Voortgang met de nieuwe
zakelijkheid
In zijn nieuwjaarsartikel constateert de secretaris-generaal van het Ministerie van
Economische Zaken, dat de ontwikkeling van de rationale economie en van het macroeconomische beleid goed op schema ligt. Nu de financieel-economische sanering van de
collectieve sector een eind is gevorderd, kan meer tijd worden besteed aan hervorming van
diverse beleidsterreinen. De nieuwe zakelijkheid – in de vorm van concentratie op
hoofdtaken, minder overheidsinterventie, decentralisatie, en minder complexe, minder
theoretische beleidsvorming – maakt effectiever beleid en beter functioneren en afslanking
van de rijksdienst mogelijk. Er is niet zozeer behoefte aan een alomvattende, grootse
‘nieuwe visie’. Concrete, voor de hand liggende verbeteringen kunnen op vele
beleidsgebieden – zoals belastingen en sociale premies, onderwijs en technologie,
subsidiering van bedrijven en woningbouw, kostenbeheersing bij de gezondheidszorg en
het landbouwbeleid – binnen niet al te lange tijd worden verwerkelijkt.
PROF. DR. F.W. RUTTEN
Aanhoudend herstel
De macro-economische ontwikkeling verloopt de laatste
maanden zonder grote verrassingen. De werkloosheid ligt
thans ca. 50.000 personen lager dan een jaar geleden. Mede dank zij de forse verlaging van de aardgasprijzen zal het
prijspeil van de gezinsconsumptie in januari 1987 naar verwachting circa 1% lager zijn dan een jaar geleden. Per
hoofd van de bevolking nadert de gezinsconsumptie dit jaar
een recordniveau, terwijl er meer vrije tijd is dan ooit
tevoren.
De situatie in het bedrijfsleven heeft in 1986 een aanzienlijke, verdere verbetering ondergaan. Vergeleken met het
dieptepunt in 1981/82 is vooral de situatie in de industrie
spectaculair verbeterd, getuige de stijging van de investeringen met 60% en de daling van de arbeidsinkomensquote
van 98 naar 77%. Geleidelijk heeft het herstel zich verbreed
naar meer bedrijfstakken en ondernemingen.
In samenhang met de verbetering van de rendementen
zijn diverse faciliteiten voor de bedrijven – negatieve aanslag WIR, vermogens- en voorraadaftrek, en defensieve
subsidies – afgeschafl of drastisch gekort 1). Met name in
1987 zullen die maatregelen in de ondernemingskassen
sterk voelbaar worden. Dat is vooral pijnlijk voor die ondernemingen, die minder van de algemeen-economische verbetering hebben kunnen profiteren als gevolg van internationale concurrentievervalsing. Ook in ondernemingsland
wordt een prijs betaald voor de dringend noodzakelijke sanering van de openbare financien. Niettemin mag voor
1987 door de bank genomen een aanvaardbaar niveau van
de bedrijfsresultaten en van de investeringen worden
verwacht.
Van 1986 naar 1990; goed op schema____
Enkele onderdelen, die tijdens de zomer in het regeerakkoord nog niet waren gepreciseerd, o.m. op het terrein van
ombuigingen van de overheidsuitgaven en vermindering
van het aantal rijksambtenaren, zijn dezer dagen nader uitgewerkt. Ook na verwerking van de meest recente besluitvorming zal ertot 1990 geen reele daling van de collectieve
uitgaven optreden. Kort voor de kabinetsformatie is gediscussieerd over de vraag of bepaalde uitgangspunten van de
CPB-ramingen tot 1990 niet wat te rozig waren. Wellicht het
belangrijkste punt betreft de olieprijzen. Het zou kunnen
zijn dat de olieprijs per vat in 1990 minder dan 25 dollar zal
bedragen. In dat geval zou het rijkstekort ietwat nadelig
worden beTnvloed. De koopkracht zou dan in 1988t/m 1990
daarentegen gunstiger uitkomen, hetgeen een correctie
zou zijn op de lichte minnetjes die volgens de prognose in
de jaren 1988-1990 zouden kunnen optreden.
Vergeleken met de CPB-berekeningen voor het regeerakkoord zijn er in de tweede helft van het afgelopen jaar per
saldo eerder mee- dan tegenvallers zichtbaar geworden.
Grosso modo is er geen reden tot een wezenlijk andere beoordeling dan ten tijde van het regeerakkoord, met deze
aantekening dat de goede gang van zaken tijdens de afgelopen maanden het vertrouwen in het realiseren van de
gestelde doelen heeft doen toenemen.
Dit laatste geldt ook voor de werkloosheid. Overigens
wordt het zicht hierop bemoeilijkt door allerlei incidentele invloeden en statistische factoren. Belangrijk is het afschaffen van de verdiscontering van de werkloosheidscomponent in de WAO en AAW per 1 januari 1987, welke geleidelijk een aanzienlijke opwaartse druk op de werkloosheidscijfers zal gaan uitoefenen. Verder is er het bekende pro-
1) De oorzaken van de recent gemelde, hoge kasuitgaven bij de WIR zullen
blnnenkort nader worden geanalyseerd. Mede gezien het felt dat de investeringen verlopen volgens de verwachting is het niet onaannemelijk dat de hoge
uitgaven in belangrijke mate samenhangen met gewijzigde administratieve
procedures (automatisering, registratie vennootschapsbelasting) en in zoverre louter boekhoudkundig zijn. Daarnaast is er wellicht sprake van een sterkere anticipatie dan verwacht op het afschaffen van de negatieve aanslag door
het naar voren halen van het moment van bestellen en aanbetalen van de investeringen (dit behoeft geen invloed te hebben op de door het CBS – op basis van levering – gemeten investeringen). Gelet op het voorgaande hoeven
de recente hoge kasuitgaven voor de WIR geen belangrijke invloed op het
structured financieringstekort van het rijk te hebben.
bleem van de ‘bestandsvervuiling’, die ruwweg op een factor een derde kan worden gesteld 2). Om een beter zicht te
krijgen op de werkelijke werkloosheidsontwikkeling is er alles voor te zeggen de verantwoordelijkheid voor deze statistiek – zoals voor vrijwel alle andere statistieken al het geval is – in handen te leggen van het CBS. In januari 1987
start het CBS met de enquete beroepsbevolking. Tegen het
einde van het jaar kan het CBS als primaire bron ter zake
van de werkloosheidsstatistieken gaan gelden, overigens
met gebruikmaking van het vele materiaal dat bij de Gewestelijke Arbeidsbureaus beschikbaar is.
Evenals voor de werkloosheid geldt ten aanzien van het
financieringstekort van het rijk, dat het vertrouwen in de
haalbaarheid van het streefcijfer voor 1990 (ad 51/t% van
het nationale inkomen) in het afgelopen half jaar is toegenomen. Vergeleken met de berekeningen voor het regeerakkoord is voor 1986 in de Miljoenennota al een meevaller van
f. 2 mrd. gemeld. De besluitvorming tijdens de kabinetsformatie, die dezer dagen is gecompleteerd, brengt volgens
de prognoses het rijkstekort buiten de gevarenzone. Gelet
op de uiterst ongunstige beginsituatie in 1982, de moeilijke
economische omstandigheden in de afgelopen jaren en de
ineenstorting van de gasinkomsten in 1987 betekent dit een
niet geringe prestatie bij het budgettaire beheer van ons
land. De collectieve sector is een eind op weg het goede
voorbeeld te volgen, dat grote delen van de marktsector
eerder gaven bij het orde op zaken stellen.
De ervaring heeft geleerd dat zich in de realiteit grote afwijkingen van vele miljarden guldens kunnen voordoen ten
opzichte van de middellange-termijnprognoses 3). Tot op
heden liggen we goed op schema, resp. is enige voorsprong opgebouwd. Als later tijdens de rit tegenvallers zouden optreden, zullen die om politieke en bestuurlijke redenen zeer moeilijk te verwerken zijn. Daarom is het vermijden van structurele uitgavenoverschrijdingen van bijzonder
belang. Dit is ook van betekenis om te voorkomen dat eventuele meevallers uit hoofde van de macro-economische ontwikkeling tussen de vingers door zouden glippen. Bij de
bestemming van zulke meevallers dienen de lange-termijnbelangen het primaire richtsnoer te zijn. In de loop van deze
kabinetsperiode vindt de overgang plaats van sanering
naar hervorming. Als bij de macro-economische verhoudingen de ergste ontsporingen – het uit de hand gelopen overheidstekort, de te lage bedrijfsinvesteringen en de massale
werkloosheid – zijn hersteld, blijft er nog veel te verbeteren
en te hervormen over.
Een sprekend voorbeeld hiervan zijn de belastingen en
sociale premies, waarbij hervorming en vooral verlaging
van grote betekenis voor de lange-termijnontwikkeling van
onze welvaart zijn 4). Over de vraag of tijdens de tweede
helft van de kabinetsperiode behalve een belangrijke vereenvoudiging ook een – naar Nederlandse begrippen interessante verlaging van de tarieven van de loon- en inkomstenbelasting kan worden doorgevoerd, kan een welles-nietesdebat worden gevoerd, dat m.i. in dit stadium onvruchtbaar is. Zowel aan de pro- als aan de contra-zijde zijn
punten aan te voeren, waarvan het saldo pas over 1 a 2 jaar
goed is te taxeren, ten dele omdat nu eenmaal afwijkingen
van vele miljarden guldens ten opzichte van eerdere middellange-termijnprognoses kunnen optreden. Verder zijn
binnen de collectieve sector diverse vormen van herschikking ten gunste van verlaging van de loonbelasting denkbaar. Belangrijker dan een voortijdige discussie over hoeveel miljard minder loon- en inkomstenbelasting in
1989/1990 is m.i. nu vast te stellen dat verkleining van de
wig via een aanzienlijke verlaging van de loonbelasting en
opslagpremies een topprioriteit is voor de komende 5 a 10
jaar. Het bieden van uitzicht hierop – zonder overigens
preciese bedragen en jaartallen te noemen – kan, mede
gelet op de Internationale trend van belastingverlaging, bijdragen tot een gunstig ondernemingsklimaat en tot een positieve grondhouding bij werknemers en werkgevers jegens
de belastingvereenvoudiging, zoals voorbereid door de
commissie-Oort. Als richtsnoer zou kunnen gelden dat de
marginale collectieve-lastendruk (som van loonbelasting en
sociale premies) voor de overgrote meerderheid van de bevolking wordt verminderd tot beneden 50%, vergeleken
met 60 a 70% thans.
De overheidsuitgaven en de uitgaven van de sociale verzekeringen kunnen ook in de jaren negentig belangrijk minder snel groeien dan het nationale inkomen. Uit hoofde van
de demografie is in die periode nog geen stijging ten opzichte van het nationale inkomen te verwachten; integendeel.
De subsidies voor woningbouw en andere terreinen kunnen
geleidelijk gaan dalen. Ook de rentelasten van het rijk kunnen allengs minder snel gaan groeien dan het nationale inkomen, zeker bij een verlaging van de ree’le rente. Als daarenboven de inkomensverbetering niet zozeer in de brutoals wel in de netto-sfeer wordt gezocht, komen bij 3% economische groei jaarlijks grote bedragen beschikbaar, die
(behalve voor verdere vermindering van het rijkstekort) voor
verlaging van belastingen en sociale premies kunnen worden aangewend. De ruimte uit hoofde van de economische
groei wordt in de huidige fase vooral aangewend voor het
opvangen van de gasbatenval in 1987 en voor vermindering
van het rijkstekort. Verder zij bedacht dat de huidige groeicijfers gedrukt worden door het verloop van de energieproduktie; ongerekend energie beloopt het groeitempo thans al
3% en binnen niet te lange tijd moet zo’n trendmatig groeicijfer voor het nationaal produkt zeker haalbaar worden
geacht. Als op de huidige voet de inspanningen worden
voortgezet om te bereiken dat de overheidsuitgaven en die
van de sociale verzekeringen in de jaren negentig reeel gelijk blijven, komt niet minder dan f. 6 mrd. per jaar voor o.m.
lastenverlichting beschikbaar. Het is dan ook aannemelijk
dat binnen afzienbare tijd de economische voordelen van
forse structurele lastenverlagingen kunnen worden gerealiseerd bij een sociaal aanvaardbare ontwikkeling. Van zo’n
lastenverlaging komt 40% ten goede aan ambtenaren en
ontvangers van sociale uitkeringen.
Belastingverlaging is economisch speciaal van belang
voor de versterking van de ‘aanbodkant’ van de economie.
Een gematigde en genuanceerde ‘supply side’-opvatting is
rechtstreeks gebaseerd op de grondslagen van de economische wetenschap 5). Kenmerkend voor die grondslag is
dat mensen zich in niet onbelangrijke mate laten leiden
door netto beloningen en door prijzen. De hierop gebaseerde markteconomie werkt niet perfect, maar blijkt in de praktijk onmisbaar voor een hoge welvaart. Hoge marginale belastingtarieven belemmeren zonder enige twijfel een goede
werking van de markteconomie. Wie – met de grote meerderheid van de Internationale vakeconomen – de merites
van de markteconomie onderkent 6), kan niet anders dan
onderschrijven dat verlaging van zeer hoge belastingtarieven gunstig uitwerkt op het tempo van technische vernieuwing, op de werkgelegenheid en de welvaart.
Dementen van de nieuwe zakelijkheid
Ten opzichte van de formulering van de doelstellingen
van het sociaal-economische beleid, zoals die tijdens de jaren vijftig en zestig vorm heeft gekregen, lijken geen significante wijzigingen te zijn aangebracht. De verandering betreft de nieuwe inzichten omtrent de wijze waarop die
doelstellingen zo effectief mogelijk worden bevorderd; de
lessen uit de jaren zeventig spelen daarbij een grote rol.
Ten aanzien van de taken van de centrale overheid en de
wijze waarop die worden uitgeoefend, zijn zich allengs de
2) Centraal Bureau voor de Statistiek, De omvang van de werkloosheid in
1985 nader bezien, supplement bij de Sociaal-economische maandstatistiek,
jg. 1986, nr. 6, Voorburg/Heerlen, december 1986.
3) F.W. Rutten, Het gebruik van voorspellingen bij het macro-economische
beleid, ESB, 26 november 1986.
4) F.W. Rutten, Belastingverlaging en welvaartsverhoging, Weekblad voor
fiscaal recht, jg. 115, nr. 5750, 13 november 1986. Zie de daar geciteerde
literatuur.
5) Ik deel de opvatting van M.S. Feldstein, Supply side economics: old truths
and new claims, The American Economic Review, jg. 76, nr. 2, mei 1986.
6) B.S. Frey, W.W. Pommerehne, F. Schneider en G. Gilbert, Consensus
and dissension among economists: an empirical inquiry, The American Economic Review, jg. 74, nr. 5, december 1984.
volgende trends af gaan tekenen, die niet alleen met de
mond worden beleden, maargeleidelijk ook meer in praktijk
worden gebracht:
1. concentreren op primaire taken (zoals justitie, onderwijs, wegen, defensie) en beperken van minder essentiele taken (allerlei subsidies en andere interventies in de
markteconomie). Deze ontwikkeling spoort met inzichten uit de theorie van de welvaartseconomie 7). Deze
trend sluit ook aan bij de concentratie op de ‘core
business’, die zich eerder in het bedrijfsleven heeft voltrokken 8). In de volgende paragrafen zal ik hiervan enkele voorbeelden lets nader uitwerken;
2. bij de beleidsvorming meer rekening houden met gevolgen in de micro-sfeer. De jaren zeventig hebben tot een
herziening van de beoordeling van allerlei overheidsinterventies in de markteconomie, b.v. in de vorm van belastingen en subsidies, aanleiding gegeven. Natuurlijk
blijft de stelling dat de ‘vrije’ markteconomie onder alle
omstandigheden optimaal zou werken, niet goed verdedigbaar. De omgekeerde stelling dat net vermoeden of
zelfs het bewijs van tekortkomingen in de markteconomie voldoende grand vormt voor overheidsingrijpen is
echter evenmin houdbaar. Daartoe dient immers eerst
te worden aangetoond dat zulk ingrijpen inderdaad de
gesignaleerde feilen vermindert en geen nadelige bijeffecten heeft, die de beoogde voordelen teniet doen.
Voor zulke nadelige bij-effecten is 30 a 40 jaar geleden
in de welvaartstheoretische literatuur, m.n. in verband
met de belastingheffing, op goede gronden gewaarschuwd 9). In de jaren zeventig is daaraan nauwelijks
aandacht besteed. Mede in het licht van de praktijkervaringen tijdens de jaren zeventig, in ons land alsook in de
meeste andere EG-landen, is er op vele terreinen reden
tot bijstelling en afslanking van de overheidsinterventie;
3. minder centraal regelen en meer overlaten aan het eigen initiatief en bestuur op decentraal niveau, ook dit in
aansluiting op eerdere trends in het bedrijfsleven. Decentralisatie in het overheidsbestuur in de richting van
non-profitinstellingen krijgt – zoals bij TNO het geval is
– gestalte door het duidelijker omschrijven van taken
en verantwoordelijkheden, het creeren van financiele
prikkels voor een goede taakuitoefening en meer eigen
verantwoordelijkheid en zelfbestuur. Op dit terrein zijn
eerste stappen gezet, maar er blijft nog veel te doen onT
der meer op het terrein van onderwijs en gezondheidszorg;
4. minder alomvattende, cerebrale beleidsconcepties annex ingewikkelde sommen op basis van onzekere prognoses; dit wederom in aansluiting bij het bedrijfsleven
waar de planningprocedures minder ambitieus zijn geworden. Dit brengt mee dat in veel mindere mate alles
met alles – d.w.z. een veelheid van doelstellingen en
van instrumenten – in verband wordt gebracht, maar
dat afzonderlijke beleidskwesties – zoals het financieringstekort van het rijk, de arbeidsvoorwaarden van
ambtenaren, de koers van de gulden, de huren, diverse
infrastructurele projecten – veel meer op hun ‘eigen
merites’ worden bezien. Natuurlijk mag dit niet tot het
opzetten van oogkleppen leiden; wie b.v. een extra (geringere) overheidsuitgaaf bepleit, zal daarbij ook de heffing van extra (minder) belastingen en sociale premies
moeten betrekken. Zo ook dient het onderwijs niet naar
binnen maar juist naar buiten gericht te zijn om de doelen, waaronder beroepsuitoefening, zo goed mogelijk te
bereiken. De beleidsvorming in het licht van ‘eigen merites’ zal ik in de slotparagraaf nader illustreren voor het
macro-economische beleid. Ook integrate planningssystematieken zoals die in het kader van het ruimtelijkeordeningsbeleid worden gehanteerd, moeten bij de versobering van cerebrale beleidsconcepties kritisch tegen
het licht worden gehouden 10).
De bovengenoemde trends van de nieuwe zakelijkheid
hebben belangrijke gevolgen voor aantal en aard van de taken van de centrale overheid. Het werk op centraal niveau
neemt af door vermindering en globalisering van secundaire taken (minder subsidies enz.). Dat zelfde wordt bereikt
door vermindering van de detail-bemoeienis met de nonprofitinstellingen (decentralisatie). Door beleidskwesties
meer op eigen merites en minder in een onoverzienbare samenhang te bekijken wordt het interdepartementaal overleg minder complex. Een en ander brengt mee dat het aantal ambtenaren in Den Haag kan worden verminderd en dat
de centrale overheid minder overbelast raakt.
De verandering in de omvang en aard van het beleid is
veruit het belangrijkste antwoord op de moeilijkheden gechargeerd gezegd op de crisis – bij het centrale bestuur
van ons land. Die moeilijkheden zijn veroorzaakt door overmatig centralisme, door te veel aandacht voor secundaire
beleidstaken, door overaccentuering van dwarsverbanden
naar andere beleidsterreinen en onderbelichting van de effecten in de micro-sfeer bij beleidsbeslissingen. Zulke defecten bij de beleidsvorming wreken zich niet onmiddellijk
doch slechts zeer geleidelijk in een allengs slechter functioneren van het overheidsapparaat.
Het zou een misverstand zijn te menen dat het functioneren van het overheidsapparaat – los van de inhoud van het
beleid – (outer door organisatorische veranderingen voldoende kan worden verbeterd. Dat is een van de redenen,
waarom eerdere pogingen van buitenaf – van commissies
en commissarissen die over de reorganisatie van de rijksdienst adviseerden 11) – over het algemeen zonder inhoudelijke vrucht zijn gebleven. De genoemde nieuwe trends
bij het beleid vormen het fundament voor een beter functioneren van de overheid. Op basis daarvan en in samenhang
daarmee worden geleidelijk ook ‘huishoudelijke’ verbeteringen bij de overheid aangebracht, gericht op meer efficiency (automatisering), beter beheer (financiele controle),
beter personeelsbeleid (beoordeling, management development, beloning).
Bij de vermindering van de tekortkomingen op deze terreinen vormt de zorg voor de kwaliteit van het personeel de
zwaarste opgave. Op dit punt zijn – m.n. in het licht van de
pakketvergelijking – evidente knelpunten aanwezig, maar
deze zijn in financieel opzicht oplosbaar op een termijn van
ruim 5 jaar, althans als men zich concentreert op selectieve
aanpassingen in het licht van de arbeidsmarkt en de benodigde kwaliteit van het personeel.
Betere vervulling van primaire
overheidstaken (core business)
Van de vele mogelijke voorbeelden noem ik de infrastructuur in ruime zin, die van veel belang is voor de economische ontwikkeling. Op het gebied van de overheidsinvesteringen (scholenbouw, wegen e.d.) is uitdrukkelijk gekozen
voor een beoordeling van projecten op eigen merites en niet
voor cerebrale speculaties over allerlei uitstralingseffecten
12). Voor belangrijke projecten – Surf, Schiphol – komen
financiele middelen beschikbaar. Voor knelpunten bij de lagere overheden, de rijkswegen en het telefoonnet zijn beperkte extra bedragen – met overigens veelal een forse
multiplier – uitgetrokken. Met name de toestand op de
rijkswegen wordt echter steeds minder houdbaar en brengt
steeds grotere economische nadelen mee. Er wordt nu nagegaan of een grootscheepser aanpak van infrastructurele
7) I. Hansson, Marginal cost of public funds for different tax instruments and
government expenditures, Scandinavian Journal of Economics, jg. 86, nr. 2,
1984.
8) J.E. Andriessen, Overheidsmanagement, ESB, 12 november 1986.
9) J. de V. Graaff, Theoretical welfare economics, Cambridge, 1948; C.J.
Oort, Decreasing costs as a problem in welfare economics, Amsterdam,
1958.
10) Onlangs is besloten een heroverwegingsonderzoek in te stellen naar het
ruimtelijke beleid. Tevens vinden voorbereidende discussies plaats over de
inhoud van de vierde nota over de ruimtelijke ordening. In dit verband dienen
de mogelijkheden om zeer verscheidene maatschappelijke ontwikkelingen
integraal af te wegen en waar nodig te sturen, niet overdreven te worden.
11) Zie de rapporten van de Commissie hoofdstructuur rijksdienst en die van
de Regeringscommissaris voor de reorganisatie van de rijksdienst.
12) Ministerie van Economische Zaken, Het beleid inzake de (overheids)investeringen, Tweede Kamer, 1984-1985, 18 869, nr. 1.
knelpunten met gebruikmaking van particuliere financieringsmiddelen mogelijk is.
De ‘infrastructuur’ op het gebied van onderwijs en onderzoek in de collectieve sector is van vitale betekenis voor de
technische vooruitgang. Het is om die reden dat aan de
commissie-Dekker (I) gevraagd is ook hieraan in de komende maanden bij de beraadslagingen over het technologiebeleid bijzondere aandacht te besteden. De overheid heeft
de taak om aan die kennisinfrastructuur een zodanige
bestuurlijke en financiele grondslag te geven dat op de dynamische ontwikkelingen die de marktsector kenmerken,
goed en snel kan worden ingespeeld. Verbeteringen op dit
terrein zijn m.i. de belangrijkste component ter versterking
van het technologiebeleid in ruime zin. Over de richting,
waarin moet worden gewerkt, bestaat al geruime tijd overeenstemming. De betrokken instellingen moeten meer
marktgericht werken, een heldere opdracht krijgen, prikkels
om zich daarop te richten en zoveel mogelijk autonomie bij
de taakuitoefening. Het TNO-model is daarvan een goed
voorbeeld. De implementatie van dit model bij andere grote
technologische instituten is echter nog onvoldoende gevorderd. In de HOAK-nota 13) is ook voor de instellingen van
hoger onderwijs de weg van meer zelfbestuur gekozen, terwijl middels vervanging van de WUB door de nieuwe Wet
Wetenschappelijk Onderwijs op onderdelen versterking
van de interne bestuursstructuur is nagestreefd. In de praktijk is echter nog weinig voelbaar geworden van dit streven.
Het kan zijn dat verdergaande hervormingen nodig zijn om
de gestelde doelen te bereiken. Een belangrijk onderwerp
betreft voorts het meer eenheid en meer systematiek brengen in de uitvoering van het technologiebeleid van de overheid. Daartoe is van belang een intensivering van de onderlinge afstemming tussen bedrijfsleven, overheid en instellingen van onderwijs en onderzoek 14). De gedachten over
het z.g. technologie-instituut dienen in de context van betere werkwijzen binnen deze driehoek van overheid, instellingen van onderwijs en onderzoek in de collectieve sector en
bedrijven te worden gezien.
Beperking van subsidies
Zowel de economische theorie als de ervaring tijdens de
afgelopen 15 jaar in de meeste West-Europese landen geven aan, dat de overheid terughoudend dient te zijn met het
rondpompen van geld door belastingen en premies te heffen en weer uit te delen in de vorm van subsidies en overdrachten. De eisen van sociale rechtvaardigheid dienen
overigens bij het beleidtot hun rechtte blijven komen. Bij dit
proces van belastingheffing en subsidieverstrekking gaat
het om veel meer dan het overhevelen van financiele middelen van de een naar de ander. Bij dit rondpompen treden
welvaartsverliezen op die relatief zeer omvangrijk kunnen
zijn 15). Daarbij komen dan nog allerlei moeilijkheden van
beheer en controle en mogelijke aantasting van het eigen
initiatief van de subsidie-ontvanger en de belastingbetaler.
In samenhang met de aanzienlijke verbetering van de
algemeen-economische situatie zijn de subsidies op het begrotingshoofdstuk van Economische Zaken sterk verminderd. De afschaffing van de negatieve aanslag van de WIR
en de beperking van de voorraad- en vermogensaftrek belopen f. 3 a 3,5 mrd. structureel. De z.g. defensieve steun, die
in het begin van de jaren tachtig nog f. 1 a 1,5 mrd. beliep,
is inmiddels tot een absoluut minimum teruggebracht.
Overigens kunnen niet alleen aan defensieve maar ook aan
offensieve steun haken en ogen zitten 16). Een z.g. industrieel ‘winners’-beleid is m.i. niet goed verdedigbaar 17).
De hoofdbijdrage van de overheid tot de stimulering van de
technische vooruitgang ligt in het beschikbaar stellen van
een adequate infrastructuur op het gebied van onderwijs en
onderzoek. Bij de praktijk van het beleid kan overigens niet
worden geabstraheerd van de rechtstreekse faciliteiten die
andere overheden in West-Europa aan ondernemingen ter
beschikking stellen. Verder zijn voor de deelneming aan internationale projecten (Eureka) in toenemende mate middelen nodig. Daarnaast zijn in het bijzonder voor het kleine en
8
middelgrote bedrijf stimulansen op hun plaats.
Juridischenbestuurlijkbezienishetwenselijkde – sterk
versoberde – subsidies als regel alleen te verstrekken op
basis van duidelijke, publieke regelingen met een wettelijke
grondslag 18). Thans is een wetsontwerp in voorbereiding,
waarin deze bestuurlijke beginselen voor het beleidsterrein
van EZ worden verankerd. De praktische veranderingen die
hieruit voortvloeien zijn beperkter dan men op het eerste
gezicht zou denken, omdat voor het merendeel van de subsidies van EZ al publieke regelingen van kracht zijn. De kritiek wordt wel geuit dat de slinger in het subsidiebeleid te
ver doorslaat in ‘geformaliseerde’ richting, waardoor de
slagvaardigheid van het beleid zou worden geschaad.
Daarbij mag echter niet uit het oog worden verloren dat het
vastleggen van het subsidiebeleid in regels een verantwoorde besteding van overheidsgelden bevordert. Dit beleid hoeft over het algemeen gesproken niet aan slagvaardigheid in te boeten. Bij de uitwerking van het wetsvoorstel
zullen overigens wel voorzieningen worden getroffen om,
met behoud van de doelstellingen van de wet, in wettelijk
aangegeven uitzonderingsgevallen zonder publieke regeling maar met parlementair toezicht subsidie te verlenen.
Behalve op het terrein van Economische Zaken zijn er vele andere subsidies, ten dele aan bedrijven op het gebied
van landbouw, scheepvaart enz. Ik maak hier enkele opmerkingen over de subsidies op het gebied van de woningbouw. Het betreft dan onder meer f. 6 mrd. aan objectsubsidies (oplopend tot circa f. 9 mrd. in 1991) en f. 1,5 mrd. voor
individuele huursubsidies. Op dit gebied geldt een ingewikkelde systematiek (dynamische-kostprijshuur) en een veelheid van regels op het gebied van verhuur e.d.
In de komende tien jaar zal de behoefte aan nieuw te bouwen woningen dalen van 100.000 naar 60.000 per jaar. De
belangrijkste reden hiervoor is dat het kwantitatieve woningtekort goeddeels is weggewerkt en de bevolking nauwelijks meer groeit. De negatieve consequenties hiervan
voor de bouwnijverheid worden overigens gecompenseerd
door de toenemende behoefte aan verdergaande verbetering van bestaande woningen, m.n. in de steden, en voorts
door de stijgende lijn van de bedrijfsinvesteringen.
Ook ten aanzien van de woningbouw ligt het voor de hand
dat een ontwikkeling in meer marktconforme richting heilzaam zou zijn 19). Als de reele huren verder worden opgetrokken, de rente laag blijft en de welvaart bij brede lagen
van de bevolking stijgt, ontstaat allengs een gunstig klimaat
voor deregulering op het gebied van huren e.d. en voor vermindering van subsidies binnen grenzen van sociale aanvaardbaarheid.
13) Note Hoger onderwijs: autonomie en kwaliteit, Tweede Kamer,
1985-1986,19 253, nrs. 1-2. Hierin wordt voorgesteld centrale regelgeving en
procedures gericht op waarborgen van formele aard te vervangen door een
vergroting van de aandacht voor evaluatie van de resultaten en het feitelijk
functioneren van het systeem.
14) In de driehoek bedrijfsleven, onderwijs en overheid is in het recente verleden o.m. aandacht besteed aan de ontwerpersopleiding in de z.g. tweede
fase. Aan de voortgang op dit onderdeel kan worden getoetst of de samenwerking binnen de driehoek redelijk efficient functioneert.
15) Globale berekeningen voor Zweden en de Verenigde Staten indiceren
dat dit bedrag in de orde van 50% van het geheven belastingbedrag kan liggen. Zie Hansson, op.cit. en C. Stuart, Welfare costs per dollar of additional
tax revenue in the United States, The American Economic Review, jg. 74, nr.
3, juni I984. De omvang van het welvaartsverlies is afhankelijk van vele factoren zoals:
– de besternming van de bijbehorende overheidsuitgaaf, bij voorbeeld voor
inkomensoverdrachten dan wel voor infrastructuur;
– de intensiteit van de reacties van de burgers op de belastingheffing;
– de openheid van de nationale economie;
–
de hoogte van het vigerende marginale belastingtarief.
16) In de jongste Regeringsverklaring is gesteld dat buiten de programme’s
in het kadervan het aandachtsgebiedenbeleid geen individuele projecten van
ondernemingen meer zullen worden gesubsidieerd.
17) R.D. Norton, Industrial policy and American renewal, Journal of Economic Literature, jg. 24, nr. 1, maart 1986.
18) Zie o.m. Orde in de regelgeving, Eindrapport van de Commissie Wetgevingsvraagstukken, Den Haag, 1985, biz. 26.
19) Voor een aanzet tot de analyse van de gevolgen van een verruiming van
de marktwerking op de woningmarkt, zie M. van Schaaijk, MICRODAM;
marktmechanisme en bezuinigingen in de huurwoningmarkt, Centraal Planbureau, Onderzoeksmemorandum nr. 26, Den Haag, november 1986.
Overigens zullen de kasuitgaven voor de objectsubsidies
tussen 1986 en 1990 nog met f. 2,5 mrd. stijgen uit hoofde
van eerder aangegane verplichtingen en een verschuiving
van kapitaalmarktfinanciering naar financiering via de begroting. Voor nieuw te bouwen woningen en ook voor bestaande woningen, waarvoor een 10-jaarlijkse herziening
van de rente op de lening plaatsvindt, komt in de komende
jaren de objectsubsidie evenwel dicht bij nul te liggen 20).
Met perspectief tekent zich af dat deze subsidies in de loop
van de jaren negentig binnen sociaal verantwoorde grenzen tot een fractie van het huidige peil kunnen worden
teruggebracht.
Hervorming van de gezondheidszorg
Ook de volksgezondheid is een terrein dat aan financiele
en bestuurlijke hervorming toe is. In de afgelopen 15 jaar
zijn de kosten van de Nederlandse gezondheidszorg reeel
per hoofd van de bevolking met ca. 70% toegenomen. Door
de bezuinigingen in de afgelopen jaren zijn de kostenstijgingen – in vooral het collectieve deel van de gezondheidszorg – weliswaar enigszins getemperd, maar van een wezenlijke structurele beheersing van de kosten kan nog niet
gesproken worden.
In 1986 belopen de totale kosten ca. f. 36 mrd., d.w.z.
ruim 9% van het nationale inkomen. Daarmee behoort de
Nederlandse gezondheidszorg internationaal onmiskenbaar tot de koplopers. Een commissie onder leiding van dr.
W. Dekker (II) studeert nu op hervormingsvoorstellen. In het
huidige stelsel van de gezondheidszorg ontbreekt het grotendeels aan een adequate afstemming van vraag en aanbod via de werking van de markt. Concurrentie om de gunst
van de consument wordt o.m. belemmerd door de gedetailleerde sturing door de overheid van tarieven en volumina
van gezondheidsdiensten alsook door de scherpe scheiding in marktaandelen van het ziekenfonds- en particuliere
verzekeringswezen. Vooral binnen het afgebakende marktaandeel van het ziekenfondswezen is door de regionale
monopolies van de ziekenfondsen bijna elke vorm van concurrentie afwezig. Aangezien de ziekenfondsen financieel
niet zelfstandig kunnen opereren vanwege de financiele
vereveningssystematiek via de Algemene Ziekenfondskas,
is de prikkel tot kostenbeheersing beperkt. De feitelijke
kosten kunnen nl. volledig worden afgewenteld op de algemene kas, terwijl kostenbesparingen bij individuele ziekenfondsen vrijwel volledig aan die algemene kas ten goede
komen. Het ontbreken van voldoende concurrentie binnen
de gezondheidszorg – zowel tussen de verzekeraars als
de aanbieders van de zorg – is te beschouwen als een van
de belangrijke oorzaken van de kostenstijgingen in het verleden 21). Een vergroting van de rol van het markt- en concurrentiebeginsel met een beperkte regulering van de zijde
van de overheid alsmede bevordering van het kostenbesef
bij de consument, kunnen bijdragen tot de noodzakelijke
kostenbeheersing, zonder dat kwaliteit en toegankelijkheid
van de gezondheidszorg worden aangetast.
Internationaal
De nieuwe zakelijkheid bij het beleid – t.w. concentreren
op ‘core business’, decentralisatie, meer aandacht voor
readies in de micro-sfeer, besluitregels op deelterreinen in
plaats van cerebrale, alomvattende concepties – is ook
van toepassing in internationaal verband, m.n. in EG-kader.
Binnen de EG is onderscheid te maken tussen gemeenschappelijk beleid, coordinate van beleid en eenmaking
van de markt. Het gemeenschappelijke beleid – zoals dat
vorm kreeg op het gebied van kolen, staal en landbouw is geen onverdeeld succes geworden. De beleidscoordinatie betreft o.m. het macro-economische beleid; op dit terrein
wordt lang vergaderd met bescheiden resultaten. Nuttig is
het EMS, waaraan hopelijk meer landen gaan deelnemen
met de bijbehorende discipline. De ‘core business’ van de
EG is de interne markt. Daaraan dient alle activiteit dienstbaar te worden gemaakt.
Het rapport-Cockfield 22) bevat een concrete lijst van activiteiten die nodig zijn om allerlei handelsbelemmeringen
op te heffen en de harmonisatie van beleid tussen de lidstaten te bereiken, die dit mogelijk maakt. Het zou een misverstand zijn te denken dat versterking van de EG zou betekenen dat zoveel mogelijk gelden (subsidies) via Brussel
moeten worden geleid. Het ware integendeel te wensen dat
vanuit Brussel meer effectieve barrieres – ongeacht de
grootte van het land – tegen financiele tegemoetkomingen
en andere concurrentievervalsende praktijken van nationale overheden zouden worden opgeworpen.
Onze landbouwproduktie is gestimuleerd door het gemeenschappelijke landbouwbeleid in de EG. Deze sector
heeft in ons land weinig last gehad van de oliecrises en
heeft gedurende een lange reeks van jaren een trendmatige groeivoet van 5% kunnen handhaven. De agrarische
produktie ligt thans 74% hoger dan in 1973, terwijl het overeenkomstige cijfer voor de gehele bedrijvensector maar
27% bedraagt.
Hoge garantieprijzen, dalende inkomsten uit importheffingen en stijgende uitgaven voor exportsubsidies hebben
echter geleid tot onbetaalbaarheid voor de schatkisten van
de EG-landen en tot overmatige en kostbare voorraden. De
netto budgetsteun is opgelopen van 9% in 1973 tot 21%
van de toegevoegde waarde van de landbouw in 1985. In de
Nederlandse verhoudingen komt dit overeen met circa
f. 5,5 mrd. (die overigens niet geheel door de Nederlandse
burger hoeft te worden opgebracht). Quoteringen en superheffingen zijn voor de korte en middellange termijn onvermijdelijk geworden, maar onderstrepen tegelijk de onhoudbaarheid van het niet-marktconforme landbouwbeleid voor
de lange termijn. Geleidelijk meer rekening houden bij de
bepaling van de garantieprijzen met de wetten van vraag en
aanbod is goed voor de consument, de belastingbetaler, de
schatkist van het rijk en ook voor de ontwikkelingslanden en
de internationale handel in het algemeen. Ook voor de producenten is m.i. op den duur een meer martkconform beleid
gunstig, m.n. voor de meer efficiente aanbieders in Europa,
waarvan er in Nederland veel zijn. De ervaring leert dat
langdurig uitstel van aanpassing aan de marktkrachten kan
uitlopen op schokeffecten, die m.n. voor de producenten
nadelig zijn.
Methodiek van het macro-economische
beleid______________________
De trend in het overheidsbeleid, waarbij alomvattende
cerebrale concepties plaatsmaken voor goed hanteerbare
regels op afzonderlijke beleidsterreinen, wil ik illustreren
aan de hand van de macro-economische politiek. Omstreeks 35 jaar geleden is een knappe theoretische benadering van de macro-economische politiek ontwikkeld. Een
element hiervan was dat voor het bereiken van x doelstellingen ten minste x instrumenten benodigd zijn. Aan de hand
van een macro-econometrisch model en een afweging van
doelstellingen diende een simultane besluitvorming inzake
de instrumenten in onderlinge samenhang plaats te vinden
om een optimaal resultaat voor het samenstel van doelstellingen te bereiken.
In concrete golden in ons land als instrumenten: het
structurele financieringssaldo van de overheid, de koers
van de gulden en de centrale invloed op het macro-loonpeil
20) De benodigde omvang van de objectsubsidie hangt – bij een gegeven
aanvangshuur – af van de verhouding tussen de kapitaalmarktrente en de
jaarlijkse huurverhoging. Bij een jaarlijkse huurverhoging van 2% en een kapitaalmarktrente van 3Va a 4% zal voor nieuw te bouwen woningen (behoudens in stadsvernieuwingsgebieden) geen objectsubsidie nodig zijn. Dat zelf-
de geldt voor bestaande woningen waarvoor de rente opnieuw wordt vastgesteld (10-jaarlijkse renteconversie).
21) Prof. Mr. B.M. Teldersstichting, Een concurrerend recept voor de Nederlandse gezondheidszorg, Den Haag, 1986, biz. 2.
22) De voltooiing van de interne markt, Witboek van de Commissie voor de
Europese Raad, Milaan, 28/29 juni 1985.
en prijspeil. Als men nu de huidige stand inzake de genoemde instrumenten opmaakt, dan hebben zich in de afgelopen decennia fundamentele veranderingen in de kijk
daarop voltrokken. Het instrument van de geleide loonpolitiek en van de prijspolitiek is grotendeels geabandonneerd.
Dat was niet een kwestie van opportunisme van voorbijgaande aard, maar weerspiegelt dat centrale loon- en
prijspolitiek ineffectief en onder omstandigheden contraproduktief is. Vrijwel nergens in de industriele wereld wordt
dit soon loon- en prijsbeleid nog serieus genomen.
Wat de koers van de gulden betreft wordt thans weinig
aandacht meer geschonken aan ingewikkelde sommen
over koersveranderingen, die terwille van de betalingsbalans en de werkgelegenheid zouden moeten worden aangebracht. Terecht is gekozen voor koppeling aan de Duitse
mark, omdat Duitsland onze grootste handelspartner is en
zich kenmerkt door financiele stabiliteit. De recente discussie in de Vereniging voor de Staathuishoudkunde bevestigt
m.i. de wijsheid van deze benadering 23).
Dan resteert van de bovengenoemde instrumenten het
structureel aanvaardbare financieringstekort van de overheid. Circa 15 jaar geleden 24) is daarvoor aan de hand van
een macro-economische definitie een berekening bedacht
die dat saldo relateert aan de lopende rekening van de betalingsbalans en het saldo van de particuliere investeringen
en besparingen. Die methodiek speelt al circa 10 jaar 25) bij
de praktische beleidsbepaling geen rol meer vanwege in
eerste instantie de speciale invloed op de betalingsbalans
van de gasbaten en in tweede instantie van de exploderende rentelasten van het rijk. Los van die speciale factoren is
de oude macro-economische berekeningswijze van het
structureel aanvaardbare overheidstekort echter nog niet
geabandonneerd. Ruim een jaar geleden heeft de Commissie van Economische Deskundigen van de SER (CED) hiervan nog een actualisering gegeven 26). De kern van de bedoelde berekening komt hier op neer: het trendmatige saldo
op de lopende rekening is x% van het nationale inkomen
(ni) te hoog, de bedrijfsinvesteringen zijn y% van het ni te
laag, ergo moet (bij gegeven particuliere besparingen) het
overheidstekort y-x°/o van het ni omlaag. Een van de cruciale vragen is echter of maatregelen gericht op vermindering
van het overheidstekort met y-x% er inderdaad toe zullen
leiden dat de investeringen met y% zullen stijgen en het betalingsbalanssaldo met x% zal dalen. Aangezien er geen
enkele garantie bestaat dat het antwoord op die vraag bevestigend is, kan dit soort becijferingen niet als een deugdelijk richtsnoer voor de beleidsbepaling worden beschouwd.
Daar komt dan nog bij dat het rijkstekort – zoals de CED terecht opmerkt – binnen de randvoorwaarde van een gematigde ontwikkeling van rentelasten en overheidsschuld
dient te blijven.
Er zijn nog wel andere macro-economische berekeningen over het optimale rijkstekort in omloop 27). Ook hiervoor geldt echter dat ze in de praktijk niet goed hanteerbaar
zijn. Beleidsmatig is een beperkte marge relevant, die ligt
tussen een sluitende begroting op de totale resp. de gewone dienst en een zodanig tekort (in de orde van 5 a 6% van
het ni) dat de rente-uitgaven niet sterker stijgen dan het nationale inkomen. Binnen die vrij smalle marge kunnen
macro-economische beschouwingen wel in het achterhoofd een rol spelen ter bepaling van de gedachten, maar
niet een bepaald cijfer als uitkomst dicteren.
Het geheel overziende hebben de ervaringen van de afgelopen decennia aanleiding gegeven de methodiek van
het macro-economische beleid wezenlijk anders te benaderen. Ik kom dan tot de volgende omschrijving van hetgeen
de nieuwe zakelijkheid op het gebied van de macroeconomische politiek inhoudt:
1. een politiek gericht op een stabiele koers van de gulden
ten opzichte van de Duitse mark;
2. een hoofdzakelijk trendmatig bepaalde ontwikkeling van
overheidsuitgaven en een belastingpolitiek die leidt tot
een sluitende rijksbegroting (met name op de gewone
dienst) resp. tot een zodanig structureel tekort dat de
rentelasten en de schuld van het rijk goed beheersbaar
blijven;
3. een zodanig beleid inzake de omvang en de aard van
10
overheidsuitgaven, belastingen en sociale premies dat
de markteconomie voldoende flexibel kan werken, zonder overigens de belangrijke sociale verworvenheden
die in West-Europa zijn bereikt, prijs te geven;
4. vrije loon- en prijsvorming, mede ter wille van de werkgelegenheid; ter bestrijding van de langdurige werkloosheid zijn in aanvulling hierop speciale maatregelen nodig op het gebied van kosten, scholing en bemiddeling.
Deze elementen kunnen niet bogen op originaliteit 28) en
zijn niet pretentieus. Voor dat laatste ligt o.m. de verklaring
in de beperkte trefzekerheid van de macro-economische
prognoses en beleidsvarianten 29). De strekking van mijn
opmerkingen is niet de ene orthodoxie in te wisselen voor
een andere wetenschappelijke school (keynesianen versus
nieuw-klassieken). Ik geloof nog steeds niet in een grote
nieuwe synthese tussen de diverse scholen binnen korte
tijd 30). Bij de beleidsvorming dient met een ruim scala van
wetenschappelijke inzichten en van praktische ervaringen
rekening te worden gehouden. De benadering die in het
licht hiervan aangewezen blijkt te zijn, is kort samengevat in
de bovengenoemde elementen van de macro-economische
nieuwe zakelijkheid.
Slotopmerking
____
Toen omstreeks 1983/1984 het herstel in onze Industrie
al had ingezet, spraken vele commentatoren nog in de
meest sombere bewoordingen over de toekomst van de industrie. Misschien is een parallel te trekken naar de huidige
situatie bij het overheidsbeleid en de collectieve sector. Het
is zonder twijfel zo dat op onderdelen van het overheidsbeleid – m.n. in de sector financien en economic – de sanering een eind is gevorderd. Er kan een overgang van sanering naar hervorming gaan plaatsvinden. Ik betwijfel of die
hervormingen op een grootse, alomvattende ‘nieuwe visie’
dienen te worden gebaseerd. Op de afzonderlijke beleidsterreinen zijn voldoende aangrijpingspunten voorhanden
om concrete verbeteringen in economisch en sociaal opzicht te verwezenlijken.
F.W. Rutten
23) Wisselkoersen in een veranderende wereld, Preadviezen van de Vereniging voor Staathuishoudkunde, Leiden/Antwerpen, 1986.
24) Studiegroep Begrotingsruimte, Begrotingsruimte en begrotingstekort,
Assen, 1974.
25) Ministerie van Economische Zaken, Note inzake de selectieve groei
(Economische Structuurnota), Tweede Kamer, 1975-1976, 13 955, nrs. 1-3.
26) Commissie Economische Deskundigen van de SER, Tekorten en schulden van de publieke sector, Den Haag, 1985.
27) W.H. Buiter, A guide to public sector debt and deficits, Economic Policy,
nr. 1, november 1985.
28) Zie voor de originele formulering M. Friedman, A monetary and fiscal framework for economic stability, The American Economic Review, jg. 38, nr. 3,
juni 1948;zievoortsR.E. Lucas Jr., Rules, discretion and the role of the economic advisor, in S. Fischer (red.), Rational expectations and economic policy, Chicago/Londen, 1980.
29) Voorspellingen, wat heb je er aan?, ESB, 26 november 1986.
30) Het feit dat een macro-econometrisch model behalve bestedingsvergelijkingen ook een aanbodblok en een monetaire sector bevat, wil uiteraard
geenszins zeggen dat daarmee aan een synthese tussen neo-keynesianen,
monetaristen, supply-siders en nieuw-klassieken is vormgegeven.