De collectieve sector
Sporthart in een artritisch lichaam
Uit het Centraal Economisch Plan 1986 blijkt dat de Nederlandse economie nog
allesbehalve gezond is. De collectieve sector en het financieringstekort zijn nog te groot,
de structuur van de marktsector is nog verre van optimaal en er is sprake van
onevenwichtigheden die tot uitdrukking komen in de werkloosheid en het
betalingsbalanssaldo. De auteur van dit artikel vergelijkt de collectieve sector met een
sporthart en de economische structuur met artritis, gewrichtsontsteking. Het een vergt
aftrainen: het geleidelijk verminderen van de collectieve uitgaven. Het ander vraagt juist
om extra uitgaven ten behoeve van scholing en onderzoek.
PROF. DR. IR. J.M.M. RITZEN*
Inleiding
Het Nederlandse bureau voor macro-economische studies, gevestigd aan de Van Stolkweg te Scheveningen en
abusievelijk Centraal Planbureau genaamd, brengt periodiek de Nederlandse economenwereld in verlegenheid
met een middellange-termijnverkenning. Ook al bestaat er
twijfel over de voorspelkwaliteit van dergelijke verkenningen 1), ze blijven buitengewoon belangwekkend, enerzijds
omdat ze de beschikbare kennis belichamen en anderzijds omdat ze duidelijk beantwoorden aan een vraag. Het
is niet de vraag van het bedrijfsleven naar een marktverkenning op lange termijn 2), ofschoon de bedrijfstakontwikkeling daar wel aanknopingspunten voor biedt. De
middellange-termijnverkenning beantwoordt wel duidelijk
aan de vraag naar spoorboekjes vanuit het macroeconomische beleid. Binnenkort wordt in een formatie
beslist welke kant de trein opgaat. Bij het doen van keuzen
zal ongetwijfeld het spoorboek van hoofdstuk 5 van het
Centraal Economisch Plan 1986 op tafel liggen.
Dit artikel richt zich op de collectieve sector in de
middellange-termijnverkenning. Het CEP geeft daarover
uitvoerige beschouwingen. Deze zijn belangwekkend
door de grote hoeveelheid feiten over de collectieve sector: over de collectieve druk en de mogelijke gevolgen
daarvan, over het financieringstekort en over de effecten
van een beleidspakket dat beoogt het financieringstekort
in de periode 1986-1990 terug te dringen tot 5,5% van het
netto nationale inkomen (nni) in 1990. Bij de hierboven genoemde elementen worden in dit artikel enkele kanttekeningen geplaatst.
Het sporthart
In tabel 1 is een aantal kengetallen van de collectieve
sector voor 1985 en voor 1990 – bij ongewijzigd beleid weergegeven, te weten de collectieve uitgaven, de collectieve druk, het financieringstekort en de staatsschuld, alleen als percentage van het nni. Het leidt geen twijfel dat
de collectieve uitgaven als te hoog moeten worden gekwalificeerd voor een evenwichtige lange-termijnontwikkeling
van de economie. Het overheidstekort is in het bijzonder
628
de boosdoener. Bij de al hoge druk van belastingen en premies laat dit tekort zich niet of nauwelijks door middel van
drukverhoging reduceren. Over de invloed van de druk
van premies en belastingen en over het financieringstekort volgen hier enkele kanttekeningen naar aanleiding
van het Centraal Economisch plan (CEP) 1986.
Collectieve druk
De macro-economische beschouwingen van het CEP
worden aangevuld met micro-economische, waar het gaat
over de mogelijke effecten van de collectieve druk op het
aanbod van arbeid, op de vraag naar arbeid, (onder invloed van afwenteling in het verleden) en op de verborgen
verleiding tot ontduiking in de informele sector.
Het CEP 1986 maakt zich zorgen over het arbeidsaanbodremmende effect van de druk van de belastingen en
premies. De literatuur biedt echter geen ondubbelzinnige
conclusie over de effecten van marginale tarieven op het
arbeidsaanbod, ofschoon de tendens van statistisch onderzoek is dat bij vrouwen het substitutie-effect het inkomenseffect overheerst.terwijl voor mannen het netto effect
van substitutie- en inkomenseffect vrijwel nihil is 3). De
doorwerking van mogelijke negatieve arbeidsaanbodef* Hoogleraar economie van de publieke sector aan de Erasmus Universiteit Rotterdam.
1) Zie voor een samenvattend overzicht L.A.M. Dinkhuijsen en R.
Huijsman, De kwaliteit van langere-termijnvoorspellingen van het
Centraal Planbureau, Instituut voor Economisch Onderzoek, EUR,
Discussion Paper Serie, noG/8607, Rotterdam, 1986. De achtergronden van de afwijkingen tussen realisaties en voorspellingen kunnen
liggen in afwijkingen in de realisatie van externe data ten opzichte van
de voorspellingen, of in afwijkingen in modeluitkomsten ten opzichte
van realisaties (ook indien de werkelijke externe data waren gebruikt)
of in ‘bijstellingen’ van modeluitkomsten. Een decompositie van de afwijkingen naar deze drie factoren is echter niet bekend.
2) Deze vraag kwam duidelijk tot uitdrukking in gesprekken die gevoerd werden tussen een aantal bedrijven en een delegatie van de
PvdA over een concept van het rapport Werk Maken (PvdA, Amsterdam, april 1986). Zie over de aard van deze marktverkenningen het
betreffende rapport, biz. 16.
3) ZieJ.A. Hausman, Labour supply, in M.J. Aaron en J.A. Pechman,
How taxes affect economic behavior, The Brookings Institution,
Washington DC, 1981. Volgensde ‘backward-bending’ aanbodcurve
zou een afname van de marginale tarieven leiden tot een afname van
het arbeidsaanbod voor hogere inkomensgroepen, een toename voor
de lagere groepen en een vrijwel gelijkblijvend aanbod voor de
middengroepen.
r
Tabel 1. Kenmerken van de collectieve sector, in procenten van het netto nationals inkomen
1985
1990
(ongewijzigd beleid)
Collectieve uitgaven
Belasting- en premiedruk
Financieringstekort
(transactiebasis)
Slaatsschuld
66
49
63
49
7,1
60
85-90
8,4
a)
Bran: CEP 1986, hfst. 3, biz. 38, hfst. 2, biz. 32, hfst. 1, biz. 17.
a) By een minder snelle rentedaling, een olieprijs van $17 en een dollarkoers van f. 2,25
in 1990 wordt het tekort 9,9%.
fecten van marginale tarieven op de economie hangt ook
af van de werkgelegenheidssituatie. Bij de huidige werkloosheid zijn er wellicht sociale gevolgen verbonden aan
een vermindering van het arbeidsaanbod, maar de gevolgen voor produktie en inkomen zijn momenteel waarschijnlijk zeer beperkt. De conclusie zou dan vooral moeten zijn dat de genoemde aanbodeffecten een grotere rol
spelen naarmate de werkloosheid kleiner wordt: dit is dan
het probleem van het begin van de jaren negentig, wanneer hopelijk de werkloosheid op de meeste deelmarkten
van de arbeidsmarkt weer is teruggebracht tot frictienlveau. De grote nadruk op het terugbrengen van de druk
van loon- en inkomstenbelasting en sociale premies is op
zich juist. Maar een lagere druk zal nog weinig bijdragen
aan produktie en werkgelegenheid in de periode 19861990 via arbeidsaanbodeffecten.
Het CEP 1986 noemt het mogelijke effect van de druk
van belastingen en premies op de vraag naar arbeid. De
druk van loon- en inkomstenbelasting en premies wordt
gedragen door werknemers en werkgevers. De mate van
afwenteling door werknemers op werkgevers hangt mede
af van de spanning op de arbeidsmarkt. Een drukverlaging
zal – bijde huidige werkloosheid – naar werkgevers kunnen worden toegewenteld. Indien men via verlaging van
de collectieve druk de loonkosten per werknemer verder
omlaag wil brengen, zou men zich vooral moeten richten
op verlaging van werkgeverspremies en minder op verlaging van de tarieven van loon- en inkomstenbelasting. In
de eerste plaats werkt premieverlaging direct door in de
loonkosten. Institutioneel bepaalde tijdsvertragingen zijn
hierbij afwezig, terwijl de effecten van verlaging van tarieven van loon- en inkomstenbelasting op de loonkosten via
cao-onderhandelingen of andere contracten moeten worden gerealiseerd. In de tweede plaats zou een verlaging
van belastingtarieven via vermindering van de hoogste tarieven minder kunnen worden toegewenteld naar verlaging van de loonkosten, omdat voor hoger opgeleiden
(hogere-inkomensgroepen) de werkloosheid kleiner is.
Collectieve-drukverlaging zou – volgens het CEP – bij
kunnen dragen aan een vermindering van het zwarte circuit. Natuurlijk is de winst van ontduiking groter naarmate
het marginale tarief dat op het ontdoken inkomen zou
rusten hoger is, waardoor ontduiking de neiging zal hebben toe te nemen. Maar ontduiking is vooral een kwestie
van moraal en sanctie. In landen met aanzienlijk lagere tarieven wordt meer ontdoken – voor zover het beperkt beschikbare empirische materiaal ons daarover inzicht verschaft. Een groot aantal aanbodeffecten blijft in het CEP
buiten beschouwing. Wat het arbeidsaanbod betreft,
wordt het sociale-zekerheidsstelsel niet genoemd: vooral
buitenlands onderzoek laat zien dat de effecten van rechten op een uitkering en van de uitkeringshoogte substantieel zijn 4). Voor Nederland is bekend dat in het bijzonder
de WAO en AAW een potentieel arbeidsaanbodverminderend effect hebben 5). De doorwerking van dergelijke effecten op produktie en inkomen is bij de huidige werkloosheid echter eveneens beperkt. De invloed van de collectieve druk op spaargedrag en op het nemen van risico blijft
onbesproken.
Financieringstekort
Een tweede karakteristiek van de collectieve sector is
het financieringstekort. Bij een constante collectieve druk
zal dit enigszins toenemen. Weliswaar nemen collectieve
uitgaven (als percentage van het nni) iets af door de verwachte daling van de geregistreerde werkloosheid en de
veronderstelde stabilisering van de rentelasten, maar door
de daling van de inkomsten uit aardgas (van 5,8% van het
nni in 1986 tot 2,6% in 1990) wordt het gat tussen uitgaven
en inkomsten groter. De raming van de aardgasbaten door
het CPB is daarbij zeer optimistisch door te veronderstellen dat de olieprijs weer zal aantrekken tot $ 25 per vat bij
een dollarkoers van f. 2,25. Men moet echter rekening
houden met een lagere prijs en dientengevolge met lagere
aardgasbaten. Er zijn er drie redenen om staatsschuld te
vermijden:
– het rente-opdrijvende effect van staatsschuld en het
daarmee samenhangende negatieve effect op investeringen 6). Dit effect is echter momenteel nauwelijks van
belang in de open Nederlandse economie met grote
overschotten op de betalingsbalans. In het model gebruikt voor de verkenningen (het FREIA-KOMPAS 85
model) is dit effect ook slechts zeer beperkt. De afruil
tussen groei en werkgelegenheid aan de ene kant en
de hoogte van het financieringstekort aan de andere
kant is nauwelijks meer aanwezig 7);
– het dislocerende effect van de rentebetalingen binnen
de overheidsuitgaven. De rentebetalingen zijn in 1985
toegenomen tot 7% van het nni op transactiebasis en
daarmee tot 16,4% van de uitgaven van het rijk en overige publiekrechtelijke lichamen. Deze rentebetalingen
nemen bij ongewijzigd beleid nog iets toe (met 0,4%
van het nni) in de periode 1986-1990, en verdringen
daarmee andere overheidsuitgaven;
– intergenerationele ongelijkheid: de lasten van huidige
overheidsuitgaven worden gelegd op de schouders
van toekomstige generaties. Dit is alleen verantwoord
als de uitgaven, die worden gedaan ten laste van het tekort, de breedte van de schouders van die toekomstige
generaties ten goede komen. Bij het huidige niveau van
het overschot op de lopende rekening is er sprake van
structurele onderbesteding: traditioneel een argument
voor een ruim fiscaal-economisch beleid, waarbij een
tekort niet geschuwd hoeft te worden (mede omdat in
zo’n geval ‘crowding out’ zich maar in beperkte mate
voordoet). De andere kant van de medaille is dat de ervaring van het afgelopen decennium heeft geleerd dat
een dergelijk beleid weinig effectief is, waarschijnlijk
omdat we te maken hebben met grote veranderingen in
de stand van de technologische kennis bij een betrekkelijke grote starheid in produktie-organisaties 8),
waardoor de weglekeffecten van een bestedingsimpuls
groot zijn.
Men kan concluderen dat een verlaging van het huidige
niveau van belasting- en premiedruk gunstig zou zijn voor
de vraag naar arbeid, mitsde verlaging via werkgeverspremies plaatsvindt. Op langere termijn zou ze gunstig kunnen zijn voor het produktieniveau, wanneer de arbeidsmarkt weer in evenwicht is en de mogelijke arbeidsaanbodremmende invloed van de belasting- en premiedruk
aanleiding zou geven tot tekorten op de arbeidsmarkt.
Voor de komende vier jaar zou de prioriteit in het beleid
moeten liggen bij het terugdringen van het financieringstekort. De belangrijkste reden om het financieringstekort terug te brengen zijn momenteel het dislocerende effect op
4) Zie S. Danziger, R. Haveman en K. Plotnick, How income transfer
programs affect work, savings, and the income distribution: a critical
review, Journal of Economic Literature, jg. 19, 1980.
5) Zie F.A.J. v.d. Bosch en C. Petersen (red.), Economie en arbeidsongeschiktheid, Kluwer, Deventer, 1983.
6) Dit wordt fraai in beeld gebracht in A.B. Atkinson en J.E. Stiglitz,
Lectures on public economics, Me. Graw Hill, New York, biz. 249-257.
7) In hfst. 3, biz. 46 wordt vermeld dat het risico bestaat dat door veranderingen in de beleggingsvoorkeur van aanbieders van leningen in
de nabije toekomst wellicht wel ‘crowding-out’ zou kunnen gaan
ontstaan.
label 2. Gecumuleerde effecten van een terugdringing van de overheidsuitgaven op het financieringstekort na 4 en 8 jaar
Reeel netto nationaal inkomen,
afwijking van centraal pad,
in procenten
Werkloosheid, absolute afwijking
van centraal pad
Financieringstekort
in % van het nationale inkomen,
afwijking van centraal pad
in %-punten
4
Effect in jaar
Financiertngstekortreductie zonder
werkgelegenheidsverlies
ambtenaren, trendvolgers
en uitkeringstrekkers
korten(4×1%)
-0,4
8
4
8
4
8
0
-0
-16
-0,4
-0,7
0,1
-2
-7
-0,5
-0,6
-0,2
0
-1
-8
-0,1
-0,2
-0,2
0
-5
1
-0,5
-0,7
gezinnen (1% nni)
-0,5
-0,2
11
4
-0,9
-1,2
verlaging materiele
bestedingen (1% nni)
-0,7
-0,4
16
6
-0,7
-0,9
verlaging pensioenpremies ambtenaren
(f. 2 mrd.)
uitkeringstrekkers
korten(4×1%)
Financieringstekortreductie met beperkt
werkgelegenheidsverlies
0
verhoging BTW met
1%-punt(f. 2 mrd.)
verlaging tnkomensoverdrachten aan
Financieringstekort-
verlaging WIR
reductie met groot
werkgelegenheidsverlies
(1% nni)
-0,5
-1,0
20
34
-0,8
-1,0
vermindering aantal
ambtenaren met
48000
-1,0
-0,8
44
38
-0,5
-0,6
ombuigingen Volksgezondheid (f. 2,8 mrd.)
-0,4
-0,4
23
17
-0
-0,1
de rijksbegroting en de intergenerationele ongelijkheden.
Een specifiek punt in het CEP is het gemak waarmee deflatie wordt omarmd. Nadat duidelijk werd dat historisch en
statistisch gezien deflatie niet hoeft samen te gaan met daling van de economische groei, lijkt de slinger door te slaan
en wordt deflatie als hoogste goed aangeprezen. Theoretisch gezien kan deflatie echter net zulke ernstige gevolgen hebben als inflatie. Om er een paar te noemen: deflatie kan bij verwachting van een verdere prijsdaling duidelijk leiden tot vertragingen in bestedingen van consumenten, en, wat op langere termijn zeker zo ernstig is, tot een
investeringsvertraging, die zich vertaalt in een afnemend
investeringsvolume. Volgens de theorie van de rationele
verwachtingen jaagt deflatie zichzelf evenzeer aan als inflatie. Verder gaan vermogensbezitters erop vooruit, omdat de reele waarde van hun bezit stijgt, terwijl schuldenaren hun positie zien verslechteren. Tot de schuldenaren
horen de hordes kopers van eigen woningen van het eind
van de jaren zeventig, maar ook de overheid. De reele
waarde van de aflossingsverplichtingen neemt toe, terwijl
juist contracten over de rentehoogte zijn gesloten in het
begin van de jaren tachtig die voorzagen in een daling van
de reele waarde van de aflossingsverplichtingen (bij voorbeeld een rente van 12% in 1981). De reele rentelasten nemen eveneens toe bij de contracten waaronder de huidige
schuld is aangegaan waarbij een groot deel van de leningen niet langer het recht kent van vervroegde aflossing
(hfst. 3, biz. 42); sterker nog: f. 40 mrd. van de staatsschuld is afgesloten onder voorwaarde van verlenging van
de looptijd door de uitlenende partij. De resterende looptijd
van leningen is weliswaar afgenomen, maar desondanks
nog steeds vrij lang. Voor de periode 1986-1990 betekent
een deflatie van 0,25% per jaar (zoals geraamd zowel in de
basisprojectie als in de projectie met nader beleid) een extra reele last aan rentebetallingen in 1990 van naar schatting f. 2 mrd. bij de huidige schuld van zo’n f. 220 mrd.,
waarmee het probleem van het financieringstekort verder
wordt vergroot. Een monetair beleid gericht op het voorkomen van deflatie is niet alleen op grond van dit effect, maar
ook op grond van andere effecten zoals eerder genoemd.zeer gewenst. Een grote liquiditeitscreatie bij de
banken zou een mogelijkheid daartoe zijn.
630
Aftrainen
Het CEP presenteert een aantal beleidsvarianten voor
de middellange termijn. De varianten, die beogen het financieringstekort te reduceren, zijn samengevat in tabel
2, gerangschikt naar de verhouding tussen werkgelegenheidsverlies en tekortreductie. Het gaat om de effecten
van maatregelen genomen over de periode 1987-1990 zowel in 1990 (jaar 4) als in 1994 (jaar 8), rekening houdend
met de kringloopeffecten. Drie groepen worden onderscheiden:
– maatregelen met een substantiate tekortreductie zonder werkgelegenheidsverlies; hieronder vallen varianten die de arbeidsvoorwaarden voor ambtenaren aantasten of uitkeringen doen verlagen: verlaging pensioenpremies ambtenaren en kortingen op salarissen
van ambtenaren en op uitkeringen;
– maatregelen met een beperkt werkgelegenheidsverlies (minder dan 1000 arbeidsplaatsen verlies per 0,1
procent tekortreductie in jaar 8): de verhoging van de
BTW, de verlaging van inkomensoverdrachten aan gezinnen en de verhoging van materiele overheidsbestedingen;
– maatregelen met een relatief groot werkgelegenheidsverlies (tussen de 3.400 en 17.000 arbeidsplaatsen verlies per 0,1 procentpunt tekortreductie in jaar 8): verlaging van de WIR, vermindering van het aantal ambtenaren en ombuigingen volksgezondheid.
Het is treffend dat een rangorde van de maatregelen op
basis van de verhouding verlies aan nationaal inkomen/financieringstekortreductie vrijwel dezelfde is. Daarnaast
worden varianten gepresenteerd met betrekking tot loonmatiging, verlichting sociale lasten werkgevers, arbeidsduurverkorting en verlaging van de loon- en inkomstenbelasting. Hiervan scoort alleen loonmatiging positief wat best Uit een studie over Nederland in de periode 1960-1980 blijken tijdsvertragingen in de aanpassing van de arbeidsvraag van 5 tot 10 jaar;
zie J.M.M. Ritzen (red.), Menselijk kapitaal en conjunctuur, Erasmus
Universiteit, Rotterdam, 1986.
Met CPB: modelbouw aan de Van Stolkweg.
treft de vermindering van het financieringstekort in het
achtste jaar.
Het is te doen gebruikelijk dat het CPB projecties met
‘nader belaid’ maakt voor een pakket, waar de Centraal
Economische Commissie (CEC) mede de samenstelling
van placht te bepalen. Het pakket is in feite een politick
compromis, ponds-pondsgewijs elk van de mogelijke
maatregelen potentieel of reeel in beeld houdend, met:
– f. 5 mrd. vermindering van overheidsuitgaven in enge
zin;
– f. 1 mrd. bezuinigen bij de volksgezondheid;
– f. 3 mrd. bezuinigen bij de sociale zekerheid en de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector;
– f. 2,5 mrd. lastenverzwaring voor het bedrijfsleven;
– f. 4 mrd. extra BTW.
Deze maatregelen zouden gepaard moeten gaan met
1% loonmatiging, een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting oplopend tot f. 3 mrd. in 1990, een extra verkoop van aardgas en van staatsdeelnemingen van f. 1
mrd. en een beperking van de jaarlijkse trendmatige huurverhoging tot 1%.
Het politieke-compromiskarakter van het pakket blijkt
duidelijk bij vergelijking van dit pakket met tabel 2. Men
had verwacht dat de toppers van de lijst van tabel 2 in het
pakket sterk vertegenwoordigd zouden zijn, tenzij ze op
grond van andere doelstellingen van het sociaal-economische beleid dan groei en werkgelegenheid (prijsstabiliteit,
betalingsbalansevenwicht of rechtvaardigheid van de inkomensverdeling) zouden worden afgewezen. Nu geldt
voor alle maatregelen van tabel 2 dat ze de betalingsbalanspositie verder versterken. Ze vergroten ook alle de deflatie, met uitzondering van de verlaging van de WIR en de
verhoging van de BTW. Een dergelijke onderbouwing van
het pakket ontbreekt echter. Ofte wel het CPB is met de
CEC van mening dat de modeluitkomsten weinig relevant
zijn voor een verkenning van de effecten van maatregelen
ofte wel men acht de bestuurlijke problemen van implementatie van een alternatief pakket gebaseerd op de modeluitkomsten zoals weergegeven in tabel 2 te groot.
Het beeld van de effecten van het pakket wordt sterk vertekend door een drietal elementen die in feite in een basisprojectie thuishoren:
– bij doorvoering van het pakket worden 15.000 extra
deeltijdbanen verondersteld, door middel van krachti-
(foto ANP)
ge bevordering van deeltijdarbeid. Om dit bij het pakket
op te nemen is volstrekt gekunsteld. Als men deeltijd al
kan stimuleren (waar Leynse aan twijfelt 9)), dan zou
dat in de basisprojectie thuishoren;
– bij doorvoering van het pakket komen 50.000 extra arbeidsplaatsen voor jongeren tot stand in het kader van
de afspraken die daaromtrent in de Stichting van de Arbeid zijn gemaakt. Dit geeft een vertekend beeld van de
effecten van het pakket;
– hetzelfde geldt voor loonmatiging, goed voor 18.000
extra banen. Na wijziging in 1985 van de Wet op de
loonvorming van 1970 kan loonmatiging vrijwel uitsluitend tot stand komen via een sociaal convenant. Het
zou daarmee eveneens behoren tot de basisprojectie.
Interessant is dat in de ogen van het CPB de overheid
werkgevers en werknemers zou moeten trachten te
verleiden tot een sociaal convenant met loonmatiging
door verlaging van loon- en inkomstenbelasting in te
zetten als joker (hfst. 5, par. 8, biz. 79).
Het ‘werkelijke effect’ van het pakket (exclusief deze
drie factoren) op de werkloosheid, is in jaar 4 een toename
van 43.000 in plaats van de afname van 40.000, gemeld in
tabel V.1 en tabel V.43 van het CEP.
In het beleidspakket is een extra aardgasinzet voorzien.
Dit is letterlijk en figuurlijk al te goedkoop. De prijs van
substituten van aardgas is (in guldens per eenheid) waarschijnlijk op een van zijn laagste punten van de periode
1980-2000 door de combinatie van de daling van de dollar
en de daling van de olieprijs (in dollars). Een extra inzet
van aardgas is juist gewenst als de prijs van substituten
hoog is. Dan spreekt de verkoop van staatsdeelnemingen
die in een adem wordt genoemd met extra aardgasinzet bij
de huidige beurskoersen meer aan.
Wat vooral opvalt in het CEP is het negeren van alle andere effecten van het beleidspakket of beleidsvarianten
dan in het traditionele lijstje van macro-economische variabelen voorkomen. Over de effecten op de inkomensverdeling wordt niet of nauwelijks gerept. Een pakket met
BTW-verhoging, loon- en inkomstenbelastingverlaging en
kortingen op uitkeringen of verlaging van inkomensoverdrachten aan gezinnen zal denivellerend werken, zeker
9) F. Leynse, Bevordering van deeltijd-arbeid, Proefschritt T.H.
Twente, uitgave ITS, Nijmegen, 1985.
wanneer de BTW-tarieven worden geiiniformeerd. Voor
de beleidsbepaling is dat een gegeven dat net zo relevant
is als het effect op macro-variabelen zoals het financieringstekort, de werkgelegenheid en de economische
groei. Een duidelijke inconsistentie is hier dat terugdringen van het financieringstekort impliciet onder meer bepleit wordt op grond van intergenerationele verdelingseffecten, terwijl men de ogen sluit voor de inkomensverdelingseffecten van een tekortreductie binnen een generatie.
Ook heeft het CEP geen oog voor de effecten van bezuinigingen binnen de kwartaire sector (met mogelijk ingrijpende korte- of lange-termijneffecten op macro-variabelen). Neem de vermindering van het aantal ambtenaren.
Een (groot) bedrijf zou het niet in zijn hoofd moeten halen
om het ontslag van 4×12.000 personen te overwegen
zonder sociaal plan. In het CEP wordt echter aangenomen
dat er geen andere kosten aan dit ontslag verbonden zijn,
dan de uitkeringen van de ontslagen ambtenaren. De kosten van een dergelijk sociaal plan liggen al gauwtussen de
f. 1 en 5 mrd. (gedisconteerde waarde naar 1990). Een effect op het financieringstekort doet zich dan pas veel later
voor. Dat laatste geldt ook indien men de vermindering van
het aantal ambtenaren wenst te bereiken via natuurlijk verloop, per organisatie-onderdeel om te vermijden dat het
natuurlijk verloop de samenstelling van het ambtenarenapparaat gaat bepalen. Evenmin is er oog voor het verlies
aan kwaliteit in de kwartaire sector. Ondanks alle rethoriek
van het kappen van dor hout en het snoeien van wildgroei
blijken de bezuinigingen in de praktijk dikwijls pondspondsgewijs te worden verdeeld over kwalitatief goede en
de minder goede produkten van de kwartaire sector 10),
wellicht met uitzondering van de bezuinigingen bij gedecentraliseerde diensten 11). De voortgaande kortingen op
de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector kunnen dit
negatievekwaliteitseffectversterken, wanneer meer werknemers van de collectieve sector naar de marktsector
gaan uitwijken. De geluiden over kwaliteitsvermindering
verwacht men bij bezuinigingen. Men kan ze ook enigszins
disconteren als belangenbehartiging, het verdedigen van
de eigen positie. Maar geleidelijk aan zijn er steeds meer
objectieve tekenen die wijzen op potentieel kwaliteitsverlies, zoals de trek van jonge leerkrachten uit het onderwijs
naar de marktsector en gevallen van onderbezetting in de
intramurale gezondheidszorg.
Aftrainen van het sporthart is, wat de kwartaire sector
betreft een zaak van de lange termijn, met als prioriteit het
zoveel mogelijk vermijden van groei van de uitgaven, en
met mogelijkheden via herijking (lees beperking) van takenpakketten weerterug te komen op personeel/dienstenverhoudingen van het begin vandejarenzeventig 12). Ook
kunnen wellicht taken worden afgestoten of geprivatiseerd
13). Maar dit vereist een genuanceerde benadering, met
effecten in de financiele sfeer die meestal pas op lange termijn zichtbaar zijn.
Voor een tweede hoofdmoot van collectieve uitgaven,
de uitkeringen voor de sociale zekerheid, geldt dit laatste
evenzeer. Ons sociale-zekerheidsstelsel heeft de lakmoesproef van bescherming tegen inkomensderving in de
crisis van het begin van dit decennium niet goed kunnen
doorstaan. De inkomensgarantie bleek veel minder hard
dan werd aangenomen of voorgenomen bij de opzet en
ontwikkeling van het stelsel. Ook mag niet worden uitgesloten dat de aard van het stelsel zelf heeft bijgedragen
aan de verscherping van de crisis, enerzijds door de arbeidsaanbodremmende werking aan het eind van de jaren
zestig en het begin van de jaren zeventig, en anderzijds de
vraagremming ten gevolge van de afwenteling van premies in dezelfde periode. Een grondige herziening is gewenst ten einde de jaren negentig te kunnen ingaan met
een stelsel, dat meer crisisbestendig is. Maar de financiele
voordelen voor de overheid daarvan zullen pas op lange
termijn zichtbaar kunnen worden, omdat de redelijkheid
gebiedt dat bestaande rechten in stand blijven totdat individuen een alternatief hebben kunnen creeren. De huidige
massa-werkloosheid (met 15% nog altijd een van de
hoogste van de OESO-landen) is in feite een van de grootste belemmeringen voor de heropbouw van de sociale
632
zekerheid.
De collectieve uitgaven voor andere doeleinden dan
subsidising van kwartaire diensten en sociale-zekerheidsuitgaven vormen een bescheiden deel van de totale
collectieve uitgaven. Ook hier is het mogelijke tempo van
terugdringen beperkt. Nemen we de subsidies aan bedrijven (incl. vermogensoverdrachten) van ca. f. 15 mrd. in
1985. Afgezet tegen een totale winst van het bedrijfsleven
van zo’n f. 30 a f. 40 mrd., is dit een substantiele inkomensbron. Bij een gematigde loonontwikkeling zal het
tempo van vermindering van deze subsidies niet te hoog
kunnen liggen met het oog op de rentabiliteit van het bedrijfsleven. Het aanbod van kapitaal zou dan onder druk
kunnen komen te staan.
Opvallend genoeg ontbreken in het beleidspakket maatregelen om een gedeelte van die prijsverlaging aan de
schatkist ten goede te doen komen. Een verhoging van de
benzine-accijns bij een variabilisatie van autokosten zou
gekoppeld kunnen worden aan hogere tarieven voor openbaar vervoer, beperking van de f requenties op onrendabele lijnen en een meer commerciele bedrijfsvoering. Cumulatief zou dit in 1990 het financieringstekort met f. 3 a f. 5
mrd. kunnen verlagen. Ook zijn de woningbouwprogramma’s nog te ruim tegen de achtergrond van de demografische ontwikkeling 14). Beperking van de nieuwbouwprogrammering en van de exploitatiesubsidies zou deze uitgaven met zo’n f. 3 mrd. kunnen doen verminderen, ook
als men rekening houdt met meer uitgaven voor de individuele huursubsidie.
Kortom, financieringstekortreductie voor de komende
vier jaar zou samen kunnen gaan met herstructurering van
de kwartaire sector en de sociale zekerheid op lange termijn. Het door het CPB als ‘nader beleid’ verwachte pakket voldoet echter alleen aan de eis van tekortreductie.
Artritis_____________________
Niet alleen de collectieve sector is uit balans. Het hele
Nederlandse economische patroon is buitengewoon onevenwichtig, met een hoge werkloosheid en een gigantisch overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans (oplopend in de projectie met nader beleid tot f. 25
mrd. in 1990). Er is ook een onevenwichtigheid in de economische structuur. In hfst. 6 van het CEP wordt deze geschetst. Nederland neemt een relatief lage plaats in tussen
de industrielanden waar het de samenstelling van de produktie naartechnisch hoog-en laagwaardig betreft. Hoogwaardigheid is gedefinieerd met het aandeel van onderzoek en ontwikkeling dat met de produktie gemoeid is, volgens een classificatiesysteem van de OESO, het ISIC
(International Standard Industrial Classification) 15). In
1980 had het rapport van de Wetenschappelijke Raad voor
het Regeringsbeleid, Plaats en toekomst van de Nederlandse Industrie een soortgelijke conclusie getrokken als
het CEP nu doet. We moeten constateren dat er nog weinig is veranderd.
10) Zie voor een voorbeeld de allocatie van bezuinigingen in het wetenschappelijk onderwijs in: T.B.M. Steenkamp, H. de Groot en
J.M.M. Ritzen, Taakverdeling en concentratie, ESB, 27 november
1985, biz. 1198-1201.
11) Zie een binnenkort te verschijnen rapport van het Instituut voor
Onderzoek van Overheidsuitgaven over bezuinigingen bij de ge-
meenten.
12) Zie voor de personeels/dienstenverhoudingen: SCP/CPB,
Kosten van kwartaire diensten, 1970-1983, Den Haag, 1986.
13) Zie voor een literatuurlijst SMO, Privatisering en verzelfstandi-
ging, Den Haag, 1985.
14) H. van Fulpen, Volkshuisvesting in demografisch en economisch
perspectief, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985.
15) Hoge technologic omvat luchtvaart, kantoormachines, elektronicaen componenten, farmaceutica, instrumenten en elektrische apparaten. Middel-tecnnologie bestaat uit auto’s, chemische produkten,
andere fabrikaten, niet-elektrische apparaten, rubber, plastic en nonferromaterialen. Lage technologie omvat alle andere goederen (materialen) en scheepsbouw.
Figuur 1. Handelsbalans voor laag-technologische
goederen, in procenten van het bruto nationale
produkt
Figuur 2. Handelsbalans voor hoog-technologische
goederen, in procenten van het bruto nationale
produkt
3,0
3,0
2,0
Japan
2,0
1,0
OECD-Europa
1,0
-1,0
Verenigde Staten
OECD-Europa
I
I I I I I I I I I I I I I I I
1965
1970
1975
I
I J
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
1965
1970
1975
1980
1980
Bron: OECD, Economic Outlook, juni 1985, chart E
Bron: OECD, Economic Outlook, juni 1985, chart E.
Figuur 3. Handelsbalans voor voedsel en grondstoffen, exclusief energie, in procenten van het bruto
nationale produkt
Figuur 4. Handelsbalans voor middel-technologische goederen, in procenten van het bruto nationale produkt
1,0
Verenigde Staten
Japan
5,0
4,0
OECD-Europa
3,0
2,0
-3,0
1,0
Verenigde Staten
-1,0
1965
1970
1975
1980
Bron: OECD, Economic Outlook, juni 1985, chart E.
Nu is dit niet uitsluitend een Nederlands probleem, zoals
de figuren laten zien. Voor Europa als geheel geldt dat de
trend in ontwikkeling van de handelsbalans voor hoogwaardige en middelwaardige produkten zlch ontwikkelt in
de richting van meer import en minder export, terwijl die
voor de uitschieter Japan juist in omgekeerde richting
beweegt.
De OESO merkt hierover op 16): ,,Were these trends to
continue, Europe would increasingly tend to become a net
supplier to the rest of the world of food and raw materials,
and low technology manufactured goods, areas where
competition from non-OECD countries (and certain nonEuropean OECD countries) can be expected to become
FSR 2R-R-IQSfi
I
I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
1965
1970
1975
1980
Bron: OECD, Economic Outlook, juni 1985, chart E.
fiercer as and when protectionist barriers are dismantled”.
Meer dan voor andere Europese OESO-landen geldt deze waarschuwing voor Nederland. De economische structuur van ons land wordt nog steeds in belangrijke mate bepaald door basismetaal en basischemie. Tegelijk ontbreekt het aan een adequaat stelsel voor her-, om- en bijscholing, dat werknemers in staat stelt op de arbeidsplaats
met nieuwe technologieen vertrouwd te raken. Ook is onze
inspanning voor onderzoek en ontwikkeling internationaal
gezien erg laag: zo’n 2% van het bruto binnenlandse produkt in 1985 (tegen 2,7% gemiddeld in OESO-landen) die
16) OECD, Economic outlook, juni 1985.
bovendien nog voor 70% is geconcentreerd bij de 5 grootste bedrijven. Op grond van deze relatief lage inspanning
sprak een OESO-rapport recent een vernietigend oordeel
uit over het Nederlandse wetenschaps- en technologiebeleid. Eerder had het PvdA-rapport Werk Maken gewezen
op de noodzaak van een vergroting van de inspanning op
de terreinen van scholing en van onderzoek en ontwikkeling. Deze conclusies over de artritische staat van de economische structuur zijn niet zonder gevolgen voor de ontwikkeling van de collectieve sector. Het CEP negeert deze
gevolgen echter volstrekt. Wel worden in een van de varianten 50.000 werklozen door middel van scholingsprogramma’s weggetoverd in een van de varianten, maar dat
kost de collectiviteit niets, dat wil zeggen: werkgevers en
werknemers draaien ervoor op. Nadere aanknopingspunten daaromtrent ontbreken in het CEP.
Zowel scholing als onderzoek en ontwikkeling kunnen
positieve externe effecten genereren. Zouden ze overgelaten worden aan de markt (zoals nu grotendeels het geval
is 17) dan zal het aanbod lager zijn dan maatschappelijk
gewenst. Een intervenierende rol van de overheid of van
het collectivum van werkgevers en werknemers, kan bijdragen tot grotere efficientie. Gezien de ontwikkeling van
lonen en die van winsten is er voorlopig nog weinig zicht op
een aanzienlijke extra inspanning van de kant van het georganiseerde bedrijfsleven. Een crash-programma voor
de komende vier jaar, mee gefinancierd door de overheid
lijkt derhalve zeker op zijn plaats.
Samenvatting en conclusies
economie. De collectieve sector kan gekarakteriseerd
worden als een sporthart: uitgedijd door een betrekkelijk
extreem gebruik in de jaren zeventig en begin tachtig,
maar nog steeds wezenlijk in de economie als verschaffer
van collectieve goederen. De noodzaak van verkleining
van de collectieve sector volgt uit de noodzaak van een beperking van de collectieve druk en uit de noodzaak het financieringstekort te reduceren (zonder drukverhoging).
De argumenten om het financieringstekort terug te dringen zijn zowel het dislocerende effect op de Rijksbegroting, als de intergenerationele onrechtvaardigheden, ook
al lijkt voorlopig het gevaar van ‘crowding out’ bezworen.
Macro-modellen leren ons weinig over de effecten van
tekortreductie door middel van bezuinigingen, omdat de
effecten op de inkomensverdeling en de effecten op het
functioneren van de kwartaire sector onduidelijk blijven.
Dit komt duidelijk naar voren wanneer een beleidspakket
wordt voorgesteld (‘projectie met nader beleid’), dat geen
aansluiting vertoont op varianten voor bezuinigingen die
een tekortreductie combineren met minimaal verlies aan
werkgelegenheid en aan groei (zonder ingrijpende negatieve effecten op prijsstabiliteit en betalingsbalansevenwicht). In het algemeen wordt geconstateerd dat verantwoord bezuinigen een zaak van lange adem is, een vorm
van aftrainen.
De structuur van de economie kan nog steeds als artritis
worden gekenmerkt: het aandeel van hoogwaardige produkten is relatief laag. Een extra inspanning voor scholing
en voor onderzoek en ontwikkeling is vereist om de economische structuur te verbeteren. Naar alle waarschijnlijkheid zal dit de collectieve uitgaven opwaarts be’mvloeden.
J.M.M. Ritzen
Het Centraal Economisch Plan 1986 bevat waardevolle
aanknopingspunten voor de bepaling van de plaats van de
collectieve sector in de economie en de effecten op die
17) Er bestaan overigens enige subsidieregelingen voor R & D, zoals
de INSTIR.