch weinig onderbouwde ‘ad hoc’-vergelijkingen voor de invoerquote
4. Onderbouwing kan gebeuren met behulp van de klassieke handelstheorie (het Heckscher-Olin-Samuelson model). In dit model voert
een land die producten uit, die worden gemaakt met de relatief overvloedig aanwezige productiefactor 5. Dit impliceert dat internationale
handel plaatsvindt tussen landen die over verschillende productiefactoren beschikken. Specialisatie heeft tot gevolg dat de productie
van gehele sectoren zich in bepaalde landen concentreert en dat de handel daarom vooral inter-industrieel is. In die zin ligt de
handelsstructuur van Japan, dat zeer arm is aan natuurlijke hulpbronnen, maar zeer rijk aan hoogproductieve industriële arbeid en
kapitaal, in de lijn der verwachting. Dit model levert strict testbare (netto) handelsvergelijkingen op. Studies die deze benadering hebben
gebruikt komen in het algemeen tot de conclusie dat de Japanse handelsstructuur normaal is; zij weerspiegelt hoofdzakelijk de extreme
Japanse comparatieve voordelen 6.
Deze ‘klassieke’ handelstheorie is in de jaren tachtig echter onder vuur komen te liggen, omdat ze niet kan verklaren waarom industriële
landen vaak hetzelfde soort producten in- voeren als ze uitvoeren: de intra-industriële handel. De moderne handelstheorie kan het
bestaan van intra-industriële handel wel verklaren 7. Deze theorie kent verschillende modellen, maar de meeste incorporeren in het
‘klassieke’ raamwerk het concept van toenemende schaalopbrengsten. In dat geval wordt de industriële structuur van de productie van
een land nog steeds bepaald door zijn relatieve beschikking over productiefactoren, maar binnen elke industrie bestaat een breed scala
van potentiële producten, waarvan de productie toenemende schaalopbrengsten kent. Daardoor kan elk land slechts een beperkt deel
produceren van de (gedifferentieerde) producten binnen elke industrie, waarbij het patroon van intra-industrie specialisatie in feite
arbitrair is. Elk land voert dan (netto) producten uit van industrieën die een comparatief voordeel hebben, maar voert ook bepaalde
producten in van industrieën die een netto uitvoersaldo hebben.
Ook op grond van het feit dat Japan relatief weinig intra-industriële handel kent wordt het land vaak als (relatief) protectionistisch
aangemerkt. Ook hier geldt echter dat de relevante vergelijking die is tussen de afwijking in Japan van wat het niveau van intraindustriële handel bij afwezigheid van protectionisme zou moeten zijn en deze afwijking in andere landen. Daarbij kunnen de uit de
moderne handelstheorie voortkomende (bruto) handelsvergelijkingen worden gebruikt. Deze onderzoekslijn heeft echter tot
tegenstrijdige conclusies geleid 8.
De bovengenoemde studies geven dus geen eenduidig antwoord op de vraag of Japan protectionistischer is dan andere industriële
landen, maar suggereren wel dat de extreme comparatieve voordelen Japan misschien protectionistischer doen lijken dan het is.
Belangrijkste probleem van alle bovenstaande studies is dat ze samengestelde tests vormen van de mate van protectionisme en van de
geldigheid van de specificatie van de gebruikte handelsvergelijkingen. Als de feitelijke handelsstructuur significant afwijkt van die welke
volgens de handelsvergelijkingen bij afwezigheid van protectionisme zou moeten gelden, dan kan dit immers zowel het resultaat zijn van
protectionisme als van een inadequate specificatie. Een extra complicatie is daarbij het bestaan van twee concurrerende
handelstheorieën, waarvan niet overtuigend is aangetoond welke empirisch te prefereren is.
Prijzen
Het laatste probleem speelt niet in studies waarin wordt getracht de relatieve mate van protectionisme van Japan af te leiden uit
prijsverschillen met andere industriële landen. Het voordeel van dit soort studies is dat geen kunstmatig ‘counterfactual’ hoeft te worden
geconstrueerd; dat is namelijk direct waarneembaar in de vorm van wereldmarktprijzen. Als er in verschillende industriële landen sprake
is van (even) open markten, moeten de prijzen van verhandelbare producten immers ongeveer hetzelfde zijn (afgezien van
transportkosten en dergelijke). Anders zouden er onbenutte arbitragemogelijkheden blijven bestaan. Om te bepalen of Japan
protectionistischer is dan andere industriële landen kan dus worden gekeken of de prijzen van dezelfde, verhandelbare producten in
Japan hoger zijn dan in die landen.
Anecdotes doen geloven dat zelfs in Japan geproduceerde producten in de VS goedkoper zijn dan in Japan, in het bijzonder
fotocamera’s, het zogenoemde ’47th street photo phenomenon’, genoemd naar de straat in Manhattan waar je voor een goedkope camera
zou moeten wezen. Saxonhouse, een van de belangrijkste propageerders van de stelling dat Japan niet ‘abnormaal’ protectionistisch is,
laat echter zien dat uit prijsenquêtes van de Amerikaanse en Japanse overheid blijkt dat de prijzen van Japanse producten in het
algemeen in Japan niet hoger zijn dan in de VS (en de EU) 9. Producten uit de VS (en de EU) blijken in Japan wel ‘te veel’ duurder te zijn
dan op hun thuismarkten. Saxonhouse betoogt vervolgens dat deze twee feiten samen niet op relatief sterk Japans protectionisme wijzen:
als de Japanse markt echt zou worden gekenmerkt door relatief sterk protectionisme, dan zou het in de lijn der verwachting liggen dat
zowel Japanse als ingevoerde producten hogere prijzen zouden hebben in Japan. Omdat alleen buitenlandse producten in Japan
significant duurder zijn, moet een alternatieve verklaring worden gezocht. Saxonhouse suggereert dat die ligt in oligopolistisch
prijsgedrag van buitenlandse producenten in Japan. Dit is echter weinig overtuigend, aangezien het bijvoorbeeld zeer wel mogelijk is dat
het Japanse distributiesysteem voor buitenlandse bedrijven zodanig ‘dicht’ zit dat deze hun eigen distributie moeten verzorgen, hetgeen
slechts buitenlandse producten in Japan duurder maakt.
Ook aan deze onderzoekslijn kleven uiteraard bezwaren. In bovengenoemde prijsenquêtes is duidelijk geprobeerd vergelijkbare data te
verkrijgen; prijsobservaties van vergelijkbare producten zijn bijvoorbeeld gescheiden naar detailhandelslocatie. Desalniettemin zijn de
producten die in de enquêtes zijn opgenomen niet geheel identiek en willekeurig gekozen. Bovendien is bekend dat de doorwerking van
wisselkoersbewegingen in prijzen veelal onvolledig is, resulterend in afwijkingen van koopkrachtpariteit. Het kan worden betoogd dat
het door de sterke yenappreciatie en het feit dat producenten hun prijzen aanpassen aan het lokale niveau, nauwelijks verrassend is dat
prijzen in Japan hoger liggen dan elders 10. Daar kan tegenin worden gebracht dat buitenlandse bedrijven toch wel zouden moeten
hebben geleerd hun prijszetting neerwaarts aan te passen, gegeven het feit dat de yen al enkele decennia lang apprecieert. Bovendien
wijzen koopkrachtpariteitsdata ook op significant hogere prijzen in Japan 11. Ondanks de haken en ogen lijken de studies naar prijzen
dus eenduidiger te wijzen op een bevestigend antwoord op de vraag of Japan protectionistischer is dan andere industriële landen dan de
studies naar handelsstructuren.
Conclusie
Het is een stuk moeilijker om aan te tonen dat Japan protectionistischer is dan andere industriële landen(groepen) dan zou kunnen
worden afgeleid uit de verhalen van handelspartners en in de media. De zichtbare barrières blijken in Japan op zijn minst niet hoger te zijn
dan in de VS en de EU. De vraag of Japan van sterker protectionisme kan worden beticht dan andere industriële landen spitst zich zo toe
op de onzichtbare barrières. Deze zijn echter niet direct internationaal te vergelijken. De relevante indirecte studies, betrekking hebbend
op handelsstructuren en prijzen, hebben conflicterende conclusies opgeleverd. De studies naar handelsstructuren die zijn gebaseerd op
de klassieke handelstheorie suggereren dat de extreme comparatieve voordelen Japan protectionistischer doen lijken dan het is; de
studies gebaseerd op de moderne handelstheorie leveren geen eenduidige conclusies.
Prijzenstudies lijken er eenduidiger op te wijzen dat Japan protectionistischer is dan andere industriële landen. Mede aangezien in
dergelijke studies niet wordt vergeleken met een op een model gebaseerd counterfactual, maar met in de realiteit waarneembare prijzen,
slaat de balans zodoende toch licht door in de richting van een bevestigend antwoord op de vraag of Japan zich protectionistischer
gedraagt dan andere industriële grootmachten
1 Zie bijvoorbeeld J. Bhagwati, Protectionism, MIT Press, Cambridge, MA, 1988, die toevoegt (blz. 69): ”even Japanese ingenuity could
not put them together again”.
2 Deze studies hebben zich geconcentreerd op de rol van oligopolistische praktijken. Zie bijvoorbeeld P. Petri, Market structure,
comparative advantage and Japanese trade under the strong yen, in: P. Krugman, (red.), Trade with Japan, University of Chicago Press,
Chicago, IL, 1991, blz. 51-82.
3 Voor de EU (12) is steeds geschoond voor intra-EU handel om een betere vergelijking met de VS en Japan mogelijk te maken.
4 Zie bijvoorbeeld C.F. Bergsten en W.R. Cline, The United States-Japan economic problem, Institute for International Economics,
Washington, DC, 1985.
5 Zie een leerboek als J. Williamson, The open economy and the world economy: a textbook in international economics, Basic Books,
New York, NY, 1983.
6 Zie bijvoorbeeld G.R. Saxonhouse, The micro- and macroeconomics of foreign sales to Japan, in: W.R. Cline, (red.), Trade policy for the
1980s, MIT Press, Cambridge, MA, 1983, blz. 259-304.
7 Zie een leerboek als P. Krugman en M. Obstfeld, International economics: theory and practice, Harper Collins Publishers, New York,
NY, 1994.
8 Zie bijvoorbeeld: R.Z. Lawrence, Imports in Japan: closed markets or minds?, Brookings Papers on Economic Activity, 1987, nr. 2, blz.
517-554, en G.R. Saxonhouse, What does Japanese trade structure tell us about Japanese trade policy?, Journal of Economic
Perspectives, 1993, nr. 3, blz. 21-43.
9 Zie voetnoot 8.
10 Zie S.S. Golub, The United States-Japan current account imbalance: a review, IMF Paper on Policy Analysis and Assessment, IMF,
Washington, DC, 1994.
11 Zie R.Z. Lawrence, Efficiënt or exclusionist? The import behaviour of Japanese corporate groups, Brookings Papers on Economic
Activity, 1991, nr. 1, blz. 311-330.
Copyright © 1997 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)