De compensatieregeling voor
dagbladen
De vrijheid van meningsuiting is een van de pijlers van de democratische rechtsstaat. Dit
grondrecht wordt vanouds zo geinterpreteerd dat de overheid slechts bij hoge
uitzondering grenzen mag stellen aan de uitoefening ervan. Na de tweede wereldoorlog is
bovendien steeds meer aanvaard dat de overheid deze vrijheid actief bevordert. Een van
de middelen daartoe is het beleid ten aanzien van de gedrukte media, dat gericht is op
instandhouding van een zekere verscheidenheid aan persorganen. In dit artikel wordt het
recente steunbeleid voor dagbladen geevalueerd. De auteurs achten de resultaten van het
experiment met de in 1981 voor drie jaren ingevoerde compensatieregeling zodanig dat
voortzetting daarvan gewenst is. Tevens concluderen zij dat participatie van de pers in de
opbrengsten van uitbreiding van de etherreclame een gevaar voor persverscheidenheid
kan inhouden.
DRS. L.H.A. LICHTENBERG* – DRS. P.P.M. DE ROIJ**
Motieven
Het treffen van maatregelen tot behoud van een pluriforme pers is in ons land geleidelijk aan steeds meer tot de
zorgplicht van de overheid gerekend. Dit naar analogic
van de overheidsbemoeienis met andere terreinen van het
maatschappelijke (even. De discussie over overheidssteun aan de pers werd in de loop der tijd intensiever naar
de mate waarin zich concrete gevallen voordeden waarin
een krant of een tijdschrift geheel of ten dele dreigde te
verdwijnen, al dan niet mede als gevolg van een fusie. Het
dreigende verdwijnen van een blad gaf meer dan eens
aanleiding tot felle pleidooien en soms ook demonstraties
van onder meer journalisten en lezers om steun te krijgen
voor het (onafhankelijke) voortbestaan van het blad. Te
denken valt aan De Maasbode, Het Centrum, Nieuwe Rotterdamse Courant en Algemeen Handelsblad, Het Vrije
Volk als landelijk dagblad, Nieuw Utrechts Dagblad, Limburgs Dagblad, dagblad De Tijd, Trouwen de z.g. Kwartetbladen, Het Vaderland, Dagblad van het Oosten, Noordhollands Dagblad, en het weekblad Haagse Post. Mettertijd nam het aantal voorstanders van financiele overheidssteun aan de pers toe.
Aan de behoefte aan een steunbeleid voor de pers ligt
de vrees ten grondslag dat als uitingsmogelijkheden via de
pers verdwijnen de informatievoorziening en opinievorming verschralen. Immers, gaten die op dit gebied in het
perslandschap ontstaan, worden vaak in het geheel niet of
slechts gedeeltelijk opgevuld, ook niet door andere media
1). Een zekere mate van overheidsbemoeienis met de pers
wordt gemotiveerd uitgaande van (veranderde) opvattingen over de rol van de overheid met betrekking tot de
grondrechten in het algemeen en – inditgevalmeerinhet
bijzonder – het grondrecht van de vrije meningsuiting.
Naast de plicht van de overheid zich te onthouden van inbreuken op deze vrijheid en de plicht hieraan bepaalde
grenzen te stellen vanwege andere grote belangen, is na
de tweede wereldoorlog aan de overheid tevens de taak
toegedacht die vrijheid te bevorderen 2).
Deze beide overheidsplichten – onthouding en zorg zijn in zekere zin aan elkaar tegengesteld, maar liggen ook
FSR 1Q-11-lflfifi
in het verlengde van elkaar. Immers, deonthoudingsplicht
heeft ook steeds tot doel gehad een vrije discussie tussen
pluriforme meningen te entameren. Hoe de zorgplicht van
de overheid voor de uitingsvrijheid in de afgelopen decennia gestalte heeft gekregen, wordt in de volgende paragraaf beschreven.
Vorxnen van steun
De bijzondere betekenis van de pers voor de uitingsvrijheid gaf de overheid reeds lang geleden aanleiding maatregelen te treffen ter verbetering van de financiele omstandigheden waaronder persorganen die functie voor de samenleving vervullen. De oudste min of meer nog steeds
bestaande vorm van financiele overheidssteun aan de
pers zijn de z.g. generieke financiele maatregelen 3). Deze
vorm van steunverlening, die tot begin jaren zeventig het
persbeleid in overwegende mate karakteriseert, onderscheidt zich van andere steunvormen doordat ze tot doel
* Secretaris van het Bedrijfsfonds voor de Pers en van de Persraad.
* * Tot 1 november jl. wetenschappelijk onderzoeksmedewerker bij
het Economisch Instituut Tilburg, thans als beleidsmedewerker van
het Kontaktorgaan Landelijke Organisaties van Ziektekostenverzekeraars (KLOZ) werkzaam bij NV Interpolis te Tilburg.
1) De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid legde in zijn
rapport aan de regering over een samenhangend mediabeleid bij de
bespreking van dit vraagstuk er de nadruk op dat media slechts in beperkte mate functies van elkaar overnemen, doordat elk medium zijn
specifieke hoedanigheden heeft en zijn hiermee samenhangende
sterke en zwakke punten. De WRR merkte dit als een belangrijk punt
van overweging voor het overheidsbeleid aan. WRR, Samenhangend
mediabeleid, Den Haag, 1982, biz. 21.
2) Zie hierover J.M. de Meij, Overheid en uitingsvrijheid, WRR voorstudies en achtergronden M1, Den Haag, 1982.
3) Nadere gegevens over de afzonderlijke vormen van overheidssteun aan de pers zijn gegeven in L. Lichtenberg, Financiele
overheidssteun en ontwikkelingen in de pers in Nederland, Massacommunicatie, jg. 6, nr. 5-6, december 1978, biz. 175-186; idem, Het
persbeleid van de overheid, Intermediair, jg. 16, nr. 37,12 September
1980; en idem, Overheid en pers, ESB, 1 September 1982, biz.
121-136.
1121
heeft het algemene financieel-economische klimaat van
de persbedrijfstak of van een sector daarbinnen te verbeteren. Bij het generieke beleid worden de verschillen in
(economische) positie van de afzonderlijke persorganen
binnen de bedrijfstak of sector niet in aanmerking genomen.
Tot dit beleid behoren algemene subsidies ten behoeve
van opleiding en onderwijs, preferentiele fiscale maatregelen, gereduceerde tarieven voor telex, telefoon en vervoer per post en per spoor, een tegemoetkomend prijsbeleiden – althansvooralgedurendedeeerstedriejaren de in 1967 ingevoerde etherreclame-compensatieregeling. Deze laatstgenoemde regeling, niet de verwarren met
de latere compensatieregeling voor dagbladen waarop in
dit artikel meer in het bijzonder wordt ingegaan, werd als
tijdelijke maatregel ge’mtroduceerd om de pers in de gelegenheid te stellen zich aan de concurrentie van etherreclame aan te passen. In de jaren 1967 t/m 1969 ontvingen
dagbladen, tijdschriften en nieuwsbladen op basis van
deze regeling uitkeringen waarvan de hoogte werd bepaald door enerzijds de mate waarin zij schade door de invoering van de etherreclame hadden geleden en anderzijds de totale omvang van de hiervoor jaarlijks beschikbare financiele middelen, te weten maximaal 40% van de
netto opbrengsten van de etherreclame.
Aan het einde van de jaren zestig werd vooral door de
vele fusies en concentraties in de dagbladpers 4) in toenemende mate duidelijk dat de doelstelling van handhaving
van persverscheidenheid op onvoldoende wijze met deze
louter generieke benadering kon worden gediend. Toen
de overheid in 1970 met het oog op de benarde financiele
positie van persorganen besloot de etherreclame-compensatieregeling opnieuw tijdelijk voort te zetten, verkreeg
de regeling dan ook een enigszins andere opzet: naast generieke aspecten kreeg zij tevens een aantal min of meer
gerichte aspecten.
De regeling werd nu beperkt tot dag- en nieuwsbladen.
De helft van het totale compensatiebedrag per jaar werd
als voorheen uitgekeerd aan bladen naar de mate waarin
zij schade door de etherreclame hadden geleden. De andere helft kwam ten goede aan bladen die voor hun
advertentie-omzet in hoge mate op landelijke adverteerders waren aangewezen en die de achteruitgang in het nationale advertentievolume – voor zover veroorzaakt door
de etherreclame – niet anderszins hadden weten te compenseren. Met deze aanvullende gerichte benadering
werd voor het eerst – enigermate en nog aarzelend – de
weg betreden van gerichte overheidssteun aan de pers.
Voor deze vorm van steun zijn maatregelen karakteristiek
die afzonderlijke persorganen op basis van hun individuele (ongunstige) economische positie ten goede komen. De
aanzet tot deze weg werd mede gegeven op advies van
een interdepartementale commissie, de Commissie Concentratie-tendensen in de pers (Commissie-Verhoeve).
De aanhoudende verslechtering van de economische
positie van dagbladen in die periode en een daarmee gepaard gaande voortzetting van de f usie- en concentratie in
deze sector 5), noopten de overheid deze weg verder af te
fasten. Met name het verdwijnen van bepaalde kranten als
zelfstandige redactionele eenheden en de forse daling in
het aantal zelfstandige dagbladondernemingen 6) brachten grote beroering teweeg en versterkten de roep om een
gerichte benadering van de problematiek. Dit leidde tot het
principe-besluit van het kabinet-Biesheuvel in november
1971 een Bedrijfsfonds voor de Pers in te stellen. Na advies van een daartoe ingestelde commissie, de Commissie
Bedrijfsfonds voor de Pers (Cie.-Rooij) werd de stichting
Bedrijfsfonds formeel in September 1974 opgericht. Het
Bedrijfsfonds voorziet sedertdien in de mogelijkheid van financiele steunverlening op individuele aanvraag van
noodlijdende of marginale exploitaties van dagbladen,
nieuwsbladen of opinieweekbladen. Op dit gebied vervult
het fonds een vangnetfunctie: deze steunmogelijkheid
staat slechts open voor die bladen die niet of niet afdoende
langs andere wegen kunnen worden geholpen. Van deze
mogelijkheid is tot op heden een bescheiden gebruik gemaakt, getuige het feit dat sedert de instelling van het Be1122
drijfsfonds tot op heden aan 13 afzonderlijke persorganen
financiele bijstand is verleend voor een bedrag van in totaal ruim f. 17,6 mln. 7).
De Medianota van minister Van Doom van CRM van
maart 1975 onderstreepte het belang van een gerichte
aanpak van het financiele steunbeleid voor de pers. Daarbij werd het Bedrijfsfonds voor de Pers als een van de
hoekstenen van het persbeleid aangemerkt. Volgens deze
Medianota verscherpen generieke steunmaatregelen juist
de ongelijke posities van persorganen in het economische
en commerciele vlak, omdat die maatregelen aan alle
persorganen of aan alle bladen binnen een bepaalde perssector ten goede komen, dus ook aan bladen die zich in
een gunstige economische situatie bevinden. Het toenmalige kabinet meende derhalve geen verdere generieke
maatregelen te moeten treffen, maar zijn streven tot ondersteuning van de pers te moeten richten op die persorganen die deze hulp het meest nodig hebben. In het kader
van een beleid gericht op pluriformiteit van de pers zou de
concurrentie tussen persorganen moeten worden bevorderd en wel zodanig, dat ongelijke posities en invloeden op
het economische en commerciele vlak zoveel mogelijk gecompenseerd of genivelleerd worden. Daartoe werd in de
Medianota uitbreiding van de financiele steun uit het Bedrijfsfonds bepleit, onder meer met een compensatieregeling voor dagbladen.
Het uitwerken van een dergelijke regeling en de uitvoering daarvan werden opgedragen aan het bestuur van het
Bedrijfsfonds voor de Pers. Het bestuur koos in de opzet
voor een gericht-generieke benadering. Een dergelijke benadering houdt in dat in beginsel aan alle persorganen in
gelijke omstandigheden steun wordt geboden, maar is in
haar uitwerking in het bijzonder gericht op bladen die deze
steun het meeste nodig hebben. Deze opzet veronderstelt
dat dagbladen doorgaans door vergelijkbare factoren verlieslijdend worden. In die omstandigheden, zo redeneerde
het bestuur, zou objectivering van de financiele steun door
vaste regels te hanteren voor alle bladen in vergelijkbare
situaties wellicht voorkeur verdienen boven een louter gerichte steunverlening. Gerichte steun zou voorshands als
aanvulling en als vangnet mogelijk moeten blijven.
4) Een overzicht van de belangrijkste fusies en concentraties in de
dagbladpers gedurende de periode 1946-1975 wordt gegeven in bijlage 1 van de Nota over het massamedia-beleid, Tweede Kamer, zitting
1974-1975, 13353, nr. 1-2.
5) Zie onder meer het volgende citaat over de nadelige working van
de etherreclame compensatieregeling uit een rede van A. van der
Zwan voor de jaarlijkse algemene vergadering van de Vereniging De
Nederlandse Dagbladpers op 30 September 1981: ,,De bedragen die
uit de ether-compensatieregeling aan met name grote dagbladondernemingen ten goede zijn gekomen.blijkenachteraf – doorderesulterendeopeenhopingvanliquiditeiten – een niet geringe impuls aan de
concentratie en concernvorming te hebben gegeven”. Zijn rede is onder de titel De pers en de particuliere ondernemingsgewijze produktie
verschenen in Massacommunicatie, jg. 9, nr. 5, oktober 1981, biz.
192.
6) De concentratie wordt ge’fllustreerd door de navolgende gegevens
over aantallen dagbladtitels, eigen hoofdredacties en zelfstandige
dagbladondernemingen 1966-1981 (bron: advies Persraad d.d.
26-3-1981, Staatscourant, 1981, nr. 86):
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1981
(maart)
Aantal dagbladtitels
Aantal eigen hoofdredacties van dagbladen
Aantal zelfstandige
dagbladondernemingen
93
98
94
91
90
84
82
84
83
–
56
51
47
47
48
48
50
49
43
35
34
31
29
28
27
24
23
7) Eind 1985 stond van dit bedrag f. 14,2 mln. aan kredieten uit. Op
dat tijdstip was voor gerichte financiele bijstand uit het Bedrijfsfonds
bijna f. 36 mln. beschikbaar (Jaarverslag Bedrijfsfonds voor de Pers
over 1985, Rijswijk, 1986).
Onderzoek
Met onderzoek naar een mogelijke compensatieregeling
werd in opdracht van het bestuur van het Bedrijfsfonds
voor de Pers uitgevoerd door het Economisch Instituut Tilburg (EIT) 8). In de nota over het massamediabeleid van
maart 1975 koppelde de regering de gedachte over de regeling aan de veronderstelling dat de exploitatiepositie
van dagbladen met name bei’nvloed wordt door de concurrentiepositie van deze bladen op de advertentiemarkt 9).
De stelling werd geponeerd dat bladen met een naar verhouding geringe betaalde oplage en een grote geografische spreiding van abonnees een zwakke concurrentiepositie op de advertentiemarkt innemen.
Uitgaande van deze stelling werd de eerste fase van het
onderzoek naar een mogelijke compensatieregeling gericht op een kwantitatieve analyse van de verschillen in
rentabiliteit tussen de Nederlandse dagbladexploitaties.
De in het onderzoek verrichte analyses leverden verklaringen op voor verschillende afzonderlijke kosten- en opbrengstenfactoren. De oplage en verspreiding van een
dagblad bleken de belangrijkste verklarende factoren te
zijn. De gevonden samenhangen konden echter geen voldoende verklaring bieden voor de totale omvang van de
verliezen of winsten van dagbladen. Verder onderzoek
bracht aan het licht dat een combinatie van de factoren
oplage en geografische verspreiding inderdaad het exploitatieresultaat van dagbladen in belangrijke mate bepaalt.
De gevonden statistische samenhangen leverden echter,
evenals in het voorgaande onderzoek, geen voldoende
verklaring voor de totale verlies- en winstpositie van
dagbladen.
De onderzoeksresultaten waren niettemin zodanig dat
besloten werd een gericht-generieke compensatieregeling uit te werken waarin de omvang van de steun zou afhangen van de factoren oplage, geografische spreiding en
papierverbruik voor redactionele pagina’s. Een dergelijke
regeling zou de meeste steun doen toevloeien naar verlieslijdende dagbladen en bovendien naar de bladen met
de grootste verliezen. De verlieslijdende bladen die niet
voor de regeling in aanmerking zouden komen, bevonden
zich ten opzichte van de groep van wel te steunen verlieslijdende bladen (gemiddeld) in een minder ongunstige
positie. De winstgevende bladen die binnen de grenzen
van de regeling zouden vallen, waren bladen met relatief
geringe winsten. De formule van de regeling was zodanig
gekozen dat van de bladen die voor de regeling in aanmerking zouden komen, juist de bladen met relatief geringere
oplagen en lagere dekkingspercentages in beginsel een
naar verhouding hogere uitkering zouden ontvangen. Het
bestuur van het Bedrijfsfonds merkte de ontworpen regeling aan als voorshands de meest passende regeling die
zover mogelijk tegemoet zou komen aan de bedoelingen
van de Medianota van 1975.
Het Bedrijfsfondsbestuur adviseerde de toenmalige minister van CRM de ontworpen gericht-generieke regeling
met ingang van 1981 in te voeren voor een experimentele
periode van vijf jaar en deze alleen open te stellen voor verlieslijdende dagbladen 10). De minister nam dit advies
over, maar beperkte voorshands de duur tot drie jaar
(1981, 1982 en 1983). Op advies van het bestuur opende
hij tevens de mogelijkheid de criteria jaarlijks bij te stellen.
Dit laatste zou gewenst kunnen zijn met het oog op de resultaten van verder onderzoek naar de mogelijkheden tot
verfijning van de regeling en veranderingen in de economische omstandigheden in de bedrijfstak. De minister kondigde tevens aan dat, afhankelijk van de ervaringen met
de regeling, de werkingsduur zou kunnen worden verlengd tot vijf jaar. De kosten van de regeling werden op
grond van definitieve exploitatiegegevens van de bedrijfstak over de jaren 1976 t/m 1979 alsmede voorlopige
gegevens over 1980 begroot op f. 15 mln. per jaar. De minister besloot op advies van het Bedrijfsfondsbestuur dit
bedrag expliciet in de regeling te laten opnemen als zijnde
het maximaal uit te keren compensatiebedrag per jaar.
De regeling over 1981 trad begin 1983 in werking 11).
ESB 19-11-1986
Ten behoeve van een evaluatie van de regeling over 1981
alsmede ter voorbereiding van de regeling voor volgende
boekjaren, vond begin 1984 een enquete plaats onder alle
dagbladen 12). Aan de hand van de ervaringen met de regeling over het eerste jaar alsmede de resultaten van deze
enquete werd de regeling op enige punten bijgesteld. Het
Bedrijfsfondsbestuur adviseerde de minister de regelingen over 1982 en 1983 tegelijk in te voeren ten einde de
discrepantie die inmiddels ontstaan was tussen het tijdstip
van de uitkeringen en de boekjaren waarop ze betrekking
hadden enigermate in te lopen 13). De regeling over 1982
en 1983 trad in november 1984 in werking 14).
Resultaten
De criteria van de regeling over 1981, 1982 en 1983
voorzagen in uitkeringen aan dagbladen:
– waarvan de exploitatie over 1981 resp. 1982 of 1983
volgens bepaalde richtlijnen verlieslijdend was;
– die in de Nederlandse taal in Nederland worden uitgegeven en worden geredigeerd op basis van een tussen
de uitgever en de redactie van het dagblad gesloten
(hoofd)redactiestatuut;
– waarvan de exploitatie in administratief-organisatorische zin als een zelfstandige eenheid kon worden
onderscheiden;
– met de gemiddelde betaalde oplage aan het begin van
het desbetreffende jaar van ten hoogste 150.000 (voor
de regeling over 1981) en ten hoogste 155.000 (1982 en
1983);
– met een spreidingsdichtheid 15) aan het begin van het
8) Zie A.C.W. Lensen en G.J. van der Pijl, Rentabiliteitsonderzoek
Nederlandse dagbladpers, Tilburg, december 1976; R. Bannink en
G.J. van der Pijl, De exploitatiestruktuur van dagbladondernemingen,
Massacommunicatie, jg. 6, nr. 5-6, december 1978, biz. 169-174; G.J.
van der Pijl, Mogelijke compensatieregelingen ten behoeve van de
Nederlandse dagbladpers, Tilburg, mei 1977; idem, Een ontwerp
compensatieregeling voor Nederlandse dagbladen, Tilburg, november 1979; en idem, De ontwerp-compensatieregeling voor dagbladen
nader bekeken, Tilburg, december 1981.
9) Wofa over het massamediabeleid, biz. 25.
10) Advies d.d. 14april 1980 en Nader advies d.d. 27 november 1981
van het bestuur van het Bedrijfsfonds voor de Pers aan de minister
van Cultuur, Recreatie en Maatschappelijk Werk over een compensatieregeling voor dagbladen; jaarverslagen van het Bedrijfsfonds voor
de Pers over 1980 en 1981. In bijlage 1 bij het nader advies is een uitvoerig overzicht opgenomen van de verschillende stappen in het onderzoek naarde compensatieregeling. In dat advies werd aanbevolen
de regeling alleen voor verlieslijdende dagbladen open te stellen, omdat er anders wellicht veel geld naar winstgevende bladen zou toevloeien en omdat juist gelet op het experimentele karakter van deze
regeling veel ervoorte zeggen zou zijn, de kosten hiervan zoveel mogelijk te beperken.
11) Besluit Compensatieregeling Dagbladen, Nederlandse Staatscourant, 17januari 1983, nr. 11.
12) Aan deze enquete, uitgevoerd door het Economisch Instituut Tilburg en het accountantskantoor Klynveld Kraayenhof en Co., werd
meegewerkt door 46 van de op dat moment naar de definities van de
compensatieregeling gemeten 47 zelfstandige dagbladen. Gegevens
werden verzameld over de boekjaren 1981 en 1982.
13) Advies d.d. 4 September 1984 van het bestuur van het Bedrijfsfonds voor de Pers aan de minister van Welzijn, Volksgezondheid en
Cultuur over de toepassing van de Compensatieregeling voor Dagbladen over 1982 en 1983, Jaarverslag Bedrijfsfonds voorde Pers over
1984, Rijswijk 1985, bijlage 5.
14) Compensatieregeling voor dagbladen over 1982 en 1983, Nederlandse Staatscourant, 12 november 1984, nr. 221.
15) Onder spreidingsdichtheid werd verstaan het percentage van de
totale oplage van een dagblad verkocht op de thuismarkt van het blad
vermenigvuldigd me.t het dekkingspercentage op de thuismarkt. Het
dekkingspercentage op de thuismarkt werd in de regeling over 1982
en 1983 uiteindelijk gedefinieerd als de betaalde oplage op de
thuismarkt gedeeld door het totale aantal huishoudens (in 1983: het
aantal particuliere PTT-afgiftepunten) in het betrokken gebied. De
thuismarkt van een dagblad werd daarbij omschreven als het nodale
gebied waarin dat blad zijn hoogste betaalde oplage heeft plus de
daaraan grenzende nodale gebieden (en de eventueel op hun beurt
aan deze gebieden grenzende nodale gebieden) waarin het dekkingspercentage niet lager is dan 85% van het dekkingspercentage in
het nodale gebied waarin het blad zijn hoogste betaalde oplage heeft.
1123
desbetreffende jaar van ten hoogste 0,25 (1981), ten
hoogste 0,40 (1982) en ten hoogste 0,35 (1983);
– waarvan de redactionele inhoud voor ten minste 40%
voor de eigen zelfstandige redactie is vervaardigd
(1981) dan wel waarvan de personele kosten ten minste
30% van de totale personele redactiekosten hebben
bedragen (1982 en 1983).
De compensatie-uitkeringen werden verstrekt in de
vorm van een financiele bijdrage a fonds perdu.
De hoogte van de uitkeringen werd berekend uitgaande
van de volgende grenzen. De som van de compensatie-uitkeringen mocht per jaar niet hoger zijn dan 75% van het totaal van de geleden verliezen van de desbetreffende bladen. Daarnaast kon de uitkering per blad maximaal 75%
van het verlies van dat blad over het desbetreffende jaar
bedragen. Deze beide grenzen van 75% werden gesteld
om het streven van de dagbladen naar een kostendekkende exploitatie, niet te doen verzwakken. De grens van 75%
van het gezamenlijke verlies diende er tevens toe te voorkomen dat de hoogte van de afzonderlijke compensatiebedragen overwegend zou worden bepaald door de grens
van 75% van het per blad geleden verlies. Daardoor zou
dan eveneens de formule op basis waarvan de uitkeringen
per blad zijn berekend, ook niet meer bepalend zijn voor de
hoogte van elke uitkering. Bij de vaststelling van de compensatiebedragen werd verder uitgegaan van een derde
grens: het reeds genoemde beschikbare budget van f. 15
mln. per jaar.
Elke uitkering werd voorts verleend op voorwaarde van
uitvoering van een project gericht op structurele verbetering van de exploitatiepositie van het betrokken dagblad.
De uiteindelijke beslissing over de – bij het Bedrijfsfondsbestuur ingediende – compensatie-aanvragen
werd door de minister van WVC op advies van dat bestuur
genomen.
Blijkens de uitkomsten van de in 1984 gehouden enquete voldeden 10 dagbladen aan de voor 1981 gestelde criteria. Hiervan dienden 9 dagbladen een aanvraag in. De toelatingsvoorwaarden voor 1982 werden zodanig vastgesteld dat over dat jaar 15 bladen voor de regeling in aanmerking konden komen. Dertien bladen dienden metterdaad aanvragen in. Daarvan werd een aanvraag ingetrokken en een aanvraag afgewezen. Over 1983 werd een zelfde aantal aanvragen ingediend (13) en gehonoreerd (11).
De keuze van de grenswaarden voor de betaalde oplage
en de geografische verspreiding leidde ertoe dat voor
1981 van het totaal aantal verlieslijdende bladen 67% binnen de toelatingsvoorwaarden van de regeling viel. Voor
1982 bedroeg dit percentage 83. Van het totaal aantal binnen de grenzen vallende bladen was in 1981 77% en in
1982 75% verlieslijdend (zie label 1)16).
Het onderscheidend vermogen van de gehanteerde criteria blijkt eveneens wanneer de exploitatieresultaten van
de bladen in beschouwing genomen wordt 17). Uit label 2
blijkt dat het gemiddelde resultaal van de verlieslijdende
bladen die binnen de regeling vielen, slechler was dan dat
Tabel 1. Aantallen dagbladen binnen resp. buiten de
grenzen van de regeling (V = verlieslijdend, W = winstgevend en T = totaal)
1981
V
Oagbladen binnen de
toelatingsgrenzen
Dagbladen buiten de
toelatingsgrenzen
Totaal
W
10
1982
T
V
3
13
5 28
15 31
33
46
1983 a)
W
T
16
5
21
2
23
28
25
46
W
T
V
15
5
20
3
18
23
28
26
46
18
a) Schatting uitgaande van exploitatie-gegevens over 1982.
Bron: Advies d.d. 8 juli 1986 van het bestuur van het Bedrijfsfonds voor de Pers aan de
minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur over mogelijke voortzetting van de
Compensatieregeling voor dagbladen.
Tabel 2. Exploitatieresultaten van dagbladen in procenten van de omzet (V = verlieslijdend, W = winstgevend en
T = totaal)
1981
V
W
V
W
Dagbladen binnen de
toelatingsgrenzen
-14
3
Dagbladen buiten de
toelatingsgrenzen
-13
14
– 4
15
Totaal
-14
13
-10
14
-12
9
Bron: Rapporten van het Economisch Instituut Tilburg inzake het onderzoek dat het instituut in opdracht van het Bedrijfsfonds voor de Pers heeft uttgevoerd in het kader van
de evaluatie van de Compensatieregeling voor dagbladen en met name P.P.M. de Roij,
Achtergronden en resultaten, juli 1986.
Tabel 3. Compensatie-uitkeringen 1981, 1982 en 1983
per dagblad
1981
Arnhemse Courant
Het Binnenhof
Leidse Courant
1.899.000
1982
1 .576.350
701.423
839.250
1.587.750
670441
Rotterdams Nieuwsblad
Nieuwe Noordhollandsche
Courant
2.595.397
1983
Totaal
2.993.206
1.152.750
876.750
859.631
840.084
3.850.996
3.891.000
4040.850
2.231 495
840.084
9.439.599
411.572
591.103
1 .002.675
468.000
2.069.619
4.171.058
304.917
796.086
688.101
15.000.000
386.250
2.872.812
1.249.500
Goudsche Courant
De Courant
Nieuws van de Dag
Rijn en Gouwe
Het Parool
Trouw
Twentsche Courant
De Waarheid
Winschoter Courant
Totaal
1 .665.039
2.009.605
3.405.750
310.875
836.561
15.000.000
999.581
532.308
14.211.765
1.665.039
854.250
6.952.036
8.826.308
615.792
2.632.228
1 .220.409
44.211.765
Bron: Adviezen d.d. 22 november 1985 en 13 mei 1986 van het bestuur van het Bedrijfsfonds voor de Pers aan de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur inzake uitvoering van de Compensatieregeling voor dagbladen over 1982 en 1983.
van de overige verlieslijdende bladen. De winstgevende
bladen buiten de grenswaarden van oplage en spreidingsdichtheid bevonden zich gemiddeld in een aanmerkelijk
betere rendementspositie dan de winstgevende bladen
binnen deze grenswaarden. Ter vergelijking met de totale
exploitatieverliezen resp. -winsten kan ten slotte worden
aangetekend dat het gezamenlijke exploitatieresultaat
van de verlieslijdende bladen die voor de regeling in aanmerking kwamen, in 1981 80% en in 1982 zelfs 90% van
de totale verliezen bedroeg. Het aandeel van de winstgevende bladen binnen de toelatingsgrenzen in de totale
winst van de winstgevende bladen bedroeg in 1981
slechts 1% en in 1982 7%.
De op basis van de compensatieregelingen verstrekte
uitkeringen per dagblad worden weergegeven in tabel 3.
Met de uitgekeerde bedragen kregen de dagbladen over
1981 gemiddeld 59,2%, over 1982 gemiddeld 55,7% en
over 1983 gemiddeld 59,5% van hun exploitatieverlies gecompenseerd. Uit tabel 3 blijkt dat het beschikbare budget
bepalend is geweest voor het bedrag aan uitkeringen over
de eerste twee jaren. Zou, met andere woorden, deze bud16) Het is niet mogelijk voor het jaar 1983 soortgelijke berekenmgen
uit te voeren omdat geen vergelijkbare exploitatiegegevens over dat
jaarter beschikking staan. De niettemin in tabel 1 opgenomen aantallen dagbladen voor. 1983 zijn, zoals ook bij de tabel is vermeld, geba-
seerd op de exploitatiegegevens van bladen over 1982. De aanpassing van de hoogte van de toelatingsgrenzen voor 1983, met name de
aanpassing met betrekking tot de hoogte van de spreidingsdichtheid,
komt volledig voort uit wijzigingen in de gehanteerde definities.
17) Zie de evaluatierapporten van het EIT over de Compensatieregeling: P.P.M. de Roij, Achtergronden en resultaten, Tilburg, juli 1986;
P. van den Heuvel, Exploitatie van dagbladen in Nederland, Tilburg,
juli 1986; en P.P.M. de Roij, De Compensatieregeling in perspectief,
Tilburg, juli 1986.
1124
1982
gettaire beperking niet zijn gesteld, dan zou meer zijn
uitgekeerd.
Uitdeze gegevens valt af te leiden dat de dagbladpers in
de jaren 1981 en 1982 blijkbaar in een slechtere economische positie verkeerde dan in de jaren op basis waarvan de
kosten van de regeling werden begroot. Na 1975, het jaar
waarin het voorstel voor een compensatieregeling voor
dagbladen werd ge’mtroduceerd, is de dagbladpers met
een aantal negatieve economische ontwikkelingen geconfronteerd. Met name de daling van het advertentievolume
vanaf 1980 en de negatieve ontwikkeling van de betaalde
oplage vanaf 1981 legde een zware druk op de exploitatieresultaten 18). Vanaf 1983 tekent zich weliswaar een licht
rendementsherstel af, eveneens tot uiting komend in de
som van de uitgekeerde compensatiebedragen, het aantal
bladen dat een verlieslijdend of marginaal bestaan leidt
blijft blijkens informatie van de bedrijfstak zelf evenwel nog
aanzienlijk 19). Een gezonde exploitatie is een belangrijke
voorwaarde voor het zelfstandig kunnen (blijven) voortbestaan van bladen. Concentratie binnen de dagbladpers
heeft met name plaatsgevonden aan het einde van de jaren zestig en het begin van de jaren zeventig. Na 1975 is
duidelijk sprake van een stabilisatie 20). Gezien de nog
steeds structureel slechte exploitatiepositie van een deel
van de dagbladpers is het gevaar van een verdergaande
concentratie echter nog bepaald aanwezig.
Op dit moment is bijnadriekwart van alle dagbladtitels in
concernverband opgenomen. Het is dan ook geenszins
verwonderlijk dat het merendeel van de compensatieuitkeringen over 1981, 1982 en 1983 ten goede is gekomen aan dagbladen in concernverband. Over die jaren te
zamen is 38,3% van de totale compensatie van ruim f. 44
mln. terechtgekomen bij dagbladen van concerns die in
het jaar waarop de uitkeringen betrekking hadden, winstgevend waren. Aan concerns die over de volledige periode
van twee of drie jaren winstgevend waren, is 19,5% van
het totale compensatiebedrag verstrekt. Hierbij zij aangetekend dat de mogelijkheid van uitkeringen aan (winstgevende) concerns voortvloeit uit de regels voor de f inanciele
steun uit het Bedrijfsfonds in het algemeen, waarvoor bladen waarvan de continuTteit bedreigd wordt, in aanmerking kunnen komen ongeacht het feit of ze tot een concern
behoren. Bovendien is de compensatieregeling mede ingevoerd om te bevorderen dat concerns verlieslijdende titels in stand te houden die anders wellicht worden opgeheven. De compensatieregeling is uitgaande van haar hoofddoel – behoud van de bestaande pluriformiteit – er mede
op gericht concerns te bewegen de uitgave van verlieslijdende bladen voort te zetten. Tevens beoogt de regeling
een prikkel te geven tot verbetering van de exploitatiepositie van dagbladen, dus ook van dagbladen in concernverband, gegeven onder meer het feit dat op grond van de regeling een compensatie kan worden verstrekt tot maximaal 75% van het verlies van elk afzonderlijk blad.
Uit het onderzoek naar de werking van de regeling over
1981,1982 en 1983 kwam eveneens naar voren dat de eis
dat bij compensatie-aanvragen een project gericht op een
structurele verbetering van de exploitatie moet worden
overgelegd, een stimulerende werking heeft gehad 21). In
dat verband zijn resp. worden maatregelen uitgevoerd gericht op werving van lezers en advertenties, kostenbesparingen (mede door automatisering, vernieuwing van zeten/of drukapparatuur) en verbetering van het journalistieke produkt b.v. door aanpassing van de redactionele
formule.
Bespiegelingen
Het Bedrijfsfondsbestuur heeft onlangs in een advies
aan de minister 22) erop gewezen dat de onderzoeksresultaten naar de werking van de compensatieregeling de veronderstellingen bij het opzetten van dit experiment in
hoofdzaak hebben bevestigd. De ervaringen zijn thans
evenwel nog te beperkt om een verantwoord besluit te nemen of de experimentele regeling al dan niet kan worden
ESB 19-11-1986
omgezet in een definitieve. In dit verband zijn fundamentele vraagpunten aan de orde die het noodzakelijk maken
dat eerst een evenwichtige politieke en bestuurlijke discussie en afweging plaatsvinden, aldus het Bedrijfsfondsbestuur. Gelet op de werking van de regeling tot dusver
verklaarde het bestuur in dat advies het wel alleszins verantwoord te achten het experiment twee jaar voort te zetten en wel voor de boekjaren 1985 en 1986. De minister
heeft inmiddels besloten deze aanbeveling overte nemen.
Tot de fundamentele vraagpunten die in dit kader moeten
worden overwogen behoort de vraag naar de positie van
de regeling in het mediabeleid van de overheid als geheel.
Als bijdrage aan de discussie hierover wordt deze positie
– bij wijze van conclusie – kort besproken.
De beschreven accenten in het overheidsbeleid voor de
pers – van generiek naar gericht en gericht-generiek hebben vooral tot doel het bieden van bescherming van
een pluriforme pers door middel van het aanreiken van financiele middelen tot behoud van persorganen. Mede onder invloed van de komst van nieuwe audiovisuele media
tekent zich de laatste jaren een nieuw accent in het overheidsbeleid af. Een belangrijke aanzet daartoe werd in augustus 1982 gegeven door de Wetenschappelijke Raad
voor het Regeringsbeleid in zijn rapport aan de regering
over een samenhangend mediabeleid.
De WRR bracht daarin het standpunt naar voren dat de
beste waarborg voor pluriformiteit van de pers gelegen is
in een pers die op eigen benen kan staan. In het persbeleid
van de overheid zou in eerste instantie moeten worden gekoerst op het vermogen van bedrijven zich aan nieuwe omstandigheden aan te passen. Naarde mening van de WRR
is het hiervoor nodig dat de pers tegenover het dreigend
verlies aan reclame-inkomsten door de mogelijke verruiming van ether- en kabelreclame meer exploitatiemogelijkheden in de mediamarkt worden geboden. Het financiele steunbeleid voor de pers zou volgens de WRR een aanvullende rol dienen te spelen.
De daaropvolgende Medianota van het kabinet-Lubbers
van augustus 1983 en het latere wetsvoorstel Mediawet
van dat kabinet gingen op deze door de WRR ingeslagen
weg voort door onder andere het scheppen van een aantal
mogelijkheden ter stimulering van de pers voor te stellen.
Zo zou de pers gelegenheid moeten krijgen te participeren
in lokale omroep, individuele abonnee-tv, Teletekst, kabelkrant en kabeltekst. Daarbij werd ook een aanvullende en
enigszins groeiende rol voor het Bedrijfsfonds gezien. Het
Regeerakkoord van het kabinet-Lubbers II en het dienovereenkomstig aangepaste wetsvoorstel Mediawet voegden onlangs aan deze lijn nog de mogelijkheid toe uitgeverijen op beperkte schaal te laten participeren in het bestuur
van de etherreclame en in de opbrengsten van uitbreiding
van de etherreclame.
Welke vorm voor het invullen van deze mogelijkheden
uiteindelijk ook wordt gekozen, het is met het oog op de betekenis van de pers voor de vrije meningsuiting in ieder ge-
18) Jaarverslagen van de Vereniging De Nederlandse Dagbladpers
(NDP) over 1980-1984, Amsterdam, 1981-1985.
19) Blijkens het jaarverslag van de NDP over 1985 hadden 23 van de
48 zelf stand ige dagbladen in 1984 een verlieslijdende of marginals
exploitatie.
20) Zie ook K.J. Alsem, M.A. Boorsma, G.J. van Helden, J.C.
Hoekstra, P.S.H. Leeflang en H.W.M. Visser, Deaanbodstructuurvan
de periodiek verschijnende pers in Nederfand, WRR voorstudies en
achtergronden mediabeleid M 9, Den Haag, 1982; en J.A. de Ridder,
Persconcentratie in Nederland; begripsvorming, bepaling en beschrijving, Amsterdam, 1984.
21) Rapport van KMG Klynveld Kraayenhof en Co. aan het Bestuur
van de Stichting Bedrijfsfonds voor de Pers inzake evaluatie van de
compensatieregeling dagbladen 1982-1983, Amsterdam, 14 februari
1986, biz. 10.
22) Advies d.d. 8 juli 1986 van het bestuur van het Bedrijfsfonds voor
de Pers aan de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur
over mogelijke voortzetting van de Compensatieregeling voor dagbladen, Rijswijk, 1986.
1125
val zaak, te blijven aanvaarden dat de samenleving als geheel een zekere prijs voor de vrijheid en pluriformiteit van
de pers dient over te hebben 23). Hiervan uitgaande zal
het overheidsbeleid onverminderd afgestemd moeten blijven op de doelstelling van pluriformiteit in de uitingsmogelijkheden via de pers. Omdat pluriformiteit geen statisch
maar een dynamisch verschijnsel is, zal in het overheidsbeleid evenwel niet alleen moeten worden gezocht naar
mogelijkheden om die pluriformiteit te bewaren, maar
deze ook te bevorderen door het scheppen van voorwaarden tot vernieuwing, b.v. in de vorm van het geven van faciliteiten voor de oprichting van nieuwe persorganen.
De vraag rijst of aan die pluriformiteitsdoelstelling kan
worden beantwoord met een beleid dat naast mogelijkheden tot stimulering van de pers in de marktsector, voorziet
in financiele steun aan verlieslijdende dagbladen via het
Bedrijfsfonds enerzijds en anderzijds in participatie van de
pers in de opbrengsten van STER-uitbreiding, waarbij de
pers zelf voor de onderlinge verdeling zorgt. De laatstgenoemde weg kan gelijkenis vertonen met het overheidsbeleid in de jaren voor de oprichting van het Bedrijfsfonds en
met name ten tijde van de etherreclame-compensatieregelingindeperiode1967t/m 1973. Dieregelingvoorzag
in uitkeringen aan zowel (sterk) winstgevende als verlieslijdende bladen en niet op basis van een project gericht op
structurele verbetering van de exploitatiepositie, zulks in
afwijking van de latere compensatieregeling, nog afgezien
van andere verschilpunten.
Wanneer participatie van de pers in de meeropbrengsten van de STER in feite zou neerkomen op herinvoering
van de etherreclame-compensatieregeling van 1967 t/m
1973, is het de vraag of de zorgplicht van de overheid voor
de vrijheid en pluriformiteit van uitingen via de pers nog op
doeltreffende wijze zal kunnen functioneren. Uitgaande
van ervaringen van eind jaren zestig, begin jaren zeventig
is het denkbaar dat een dergelijke participatie vooral grote
winstgevende persorganen relatief meer zal begunstigen.
Deze zullen mogelijk de grootste schade lijden van een uitbreiding van de etherreclame, maar beschikken wellicht
ook over de meeste mogelijkheden om nun bedrijfsvoering
aan te passen aan de gewijzigde omstandigheden. Een
dergelijke regeling zal dan eerder een gevaar voor verscheidenheid van de pers kunnen vormen dan een stimulans. Het valt daarom te overwegen in de structurele compensatie die het kabinet bij toeneming van de etherreclame aan de dagbladpers denkt te geven, te voorzien via
(een eventuele aanpassing van) de gericht-generieke
weg, waarmee nu drie jaar ervaring is opgedaan.
Rectificatie
In het artikel ,,Aandelen: een attractieve belegging voor
de lange termijn” van dr. J.J. van Duijn in ESB van 12 november jl. is het misgegaan met de figuren. Figuur 1 stond
in spiegelbeeld en de figuren 2 en 3 waren verwisseld.
Hieronder de figuren zoals ze hadden moeten zijn.
Figuur 1, Het
1946-1985
verloop
van
de
ANP-CBS-index,
Logaritmen
Figuur 2. Ontwikkeling van het rendement op Nederlandse aandelen en de lange rente
Lange
rente ;•
Lou Lichtenberg
Paul de Roij
Figuur 3. Ontwikkeling van de nominate en reele rente in
Nederland
Nominale rente
23) In Zweden is de zorg van de overheid voor persverscheidenheid
als beleidsbeginsel aanvaard op een soortgelijke wijze als de overheidszorg voor onderwijs, milieu, verkeer enz. Dit verklaart in hoge
mate het feit dat de pers al geruime tijd op omvangrijke wijze financiele overheidssteun verkrijgt. Zo ontvingen in de periode 1983/1984 83
dagbladen voor in totaalbijnaZkr. 441 mln.(ca.f. 150 mln.) en 669 andere bladen voor in totaal ruim Zkr. 53 mln. (ca. f. 19 mln.) overheidssubsidies. Deze steun heeft mede geleid tot het verminderen van de
concentratiegraad in de Zweedse pers, tot het voortbestaan en ten dele ook uitbreiden van bestaande bladen en tot het oprichten van nieuwe persorganen. Zie b.v. K.E. Gustafson en S. Hadenius, Swedish
press policy, The Swedish Institute, Stockholm, 1976; en K.E. Gustafson, Press subsidies in Sweden today; structure and effects, Svenska
Institutet, Stockholm, 1984.
1126
/ Reele rente
-i—r—i—n—rr—r~i—r—
1978
1986