Staatkundige vernieuwing
In het regeerakkoord 1989 werd het voornemen uitgesproken een breed politiek overleg tussen de kamerfracties op gang te brengen om de mogelijkheden voor
Staatkundige en staatsrechtelijke vernieuwing te onderzoeken. Dit leidde tot de instelling van een bijzondere
commissie onder voorzitterschap van kamervoorzitter
Deetman waarin onder andere de fractievoorzitters van
de grote partijen zitting hebben. De commissie-Deetman zal komend najaar met een eerste rapportage
komen. Hoewel de inhoud van de uiteindelijke aanbevelingen nog lang niet vaststaat, is inmiddels duidelijk
geworden dat de commissie enkele verstrekkende alternatieven overweegt. Daartoe behoren de vorming van
een kernkabinet van een beperkt aantal ministers, vermindering van het aantal ministers en uitbreiding van het
aantal staatssecretarissen, samenvoeging van departementen, veranderingen in het kiesstelsel en versterking
van de positie van de minister-president1.
Staatkundige vernieuwing is een regelmatig terugkerend discussiethema. Het kan daarbij gaan om het
verbeteren van de bestuurlijke slagvaardigheid van de
overheid en het verhogen van de democratische legitimiteit van de politieke besluitvorming. Begin jaren tachtig vormden de aanbevelingen van de Commissie
Hoofdstructuur Rijksdienst (commissie-Vonhoff) de
aanleiding voor een omvangrijke reorganisatie van de
rijksdienst2. De commissie legde de nadruk op het tekortschieten van het sturend vermogen van de overheid
en op maatregelen ter doorbreking van de ‘verkokering’
van de politieke besluitvorming: de rijksdienst wordt
gekenmerkt door deelbeleid, de ministerraad slaagt er
onvoldoende in om de samenhang in en de coordinate
van het beleid te waarborgen. De reorganisatie van de
rijksdienst richtte zich vervolgens vooral op een praktische vermindering van bureaucratic en grotere flexibiliteit, doelmatigheid en dynamiek van het overheidsapparaat. De laatste jaren heeft het streven naar een bedrijfsmatiger opereren van de overheidsorganisatie
steeds meer aandacht gekregen. De overheid wordt nu
geacht af te slanken en tegelijkertijd de kwaliteit van de
dienstverlening te verbeteren.
De reorganisatie slaagde erin een klimaatsverandering binnen de rijksoverheid tot stand te brengen, maar
was minder succesvol in het doorbreken van de verkokering. Dit vormde dan ook een belangrijke reden voor
de jongste aanzet tot Staatkundige vernieuwing. Om de
samenhang in het kabinetsbeleid te vergroten denkt de
commissie-Deetman aan de instelling van een kernkabinet bestaande uit een beperkt aantal ministers met
zware portefeuilles. Dit zou betekenen dat de gelijkwaardigheid onder de ministers verdwijnt. Mede hierom
keerde de commissie-Vonhoff zich in haar eindadvies
van mei 1981 tegen dit alternatief. Voorts wordt nu
gedacht aan het versterken van de positie van de minister-president. Aanleiding hiervoor is naast de beoogde
vergroting van de samenhang in het kabinetsbeleid ook
het toenemende belang van de besluitvorming op Europees niveau. Formeel is de premier niet meer dan
‘primus inter pares’, waardoor hij in het Europese topoverleg niet beschikt over een gelijke handelingsvrijheid
als de meeste van zijn collega-regeringsleiders. Een
versterking van de bevoegdheden van de premier houdt
een overeenkomstige verzwakking van de positie van
andere ministers in en kan de verhouding tot de coalitiepartner(s) in het kabinet onder druk zetten.
ESB 8-8-1990
Het samenvoegen van ministeries zou een grootscheepse departementale herindeling vergen en wordt
vanwege de te verwachten ambtelijke weerstanden niet
op korte termijn haalbaar geacht. Hierbij denkt men
onder andere aan de al vaker voorgestelde, maar nooit
uitgevoerde, samenvoeging van Binnenlandse Zaken
en Justitie en opsplitsing (en opheffing) van Landbouw,
Visserij en Natuurbeheer. Kenmerkend voor zowel de
instelling van een kernkabinet als samenvoeging van
ministeries is dat de beoogde verbeterde integratie van
het beleid vooral gezocht wordt in een andere organisatie van de besluitvorming in de ministerraad. De integrerende rol van de ministerraad als centraal besluitvormingsorgaan bij uitstek moet toenemen. Dit blijft het
beste instrument om de verkokering van het beleid
tegen te gaan. Een kleiner aantal ministers die voor een
breder terrein verantwoording dragen zou het collectieve karakter van de besluitvorming kunnen versterken.
De huidige invulling van de individuele ministeriele verantwoordelijkheid leidt door het non-interventiebeginsel
er vaak toe dat ministers streven naar een optimaal
resultaat voor nun department zonder daarbij veel oog
te hebben voor een afweging van belangen die buiten
hun sector vallen.
Een ander terugkerend aspect van Staatkundige vernieuwing is het versterken van de band tussen kiezers
en gekozenen. De kern van het probleem is dat de
kiezers zich meer en meer vervreemd voelen van het
Haagse politieke circuit. Politici hoeven zich niet individueel te verantwoorden ten opzichte van de kiezer.
Politieke partijen staan tussen kamerleden en de burger
in. Kamerleden worden niet op persoonlijke titel gekozen door de kiezer, maar komen in.het voetspoor van
de lijsttrekker de Tweede Kamer binnen. Zodoende
heeft de Nederlandse parlementaire democratie zich
ontwikkeld tot een partijendemocratie. Voorstellen om
elementen van directe (democratie (referendum, volksinitiatief) in te voeren, zoals onder andere bepleit door
de commissie-Biesheuvel, zijn altijd gestuit op het verzet van politici. Het geven van meer zeggenschap aan
de burger betekent een uitholling van hun machtspositie. Het is opvallend dat nu de politici zelf met voorstellen
zullen komen om de regels van het politieke spel te
veranderen ten einde de democratische legitimiteit te
verhogen. Zo stelde Oerlemans onlangs dat men van
de politiek zelf weinig kan verwachten als men van
mening is dat de machtsverhouding tussen burgerij en
politiek aan een dringende herziening toe is3.
Voorstellen voor vergaande vernieuwingen hebben
het vaak niet gehaald omdat zij de gevestigde belangen
van ambtenaren, politici, departementen en politieke
partijen op het spel zetten. De bereidheid om de eigen
machtspositie op te geven in ruil voor ongewisse vernieuwingen is in politieke en ambtelijke kringen derhalve
minimaal. Het is daarom onwaarschijnlijk dat de commissie-Deetman ingrijpende veranderingen in het
staatsbestel tot stand zal weten te brengen.
A.J. Wolters
1. Zie NRC Handelsblad, 28 juli 1990, biz. 1 en 3.
2. Zie Elk kent de /aan, die derwaart gaat, 1980 en Eindadvies
van de Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Ministerie van
Binnenlandse Zaken; 1981.
3. J.W. Oerlemans, En bovenal: de vrijheidszin, NRC Handelsblad, 17 april 1990, antwoord op de readies naar aanleiding
van zijn artikel Een-partijstaat Nederland, 14 februari 1990.
717