De vijf slachtoffers van het nieuwe Gemeentefonds
Aute ur(s ):
Bron, K. (auteur)
Lustgraaf, R. van de (auteur)
De auteurs zijn werkzaam b ij Andersson Elffers Felix te Utrecht.
Ve rs che ne n in:
ESB, 81e jaargang, nr. 4053, pagina 322, 10 april 1996 (datum)
Rubrie k :
Tre fw oord(e n):
politiek, bestuur, overheidsfinanciën
De Tweede Kamer staat op het punt een nieuwe wet te behandelen, die de verdeling van de middelen van het Gemeentefonds regelt.
Gemeenten met een centrumfunctie worden er beter van, maar gemeenten met grote industriële complexen krijgen hierdoor fors
minder inkomsten.
Gemeenten kennen drie categorieën van inkomsten. Het betreft specifieke uitkeringen van het Rijk, de algemene uitkering uit het
Gemeentefonds en inkomsten uit eigen middelen (heffingen, retributies en belastingen). tabel 1 geeft de verdeling van deze
inkomsten aan.
Tabel 1. Gemeentelijke inkomstenbronnen, 1995
Specifieke uitkeringen
Heffingen en retributies
Belastingen
Algemene uitkering
Totaal
28,3 mrd
4,2 mrd
4,4 mrd
17,8 mrd
54,7 mrd
52%
8%
8%
32%
100%
De specifieke uitkeringen vormen 52% van de inkomsten. Gemeenten kunnen deze middelen niet vrij besteden, omdat ze gerelateerd zijn
aan een bestemming. Het wordt echter steeds minder wenselijk geacht om de bestedingsvrijheid van autonome bestuurlijke lichamen in
te perken via ‘de gouden koorden’ van specifieke uitkeringen. Daarom worden de andere bronnen, zoals verwerving van eigen middelen
en de algemene uitkering uit het Gemeentefonds, steeds belangrijker.
Het aandeel van heffingen en retributies in de gemeentelijke inkomsten groeide tussen 1982 en 1995 gestaag. De reden hiervan is vooral
de toenemende kostendekking van de gemeentelijke tarieven voor de verzorging van bijvoorbeeld reiniging of riolering. Belastingen
blijven tussen 1982 en 1995 vrijwel constant (8%).
De algemene uitkering is een substantiële inkomstenbron van gemeenten. Gemeenten zijn vrij om deze middelen aan te wenden. Hierdoor
is de algemene uitkering uitermate belangrijk voor het gemeentelijk beleid. Herziening van het verdeelstelsel voor de algemene uitkering
gaat dan ook met het nodige gesteun en gekraak gepaard.
Geschiedenis
Het huidige verdeelstelsel voor de algemene uitkering berust op de Financiële Verhoudingswet van 1984 (FVW’84). De kern hiervan is
een indeling in groottegroepen, waarbij – in verband met een stabiele ontwikkeling in de tijd
– het aantal woningen domineerde.
De wet van 1984 is onvoldoende in staat gebleken om aan te sluiten op factoren die de kostenverschillen tussen de gemeenten bepalen.
Centrumgemeenten met veel voorzieningen hebben immers hogere kosten per woning dan forensengemeenten. Dit probleem, dat
vanwege de toenemende spanning tussen ‘stad’ en ‘rand’ steeds meer aandacht vroeg, kon in het oude systeem niet goed worden
opgevangen. Na invoering bleek ook dat het nieuwe stelsel niet opgewassen was tegen een snel verslechterende toestand van de
economie die tot uiting kwam in een grote, en tussen gemeenten uiteenlopende groei van het aantal bijstandsgerechtigden.
De aanzet tot herziening van het stelsel was een evaluatie in opdracht van de Raad voor de Gemeentefinanciën, de adviesinstantie voor
de fondsbeherende ministeries van Binnenlandse Zaken en Financiën. In plaats van een tijdelijke, beperkte reparatie werd gekozen voor
een grondige herziening.
Van oud naar nieuw
Om het Gemeentefonds goed te verdelen zijn altijd complexe formules nodig geweest. De belangrijkste maatstaven uit de oude formule
(van FVW’84) staan in tabel 2. De afzonderlijke maatstaven moeten voldoen aan de volgende spelregels:
Tabel 2. Maatstaven oude verdeelstelsel
Aantal woonruimten(schijventarief)
Aantal inwoners
Grondoppervlakte bebouwd
Totale oppervlakte
Hoogte bebouwde kom
Overig
56%
16%
9%
2%
8%
9%
a. ze zijn periodiek objectief waarneembaar;
b. ze zijn niet sterk beïnvloedbaar door gemeentelijk of rijksbeleid;
c. ze kennen geen sterke fluctuaties in de tijd (budgettaire zekerheid);
d. ze leggen een globaal verband met gemeentelijke financiële behoeften in de tijd.
De normen van het verdeelstelsel uit 1984 (tabel 2) voldoen aan de criteria a. tot en met c. Het stelsel houdt echter onvoldoende
rekening met verschillen tussen gemeenten in sociale structuur, centrumfuncties en – in mindere mate – fysieke structuur.
In het nieuwe stelsel is daarom veel aandacht besteed aan de functionele verschillen tussen gemeenten en de verschillen in kosten die
hiervan het gevolg zijn. Een globale aanduiding van het stelsel staat in tabel 3. Hoewel vrijwel iedereen het erover eens dat de nieuwe
benadering beter recht doet aan de verschillende financiële behoeften van gemeenten, is er ook kritiek.
Tabel 3. Maatstaven nieuwe verdeelstelsel
Fysieke infrastructuur (bijv. oppervlakte,
woonruimte, omgevingsadressendichtheid)
54%
Centrumfunctie (bijv. klantenpotentieel)
17%
Sociale structuur (bijv. inwoners,
uitkeringsontvangers)
49%
Overig
5%
Inkomensmaatstaf
-25%
Bron: Raad voor de Gemeentefinanciën, Nieuwe herverdeling Gemeentefonds, 18 maart 1994, bijlage 2.
Achteruitgang industriegemeenten
Nieuw en hevig bediscussieerd is het feit dat er door het rijk rekening gehouden wordt met verschillen in gemeentelijke
belastingcapaciteit. In het oude stelsel heeft de belastingcapaciteit van een gemeente geen invloed op de hoogte van de algemene
uitkering. In het nieuwe stelsel wordt een negatieve maatstaf geïntroduceerd door een aftrek in de algemene uitkering voor de onroerend
zaakbelasting-capaciteit (ozb-capaciteit). Op zich lijkt dit niet onredelijk. Als gemeenten zelf meer inkomsten hebben uit onroerendezaakbelastingen, is er minder uitkering van het Rijk nodig. In de verschillende toelichtingen op de toepassing van deze inkomensmaatstaf
wordt voorts verwezen naar de objectiverende invloed – criterium a – van de Wet Waardering Onroerende Zaken (WOZ).
Waarde industriële complexen
Bij gemeenten met grote industriële complexen ontstaan er problemen. Door hun unieke karakter is de waarde in het economisch verkeer
niet altijd goed te bepalen. Daarom voldoet de waardering van de grote industriële complexen niet aan de spelregels van het
verdeelstelsel.
a. Geen uniforme, objectieve waarneming. Er is geen referentiekader, waardoor er flinke interpretatieruimte is.
b. Beïnvloedbaar door gemeentelijk of rijksbeleid. Door de interpretatiemogelijkheden is de economische waarde beïnvloedbaar door
eigen gemeentelijk beleid. De instructies van de Waarderingskamer bieden voor deze complexen onvoldoende harde
aanknopingspunten.
c. Grote onzekerheden met bijbehorende schommelingen. Gaat de economische waarde als gevolg van jurisprudentie of her-taxatie als
gevolg van toepassing van de Wet WOZ met sprongen omhoog, dan zou dat grote gevolgen hebben voor de algemene uitkering op
basis van de inkomensmaatstaf. Bovendien is het nog maar de vraag of een dergelijke sprong geïnd kan worden.
d. Onduidelijk verband met financiële behoeften. Bij gemeenten met industriële complexen is er sprake van bijzondere kosten,
bijvoorbeeld: onderhoud en kapitaallasten van wegen; wettelijke adviestaken in verband met de milieu-aspecten waar de betrokken
specifieke uitkeringen niet voldoende in voorzien; industriële risicogebieden leiden tot extra kosten voor brandweer en rampenplannen.
Het verband met de waardering van de industriecomplexen is onvoldoende onderzocht..
Adressendichtheid
Ook de vervanging van de verdeelmaatstaf ‘Hoogte bebouwing’ door Omgevingsadressendichtheid (OAD) pakt ongunstig uit voor
gemeenten met industrie. Bij deze nieuwe maatstaf domineren woonadressen. Het beperkte aantal adressen op terreinen van de
industriële vestigingen zorgt voor een lage score van de gemeente. Bij de hoogte van de bebouwde kom ligt dat precies andersom:
industrievestigingen hebben een gunstige invloed op deze maatstaf.
Kleine en middelgrote gemeenten die huisvesting bieden aan een grote industriële vestiging blijken er structureel fors op achteruit te
gaan in het nieuwe verdeelstelsel. Hierbij zijn industriegemeenten gedefinieerd als gemeenten met:
» één of meer industrievestigingen met meer dan 1.000 werknemers;
» waarvan minimaal één vestiging een getaxeerde economische waarde van ƒ 250 mln of meer heeft;
» en tevens de ozb-opbrengst van minimaal één vestiging meer dan 10% bedraagt van de totale genormeerde ozb-opbrengst in de
gemeente.
Op grond van deze criteria zijn vijf industriegemeenten geïdentificeerd: Born, Geleen, Terneuzen, Velsen en Zoeterwoude. De effecten
voor deze gemeenten zijn samengevat in tabel 4.
Tabel 4. Effecten nieuwe verdeelsystematiek voor enkele industriegemeenten (cijfers 1995)
gemeente
vestiging
Geleen
Born
Zoeterwoude
Terneuzen
Velsen
DSM Limburg
Netherlands Car
Heineken Nederland
DOW Benelux
Hoogovens Groep
achteruitgang
(Æ’ per inwoner)
-101
-133
-243
-65
-250
Conclusie
Het nieuwe stelsel voor de algemene uitkering van het Rijk aan gemeenten is een grote stap voorwaarts. Wellicht ongemerkt is het accent
echter vooral komen te leggen bij voorzieningen voor de burgers en lijken de karakteristieken van de industrie over het hoofd gezien. De
waardering van grote industriële complexen als basis voor de berekening van de belasringcapaciteit staat op gespannen voet met de
spelregels van het nieuwe verdeelstelsel. Hun waarde is moeilijk objectiveerbaar. Voorts is er is nauwelijks sprake van enige samenhang
tussen de ozb-normering met voorzieningen die voor industriële vestigingen noodzakelijk zijn. In enkele gemeenten brengen grote
industriële complexen kosten met zich mee waarvan de dekking grotendeels dreigt weg te vallen.
In het licht van de algemene eisen aan het nieuwe stelsel is het te rechtvaardigen om, zoals inmiddels door het Kabinet is voorgesteld,
een aparte behandeling van de ozb-normering op woningen enerzijds en andere onroerende zaken (als industriecomplexen) anderzijds
aan te brengen. tabel 4 laat echter zien dat ook dan nog de industriegemeenten er sterk op achteruit gaan. Een oplossing daarvoor is om,
zolang het onderzoek naar de kostenstructuur van de betrokken gemeenten niet is afgerond, de belastingopbrengst voor de specifieke
vestiging af te zonderen om te voorzien in specifieke financiële behoeften, die verband houden met het betrokken complex. Een dergelijke
benadering draagt sterk bij aan de budgettaire zekerheid en robuustheid van het nu ontwikkelde stelsel.
Copyright © 1996 – 2003 Economisch Statistische Berichten (www.economie.nl)