Kwantitatieve budgetindicatoren
De vorming van een Economische en Monetaire Unie zal moeten leiden tot meer
coordinatie van het begrotingsbeleid tussen de deelnemende lidstaten. Ter beoordeling
en vergelijking van het begrotingsbeleid van deze landen kunnen de
‘aanwendingsbudgetindicator’ en de ‘verdringingsbudgetindicator’ dienen. Deze
kwantitatieve budgetindicatoren geven weer in welke mate extra (belasting)inkomsten
worden aangewend voor tekortreductie, respectievelijk welk deel van de
overheidsinkomsten moeten worden gereserveerd voor rentebetalingen over de
staatsschuld. Ze bieden daarmee zowel inzicht in het huidige begrotingsbeleid als in de
gevolgen van de opgebouwde staatsschuld.
DRS. A.T.L. YAP”
Volgens aanbevelingen in het rapport-Delors maakt de
Economische en Monetaire Unie (EMU) in Europa het
noodzakelijk dat op Europees niveau een macro-economisch beleid wordt gevoerd1. Als belangrijkste taken van
zo’n communautair economisch beleid ziet dit rapport:
– het opstellen van regels over financiering en omvang
van begrotingstekorten;
– het vervangen van het wisselkoersinstrument door de
begroting als instrument van regionale aanpassing;
– het vaststellen van het conjuncture^ karakter van het
begrotingsbeleid op Gemeenschapsniveau;
– het scheppen van een gemeenschappelijk macro-economisch kader, ten einde een samenhangend monetair
en begrotingsbeleid te voeren.
Los van de vraag in hoeverre het rapport-Delors op alle
(beleids)onderdelen evenwichtige aanbevelingen doet,
staat het in ieder geval vast dat de creatie van de interne
markt met een gemeenschappelijke munt een grotere samenhang tussen het monetaire en budgettaire beleid vereist.
Ofschoon iedere lidstaat verantwoordelijk blijft voor de
belangrijkste aspecten van het begrotingsbeleid (subsidiariteitsbeginsel), bestaat er geen enkele twijfel dat het voeren van een solide begrotingsbeleid door de afzonderlijke
lidstaten een conditio sine qua non is bij de totstandkoming
van de EMU.
Het beoordelen van begrotingsbeleid is internationaal
gezien echter een lastige opgave. Het aan de hand van
objectieve criteria vervolgens vaststellen dat een lidstaat
zijn begrotingsbeleid dient bij te stellen, is wellicht zelfs een
onmogelijke opgave.
Desalniettemin worden hierna kwantitatieve budgetindicatoren afgeleid waarmee, zij het zeer globaal, de inspanningen van OESO-lidstaten op het terrein van het begrotingsbeleid kunnen worden afgemeten en onderling vergeleken. In beginsel heeft iedere lidstaat zijn eigen typische
kenmerken en geschiedenis van zijn overheidsfinancien.
Dit maakt het onderling vergelijken van begrotingsbeleid
zeker geen gemakkelijke opgave maar onderstreept tegelijkertijd wel het belang van kwantitatieve budgetindicatoren.
720
Een kort historisch overzicht
In de afgelopen decennia is de omvang van de collectieve sector (afgemeten aan de collectieve uitgaven in
procenten van het bruto nationale produkt) in vrijwel alle
OESO-landen fors toegenomen. In 1960 schommelde de
omvang van de collectieve sector in het OESO-gebieden
nog random de dertig procent van het bruto nationaal
produkt (bnp). Ruim tien jaar later was dit reeds met tien
procentpunten van het bnp opgelopen.
Deels door de gevolgen van de dramatische terugval in
de economische activiteit en het effect daarvan op de
overheidsfinancien, maar deels ook door de toen nog
heersende overtuiging dat overheden door een (stimulerend) begrotings- en een (accomoderend) monetair beleid
het economische tij wel konden keren, nam de relatieve
omvang van de collectieve uitgaven in de jaren zeventig in
hoog tempo verder toe.
Pas in het begin van de jaren tachtig begon langzaam
maar zeker, ook internationaal, het besef te groeien dat een
te actief interventiebeleid door overheden op den duur
schadelijk zou kunnen zijn voor de economische groei. Er
ontstond toenemende ongerustheid over de onbeheersbaarheid van de overheidsuitgaven in het algemeen en de
verdringingseffecten op de begroting door de steeds dominantere rol van de rentelasten in het bijzonder. Daarnaast
vreesde men in steeds bredere kring dat de voortdurende
uitbreiding van overheidsuitgaven en de mede daardoor
vaak noodzakelijk alsmaar stijgende belasting- en sociale
premiedruk, een belemmering zouden kunnen vormen
voor de economische groei, met name vanwege een eventuele misallocatie van produktiemiddelen.
* De auteur is werkzaam op de Directie Algemene Financiele en
Economische Politiek van het Ministerie van Financier. Hij dankt
S. Kaatee, J. Kremers, J. Mensonides en R. Praat voor nun
commentaar op eerdere versies van dit artikel. In het bijzonder is
de auteur erkentelijk voor de bijdrage van R. Pieters. Dit artikel is
op persoonlijke titel geschreven.
1. EG, Report on economic and monetary union in the European
Community, Luxemburg, 1989.
Figuur 1. Mutaties in het vorderingensaldo als gevolg van
mutaties in de uitgaven en inkomsten in procentpunten van
het bnp (1970-1980)
20
I mut. vorderingensaldo
g mut. inkomsten
Figuur 2. Mutaties in het vorderingensaldo ate gevolg van
mutaties in de uitgaven en inkomsten in procentpunten van
het bnp (1980-1990)
mut. vorderingensaldo
10
mut. inkomsten
mut. uitgaven
n mut. uitgaven
USA FRA NLD BRD DNK ITA
JPN GBR BEL ZWE
Deze brede consensus vond in het begin van de jaren
lachtig in de meeste OESO-landen beleidsmatig zijn vertaling in de wens een stringenter begrotingsbeleid te voeren.
In de eerste helft van de jaren tachtig verliep het reduceren van de in vele landen inmiddels hoog opgelopen
financieringstekorten, mede door een ernstige vertraging
in de internationale conjunctuur, zeer moeizaam. Pas in de
loop van de tweede helft van de jaren tachtig vond er,
samenvallend met een gunstiger internationale conjuncturele ontwikkeling, een fors herstel plaats van de overheidsfinancien. Afgemeten aan de reductie van het financieringstekort2 verliep de sanering van de collectieve sector
in de meeste OESO-landen toen zeer voorspoedig.
In het algemeen kan gesteld worden, dat in tegenstelling
tot de jaren zeventig de meeste OESO-landen in de jaren
tachtig de uitgavengroei redelijk in de hand wisten te houden.
Meevallende inkomsten hebben bovendien de reductie
van het vorderingentekort sterk vereenvoudigd. Toch verschilt de ontwikkeling tussen de landen onderling soms
aanzienlijk. Zweden, Japan en het Verenigd Koninkrijk, die
in de jaren zeventig hun tekorten nog fors zagen oplopen,
hebben het in de jaren tachtig gepresteerd hun tekorten
sterkterug tedringen. Landen zoals Frankrijken Nederland
daarentegen kampen helaas ook in de jaren tachtig nog
met vorderingentekorten. Bovendien blijkt dat Frankrijk en
Nederland hun plaats in de voorhoede die ze in de jaren
zeventig hebben bezel, hebben moeten ruilen voor een
plaats in de achterhoede in de jaren tachtig.
Een wat diepergaande analyse laat overigens zien dat:
– de reductie van de vorderingentekorten in vele landen
per saldo eerder het gevolg was van extra (belasting)inkomsten en minder het gevolg was van ombuigingen.
De meeste landen hebben echter wel de forse uitgavengroei van de jaren zeventig weten af te remmen. De
Bondsrepubliek, Belgie en het Verenigd Koninkrijk hebben het zelfs gepresteerd in de jaren tachtig de uitgaven
in procenten van het bnp terug te dringen;
– de extra belastinginkomsten in sommige gevallen bovendien zo omvangrijk waren, dat er naast tekortreductie
ook nog extra uitgaven konden worden gefinancierd en
in enkele gevallen zelfs belastingverlichting kon worden
gegeven.
De vraag of dit als gunstig dan wel ongunstig moet
worden beoordeeld kan niet zonder meer en in algemene
zin voor alle landen worden beantwoord. Het is immers op
voorhand niet duidelijk of en zo ja in welke mate extra
belastinginkomsten a priori besteed moeten worden aan
tekortreductie dan wel kunnen worden aangewend ter fi-
ESB 8-8-1990
ZWE JPN
BEL DNK GBR BRD USA NLD FRA ITA
nanciering van extra uitgaven. De situatie van de overheidsfinancien verschilt hiervoor veel te sterk van land tot
land.
Kwantitatieve budgetindicatoren
De verdringing van de overige overheidsuitgaven door
de stijgende rentelasten en de noodzaak voor overheden
om daardoor een steeds groter deel van de inkomsten te
reserveren voor rentebetalingen leiden ertoe dat overheden een steeds kleinere manoeuvreerruimte krijgen om in
tijden waarin het economisch wat minder gaat, flexibel te
kunnen reageren op autonome schokken. Het is dus noodzakelijk voor overheden sterker te profiteren van een gunstig economisch klimaat door de hieruit voortvloeiende
meevallers zoveel mogelijk aan te wenden voor tekortreductie. Het verkleinen van de omvang van de staatsschuld
in een opgaande conjunctuur is bovendien niet alleen
economisch verantwoord (anti-cyclisch), maar vaak ook
politiek beter aanvaardbaar (relatief geringe terugval in de
koopkracht).
De mate waarin landen erin geslaagd zijn in het gunstig
economisch klimaat van de afgelopen zeven a acht jaar
voortgang te boeken met het reduceren van de staatsschuld, de wijze waarop dit is gebeurd (belastingverhoging
danwel bezuiniging) en bovenal of dit als Verstandig beleid’
kan worden bestempeld, worden hierna aan de hand van
twee kwantitatieve budgetindicatoren geillustreerd: een
‘aanwendingsbudgetindicator’ (ABI) en een Verdringingsbudgetindicator’ (VBI). De aanwendingsbudgetindicator
geeft weer in welke mate een ex-ante budgetruimte in
termen van extra inkomsten wordt aangewend voor tekortreductie.
De verdringingsbudgetindicator illustreert in welke mate
een overheid gedwongen wordt een steeds groter deel van
haar inkomsten te reserveren voor rentebetalingen en
daardoor een zekere mate van hinder of inflexibiliteit ondervindt bij het voeren van begrotingsbeleid.
Bij de afleiding van de aanwendingsbudgetindicator is
het nodig dat allereerst de toename van de ex-ante begrotingsruimte wordt bepaald. Voor de eenvoud wordt voor de
berekening van de ex-ante begrotingsruimte gekozen voor
het constant houden van de collectieve lastendruk (dat is:
de totale overheidsinkomsten in procenten van het bnp) op
2. Voor internationale vergelijkbaarheid wordt hierna verder ge-
werkt met het begrip vorderingentekort, dat is het financieringstekort gecorrigeerd voor kredietverstrekking door de overheid en
voor opbrengsten uit verkoop van staatsdeelnemingen.
721
het niveau van het voorgaande jaar. Dit niveau van de
collectieve lastendruk wordt vervolgens vermenigvuldigd
met een nominale stijging van het bnp om de toename van
de ex-ante begrotingsruimte te verkrijgen. Indien van de
aldus bepaalde extra begrotingsruimte een deel wordt
besteed aan tekortreductie dan neemt deze indicator een
positief teken aan. Naarmate er een groter deel van deze
extra begrotingsruimte wordt aangewend voor tekortreductie, zal de waarde van deze indicator toenemen. Dit kan als
volgt worden geformaliseerd:
AI-AU
ABI=
AYxCLD-i
waarbij: ABI = aanwendingsbudgetindicator;
Al = mutatie in de inkomsten;
AU = mutatie in de uitgaven;
AY = mutatie nominaal bruto nationaal inkomen;
CLD = collectieve lastendruk (I/Y), inkomsten als aandeel
van het bnp;
het subscript -1 duidt op een jaar vertraging.
Voorts heeft deze aanwendingsindicator de volgende
eigenschappen:
– indien de collectieve lastendruk (I/Y) voor een bepaald
jaar gelijk wordt gesteld aan de collectieve lastendruk
van het voorafgaande jaar (l-i/Y-i) en de uitgaven bovendien nominaal worden bevroren (AU = 0), dan geldt
ABI = 1. Dit houdt in dat 100% van de extra begrotingsruimte ten gunste van tekortreductie wordt aangewend;
– indien de extra inkomsten volledig worden gebruikt om
de extra uitgaven te financieren (Al = AU), dan neemt
ABI de waarde 0 aan;
– indien de extra uitgaven de extra inkomsten overtreffen
(AU > Al), dan geldt uiteraard ABI < 0;
– indien de vorderingensaldoquote (uitgedrukt in procenten van het bnp) op tijdstip t gelijk is aan de vorderingensaldoquote op tijdstip t-1 [A(VS/Y) = 0; VS = vorderingensaldo] en er is tevens sprake van positieve economische groei, dan zal ABI toch een negatief teken krijgen. Het feit met andere woorden dat een land ‘slechts’
een constant vorderingensaldo in procenten van het bnp
heeft weten te bereiken bij een positieve economische
groei, betekent in wezen dat er beleidsmatig slecht werd
gepresteerd. Stilstand bij vooruitgang betekent achterstand.
Bij de hierna volgende berekeningen wordt voorts aangenomen dat de extra inkomsten niet louter het gevolg zijn van
de nominale toename van het bnp in het afgelopen jaar, maar
vanwege vertragings- en overloopeffecten het resultaat zijn
van een gemiddelde nominale groei van het bnp in de
afgelopen twee jaar. De volgende formule vat dit samen:
ABI=
AI-AU
0,5(AY+AY_i)xCLD_i
Aan de hand van bovenstaande formule zijn voor een
aantal landen de ABI’s in procenten voorde totale overheid
over de volgende subperioden (1973/1978,1979/1984 en
3
1985/1990) berekendj.
Het resultaat
Het blijkt dat de financiering van extra uitgaven door
tekortvergroting (door de ABI als een min aangemerkt) met
name in de jaren zeventig in vrijwel alle landen gangbare
praktijkwas(zietabel).
In de jaren tachtig begon hiergeleidelijkaan verandering
in te komen. Geholpen door de gunstige economische
conjunctuur begon een groeiend aantal OESO-landen een
722
Tabel. Aanwendingsbudgetindicator (ABI) in procenten
1973/1978
Verenigde Staten
Japan
Bondsrepubliek
-8,0
-42,5
-22,2
Frankrijk
-11,5
Italie
-44,5
Verenigd Koninkrijk
-22,5
-23,6
-11,4
-9,1
-12,7
Belgie
Denemarken
Zweden
Nederland
1979/1984
-27,3
18,9
0,4
-5,7
-37,0
-8,8
-43,1
-26,2
-15,8
-30,8
1985/1990
5,2
55,9
5,1
4,5
-22,3
9,6
5,5
3,2
27,8
-4,8
Bran: op basis van OESO, Economic Outlook, nr. 47, juni 1990.
solider begrotingsbeleid te voeren. Een steeds groter deel
van de extra belastinginkomsten werd toen aangewend
voor tekortreductie.
Bij een internationale vergelijking is het echter niel eenvoudig aan te geven in hoeverre een land er verstandig aan
doet om altijd een (groter) deel van de belastingmeevallers
te reserveren voor tekortreductie. Zo moet bij voorbeeld de
Bondsrepubliek, die in de periode 1979/1984 een staatsschuld heeft van circa 37% bnp en vrijwel niets (0,4%) van
de ex-ante begrotingsruimte reserveert voor tekortreductie
anders beoordeeld worden dan bij voorbeeld Japan, dat in
dezelfde periode een veel grotere staatsschuld heeft (59%
bnp) maar wel 18,9% van de extra inkomsten besteedt aan
tekortreductie. Intu’ftief is in te zien dat een land met een
(nog steeds) grote staatsschuld er verstandig aan doet om
een zo groot mogelijk deel van de extra inkomsten te
besteden aan een verkleining van de staatsschuld of beperking van de groei van de staatsschuld. Het is, met
andere woorden, van belang dat bij de beoordeling van een
begrotingsbeleid de gevolgen van de omvang van de
staatsschuld mede in beschouwing moeten worden genomen. Als kwantitatieve maatstaf wordt hier eenvoudig gekozen voor de rentelasten in verhouding tot de inkomsten.
Dit wordt hierna aangeduid als de verdringingsbudgetindicator (VBI).
In de figuren 3 en 4 worden deze twee budgetindicatoren
(ABI en VBI) in onderlinge samenhang gepresenteerd. Het
is goed hier reeds te wijzen op de volgende beperkingen:
– deze indicatoren zeggen in feite niets over de economische ontwikkeling (althans niet direct), maar vertellen
slechts iets over de mutaties van de vorderingentekorten
in relatie tot een begrotingsruimte en de gevolgen van
de staatsschuld op de begroting;
– de beoordeling van deze indicatoren kan slechts grafisch en in onderlinge samenhang gebeuren.
In een optimale situatie zal een land enerzijds streven
naar een maximale waarde van de aanwendingsbudgetindicator (een zo hoog mogelijke waarde van de ABI op de
y-as), maar anderzijds zal dat land ook moeten streven
naar een minimalisering van de verdringingsbudgetindicator (zo dicht mogelijk bij het snijpunt van de x-as en de y-as
ofwel een zo klein mogelijke waarde van de VBI). De ideale
lijn zal dus zijn: een steil opgaande lijn die naar links afbuigt.
Het verloop van deze indicatoren wordt hierna aan de hand
van dezelfde drie subperioden, te weten 1973/1978,
1979/1984 en 1985/1990 in de figuren 3 en 4 weergegeven. Ter verduidelijking zijn de landen opgesplitst in twee
figuren met identieke assen. Beide hebben als x-as de
verdringingsindicator (VBI) en als y-as de aanwendingsindicator (ABI).
3. Verdere verfijningen zijn mogelijk door de berekeningen uit te
voeren voor de centrale overheid en over kortere subperioden.
liiiiii
iiiiii
Figuren 3 en 4. Kwantitatieve budgetindicatoren
60
1
|
P 0)
I
I
50
48
40
< ro
60
36
20
10
BRD
-Q gj .2
-10
II
I
a t–
-20
ZWE
24
GBR
0
JPN
BEL
12
a
/ NLD
FRA
/
-12
x
ITA
-24
-40
-36
-50
-48
-60
-60
20
20
25
Verdringingsbudgetindicator (VBI) (rentelasten in procenten van de totale inkomsten)
Met valt duidelijk op dat van de hier gepresenteerde
landen Belgie, Nederland4 en Zweden in de eerste subperiode (1973/1978-1979/1984) extra uitgaven hebben gefinancierd door middel van tekortvergroting (een daling van
de ABI). De Bondsrepubliek, het Verenigd Koninkrijk,
Frankrijk, Japan en Italie daarentegen zijn reeds in een
vroeg stadium gestart met een restrictiever begrotingsbeleid. Pas in de tweede helft van de beschouwde periode
(1979/1984-1985/1990) hebben alle overige OESO-landen een solider begrotingsbeleid gevoerd: een belangrijk
deel van de extra belastingopbrengsten werd aangewend
voor tekortreductie (een stijging van de ABI).
Slechts het Verenigd Koninkrijk (GBR) is het uiteindelijk
gelukt om de trend van een toenemend verdringingseffect
daadwerkelijk om te buigen (daling VBI). Zweden en Japan
hebben in ieder geval weten te bereiken dat het aandeel
van de rentelasten in de totale inkomsten zich min of meer
heeft gestabiliseerd. Ten slotte resteert er een groep landen (de Bondsrepubliek, Frankrijk, Italie, Nederland en
Belgie) waar de Verdringingsbudgetindicator nog steeds
toeneemt. Hierbij moet wel worden opgemerkt dat Nederland in het afgelopen decennium geconfronteerd werd met
een forse terugval in de aardgasopbrengsten. Het is evenwel evident dat de gevolgen van de in het verleden opgebouwde staatsschuld kennelijk nog heel lang blijven naijlen. Illustratief is in dit verband Japan. Ondanks het feit
dat Japan optimaal gebruik heeft gemaakt van de hoge
economische groei en een zeer solide begrotingsbeleid
heeft gevoerd (de aanwendingsindicator verbetert van
18,9% naar 55,9%), krijgt Japan het slechts voor elkaar dat
het aandeel van de rentelasten in de totale inkomsten zich
stabiliseert. Het voeren van een strak begrotingsbeleid
blijft, voor landen waar de verdringingsindicator nog niet is
teruggebracht, derhalve geboden.
Conclusies___________________
De vooruitgang bij het reduceren van het vorderingentekort in de jaren tachtig blijkt goeddeels het gevolg te zijn
van meevallers bij de belastinginkomsten. Het is echter
buitengewoon moeilijk uit te maken in hoeverre het aanwenden van extra belastinginkomsten ten gunste van tekortreductie bij alle landen en in alle gevallen moet worden
aanbevolen.
Indien en voor zover de ‘performance’ van het begrotingsbeleid wordt afgemeten aan de mate waarin extra
belastinginkomsten aangewend worden voor tekortreductie (aanwendingsbudgetindicator) en vervolgens in be-
ESB 8-8-1990
schouwing wordt genomen de mate waarin het aandeel
van de totale inkomsten gereserveerd moet worden voor
rentebetalingen (Verdringingsbudgetindicator), dan kan
aan de hand van grafisch samengestelde kwantitatieve
begrotingsindicatoren objectief wel een globaal oordeel
worden gevormd.
Het verloop van deze kwantitatieve begrotingsindicatoren laat bij voorbeeld zien dat in alle OESO-landen in de
jaren tachtig een begrotingsbeleid werd gevoerd waarmee
een herstelproces van de overheidsfinaYicien in gang werd
gezet (een stijging van de aanwendingsindicator). Het succes hiervan, afgemeten aan de mate waarin de verhouding
rentelasten/totale inkomsten (de verdringingsindicator) afneemt, verschilt van land tot land. Slechts het Verenigd
Koninkrijk heeft weten te bereiken dat de verdringingsindicator is teruggebracht. Zweden en Japan wisten een stabilisatie van deze verdringingsindicator te bereiken. De
overige landen, waaronder Nederland, is het nog steeds
niet gelukt deze verdringingsindicator terug te brengen.
Voor een belangrijk deel is dit te wijten aan de omvangrijke
staatsschuld die in het verleden werd opgebouwd en waarvan de gevolgen nog lange tijd merkbaar zijn. Dit leidt in
ieder geval tot de conclusie dat deze laatste groep landen
in de (nabije) toekomst nog heel wat achterstallig budgettair huiswerk moet verrichten.
In het kader van de EMU-discussie zal de uiteindelijke
beoordeling van het door lidstaten gevoerde begrotingsbeleid uiteraard gebaseerd moeten zijn op de algehele economische situatie. Kwantitatieve budgetindicatoren kunnen hierbij een nuttig hulpmiddel zijn. Ze moeten wel
eenvoudig, inzichtelijk en internationaal toepasbaar zijn.
De hier ontwikkelde budgetindicatoren voldoen hieraan,
omdat:
– er slechts vier geaggregeerde variabelen (overheidsinkomsten, overheidsuitgaven, nationaal inkomen en rentelasten) nodig zijn om de berekeningen uit te voeren;
– er niet alleen rekening wordt gehouden met de inspanningen van het huidige begrotingsbeleid (aanwendingsindicator) maar ook met de gevolgen van een in het
verleden opgebouwde staatsschuld (verdringingsindicator);
– deze berekeningen tweemaal per jaar op grond van de
meest recente OESO-cijfers (Economic Outlook) voor
alle OESO-lidstaten kunnen worden uitgevoerd.
A.T.L. Yap
4. De reden dat Nederland een relatief laag VBI-niveau Kent, heeft
te maken met het feit dat hier gerekend is met de totale overheidsinkomsten (belastingen plus premies).
723