Het sociaal-economische beleid
op middellange termijn
De afgelopen week heeft de SER zijn advies vastgesteld inzake het sociaal-economische
beleid op middellange termijn 1986-1990 1). De SER is het eens over de doelstellingen
die in de komende kabinetsperiode moeten worden nagestreefd en over de instrumenten
die daarvoor moeten worden ingezet. Over de intensiteit waarmee de diverse
instrumenten moeten worden toegepast bestaan er binnen de SER meningsverschillen.
Dit artikel belicht een aantal hoofdlijnen van het SER-advies. Eerst wordt ingegaan op de
economische vooruitzichten voor de periode 1986-1990.
Vervolgens worden de doelstellingen en instrumenten geschetst die de SER in de
komende kabinetsperiode noodzakelijk acht. In het bijzonder een verkorting van het
bruto-netto traject en een beleidsgeinduceerde verandering in de relatieve factorprijzen
worden nader besproken. Het artikel besluit met een weergave van de visie van de SER op
de rol van het centraal overleg in de komende kabinetsperiode.
DR. N. VAN HULST – DRS. G .DE JONG – DRS. R. JONKERS*
De vooruitzichten
Het CPB presenteert in het Centraal economisch plan
(CEP) 1986 twee projecties voor de periode 1986-1990 2).
De zogenoemde basisprojectie bevat een verkenning van
de economische ontwikkeling die gegeven een aantal externe veronderstellingen en zonder nader beleid zal resulteren. De externe veronderstellingen betreffen met name de
ontwikkeling van de (buitenlandse) rente, de dollarkoers en
de olieprijs. Zonder nader beleid betekent in dit verband dat
wordt uitgegaan van de meerjarenramingen voor de openbare uitgaven, van ongewijzigde belastingtarieven en van
toepassing van de bestaande koppelingsmechanismen. Uit
de basisprojectie komt het beeld naar voren van een voortzetting van het herstel van de Nederlandse economie (zie
tabel 1). De geregistreerde werkloosheid vertoont echter
slechts een lichte daling en blijft hoog. Daarnaast stijgt het
financieringstekort, vooral door de terugval in de aardgasbaten opnieuw. Deze uitkomsten waren voor het CPB aanleiding om een projectie met nader beleid te presenteren.
Deze projectie is gericht op een verdere terugdringing van
de werkloosheid en een reductie van het financieringstekort
tot 5,5% van het nationale inkomen in 1990. Het nader beleid omvat een pakket met onder meer de volgende elementen:
– een loonmatiging van 1 % per jaar;
– een verlaging van de loon- en inkomstenbelasting met
f. 3 mrd.;
– een ombuiging op de publieke uitgaven van f. 9 mrd.,
lastenverzwaring voor het bedrijfsleven (f. 2,5 mrd.), verhoging van de indirecte belastingen (f. 4 mrd.), extra inzet van aardgas en verkoop van staatsdeelnemingen
(f. 1 mrd.);
– aanvullende arbeidsmarktmaatregelen in de sfeer van
extra deeltijdarbeid bij de overheid en extra scholing.
PCD OR-C-IQBR
Zoals uit tabel 1 valt af te lezen, loopt de werkloosheid in
de projectie met nader beleid terug tot 635.000 personen en
komt het financieringstekort uit op 5,5% van het nationale
inkomen.
Onzekerheden in de projecties
In de projecties van het CPB wordt een betrekkelijk beheerst verloop van de internationale ontwikkeling verondersteld. Dit verloop is evenwel met niet geringe onzekerheden
omgeven. De risico’s die besloten liggen in een minder stabiele internationale ontwikkeling worden treffend gei’llustreerd door een variant waarin het CPB de gevolgen van
een lagere groei van de wereldhandel laat zien 3). Deze variant is weergegeven in tabel 2. Uit tabel 2 blijkt (opnieuw)
dat de Nederlandse economie sterk wordt be’invloed door
de internationale economische ontwikkeling. Een 2 a 2,5%
lagere groei van de relevante wereldhandel leidt bij afwezigheid van beleidsreacties tot een vertraging in de produktiegroei met 1%, waardoor de werkloosheid aanzienlijk hoger
uitkomt dan in de basisprojectie. Daarnaast bereikt het financieringstekort weer de zone van de dubbele cijfers. Dit
laatste resultaat onderstreept nog eens de ernst van de
budgettaire problematiek die verbonden is met de reductie
van het financieringstekort.
* De auteurs zijn verbonden aan het secretariaat van de SociaalEconomische Raad te ‘s-Gravenhage. Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven.
1) SER, Advies inzake het sociaal-economisch beleid op de middellange termijn 1986-1990, Den Haag, 1986.
2) CPB, Centraal economische plan 1986, Den Haag, 1986, hoofdstuk V.
3) Het CPB heeft ook de gevolgen van een hogere rentevoet en een
lagere olieprijs bezien, zie SER, op.cit.,§ 5.3.3. en bijlage 6.
617
Tabel 1. Basisprojectie en projectie met nader beleid
1986-1990
Basisprojectie
Tabel 2. Gevolgen van een lagere groei in de wereld,
1987-1990
Projectie
met nader
beleid
Basisprojectie
Lage-groeiscenario
mutaties per jaar in %
gemiddelde mutaties per
jaar in %
Veronderstellingen
Volume wereldhandel (ongewogen)
Concurrenlie uitvoer (dubbel herwogen,
excl. energie)
Prijspeil goedereninvoer (in gld.)
Concurrerend uitvoerprijspeil (in gld.)
(dubbel herwogen, excl. energie)
Loonkosten per eenheid produkt in de verwerkende
Industrie in het buitenland (in gld.)
Effectieve koers van de gulden
t.o.v. concurrenten op buitenl. markten
t.o.v. leveranciers
Koers van de dollar (niveau eind jaar)
Volume materiele overheidsbestedingen
Volume investeringen woningen
Arbeidsduur in bedhjven a)
Resultaten
Loonsom per werknemer in bedrijven
Volume particuliere consumptie
Volume bruto investeringen bedrijven (excl.
woningen)
Volume goederenuitvoer
Idem, excl. energie
Volume goedereninvoer
Produktievolume bedrijven
Produktievolume marktsector
(excl. delfstoffenwinning, woningbezit)
Reeel nationaal inkomen
Prijspeil particuliere consumptie
Prijspeil goederenuitvoer
Idem, excl. energie
Arbeidsproductiviteit in bedrijven
(incl. zelfstandigen)
Reeel vrij beschikbaar inkomen
(modale werknemer, incl. incidenteel)
Loonkosten per eenheid produkt in de
verwerkende Industrie
4,5
4,5
5 a 5,5
0
Veronderstellingen
Concurrerend uitvoervolume
Koers van de dollar
Prijspeil goedereninvoer
Concurrerend uitvoerprijspeil
5 a 5,5
0
-0,5
-0,5
-0,5
-0,5
1,5
2
2,25
1
-0,5
0
Resultaten
Volume particuliere consumptie
Volume bedrijfsinvesteringen
Volume goederenuitvoer, excl. energie
Volume produktie bedrijven
Loonsom per werknemer
Prijspeil particuliere consumptie
Prijspeil goederenuitvoer, excl. energie
1,5
2
2,25
0
-0,5
0
1.5
2,5
Werkloosheid ( x 1 .000 personen)
Saldo lopende rekening (in mrd. gld.)
Financieringstekort (in % nni)
3,5
5,5
6 a 6,5
4,5
2,5
3,5
2 a 2,5
O a -0,5
O a -0,5
-0,5 a -1
1,5 a 2
1,5 a 2
1 a 1,5
1
-2
-3
1990
(niveaus)
Saldo lopende rekening van de betalingsbalans
(in mrd. gld.)
Voorraadvorming (in mrd. gld.)
Werkgelegenheid ( x 1 000 arb.jaren)
Geregistreerde werkloosheid ( x 1 .000 personen)
Arbeidsinkomensquote (bedrijven) c)
Besparingen d)
Financieringstekort (kasbasis) d) e)
Belastingdrijk (kasbasis) d)
Idem (excl. gas)
Sociale premiedruk d)
a)
b)
c)
d)
e)
17,5
4,8
4720
675
81,5
14,5
8,5
28,3
27,4
22,5
25
4,9
4700
635, 685
80,5
16,5
5,5
29,1
28,1
21,8
-0,5
-2
2,5
4
6
2,5 a 3
1,5 a 2
0
-0,5 a -1
2
2
3,5
1,5 a 2
0,5
-1 a -1,5
-2
675
17,5
8,5
750
10,5
10 a 10,5
Bran: CPB.
3 a 3,5
2
O a -0,5
-0,5
-1
1986
3,5
-5,5
-1.5
niveaus in eindjaar
0,5
1,5 a 2
4
5 a 5,5
6
5
2,5 a 3
5 a 5,5
-2,5
0
b)
Per arbeidsjaar incl arbeidsduurverkorting (excl. deeltijdarbeid).
Exclusief scholingsprogramma’s.
Gecorrigeerd voor aardgas en dergelijke
In % van het netto nationaal inkomen tegen marktprijzen.
Inclusief gedebudgetteerde bedragen.
projecties wordt aangenomen dat het trendmatige arbeidsaanbod tot 1990 met 400.000 personen toeneemt, waarvan
150.000 personen zich niet als werkzoekend laten registreren. Door dit effect houdt de geprojecteerde ontwikkeling
van de geregistreerde werkloosheid een onderschatting in
van de omvang van de werkelijke werkloosheid aangezien
de toename van de verborgen werkloosheid daarin niet is
verdisconteerd. Behalve een element van onderschatting
schuilt er echter ook een element van overschatting in de
geregistreerde werkloosheidscijfers. Deze cijfers omvatten
namelijk een aanzienlijk aantal mensen, dat inmiddels
reeds betaalde arbeid verricht c.q. om uiteenlopende redenen niet voldoet aan de formele criteria voor werkloosheid
(bijv. vanwege studie, gezondheid e.d.). Over de omvang
van deze bestandsvervuiling zijn verschillende schattingen
beschikbaar. Een werkgroep van de Stichting van de Arbeid
komt op een getal van 100.000 personen, terwijl uit een onderzoek van de Stichting Research voor Beleid valt af te leiden dat zelfs ca. 37% van het bestand niet aan de formele
criteria voor werkloosheid voldoet 5). De grootte van de genoemde cijfers, alsmede de variatie daarin, geeft volgens
de SER aan dat er reden is om het inzicht in de bestandsvervuiling verder te vergroten en te verdiepen.
Ten slotte wijst de SER erop dat in de projecties van het
CPB naast deeltijdarbeid geen verdergaande herverdeling
van arbeid is verondersteld. Gelet op de in het recente verleden afgesloten cao’s is een verdergaande herverdeling
van arbeid echter waarschijnlijk, waardoor de werkloosheid
vermoedelijk lager zal uitkomen dan in de projecties van het
CPB.
Bron: CPB.
Kanttekeningen bij de projecties
De SER plaatst in zijn advies een tweetal kanttekeningen
bij de projecties van het CPB. De eerste kanttekening is dat
het niet ondenkbaar is, dat de in het verleden gecumuleerde financieringsoverschotten een sterkere groei van de binnenlandse bestedingen zullen induceren dan in de projecties is voorzien. Volgens het CPB zal het verschil tussen het
rendement op nieuwe investeringen en de kapitaalmarktrente in 1990 weer ongeveer 9% bedragen, hetgeen overeenkomt met het niveau van het begin van de jaren zestig
4). Een grotere dynamiek in de investeringsgroei lijkt de
SER onder die omstandigheden niet alleen mogelijk maar
ook wenselijk. Dit laatste omdat voortdurend grote financieringsoverschotten in het bedrijfsleven sociale spanningen
kunnen oproepen, waardoor beheersing van de loonkosten
wellicht wordt bemoeilijkt.
De tweede kanttekening van de SER heeft betrekking op
de geprojecteerde ontwikkeling van de werkloosheid. In de
618
Doelstellingen en instrumenten
De vooruitzichten geven aan dat de Nederlandse economie zich in de periode 1986-1990 over het geheel genomen
redelijk bevredigend ontwikkelt. Ten aanzien van de werkloosheid en het financieringstekort van de collectieve sector
blijft evenwel een klemmende problematiek bestaan.
Vanuit de perspectieven op middellange termijn heeft de
SER de volgende doelstellingen voor de periode tot 1990
geformuleerd:
– de economische groei moet op een duurzaam hoger peil
worden gebracht;
4) CPB, op.cit., grafiek V.1., biz. 203.
5) Stichting van de Arbeid, Eindrapport van de Tripartite Werkgroep
Werkloosheidscijfers, Den Haag 1986; en Stichting Research voor
Beleid, Werkzoekendenbestanden van arbeidsbureaus, Leiden,
1986.
– d e werkloosheid moet conform het recente akkoord in
de Stichting van de Arbeid aanzienlijk worden teruggedrongen tot beneden de 500.000 personen 6);
– het financieringstekort moet bij de huidige groeiverwachtingen worden gereduceerd tot 5,5% van het nationale inkomen.
Daarbij moet worden gestreefd naar een aanvaardbare
inkomensverdeling, behoud van koopkracht, een niet verhogen van de totale druk van directe belastingen en premies en een in kwalitatief opzicht aanvaardbare groei.
In het licht van de geformuleerde doelstellingen trekt de
SER de conclusie dat de uitkomsten van de basisprojectie
van het CPB een niet aanvaardbaar perspectief opleveren
met name met betrekking tot de werkloosheid en het financieringstekort. Er dient daarom een beleidspakket te worden ingezet dat in elk geval op de twee genoemde punten
een gunstiger ontwikkeling mogelijk maakt. Dit beleidspakket moet volgens de SER ten minste de volgende instrumenten bevatten:
1. loonkostenmatiging;
2. investeringsbevordering;
3. herverdeling van werk;
4. budgettair beleid (ombuigingen, inkomstenverhogingen
en verkorting van het bruto-nettotraject);
5. maatregelen met betrekking tot de arbeidsmarkt.
Beleidsaanbevelingen SER
Vijf beleidsinstrumenten
Loonkostenmatiging kan langs verschillende wegen worden bereikt. In de eerste plaats door een matiging van de
brutolonen. De SER vindt matiging van de brutolonen nodig
voor uitbreiding van de werkgelegenheid, voor verder herstel van rentabiliteit en solvabiliteit ten behoeve van de
, groei van investeringen en voor de financiering van verdergaande herverdeling van arbeid. In de tweede plaats kan
loonkostenmatiging worden bereikt door afschaffing c.q.
verlaging van het wettelijke minimumloon, waarover de
SER verdeeld is 7). In de derde plaats kan loonkostenmatiging worden verwezenlijkt door middel van een verlaging
van de werkgeverspremies voor de sociale verzekeringen.
Investeringsbevordering is essentieel voor de voortgang
van het groeiherstel. De SER acht hiervoor extra stimulering van onderzoek en ontwikkeling nodig met speciale aan, dacht voor het midden- en kleinbedrijf. Voor een verder herstel van de bedrijfsinvesteringen is een herstel van de economische structuur nodig, onder meer via extra overheidsinvesteringen in de infrastructuur. Ten slotte vindt de SER
dat de investeringssubsidie ring via de WIR bijdraagt aan de
bevordering van de investeringen.
De SER meent voorts dat een betere verdeling van de
werkgelegenheid langs een veelheid van wegen en gedifferentieerd naar bedrijfsomstandigheden moet worden voortgezet. Arbeidsduurverkorting dient niet samen te gaan met
, bedrijfstijdverkorting; de SER vindt dat veeleer naar bejdrijfstijdverlenging moet worden gestreefd. Verder moet
‘herverdeling van arbeid gepaard gaan met een organisatie
van de arbeid en arbeidstijden die sociaal aanvaardbaar is.
De SER is voorts van oordeel dat het groeitempo van deeltijdarbeid hoog moet worden gehouden en waar mogelijk
moet worden versneld. Aandacht voor de rechtspositionele
.aspecten is hierbij van belang.
De SER bepleit een aantal maatregelen met betrekking
tot de arbeidsmarkt. In de eerste plaats een intensievere
herstructurering van het scholingsbeleid. In de tweede
plaats is de SER voorstander van programma’s voor langdurig en jeugdwerklozen overeenkomstig het laatste Stichtingsakkoord. Dit zelfde geldt overigens ook voor de overige
aanbevelingen uit dit akkoord.
Het vijfde instrument, het budgettaire beleid, komt hieronder apart aan de orde.
Budgettair beleid
.'Ӊۢ De SER is van oordeel dat er in de komende jaren ruimte
moet worden gevonden om het financieringstekort terug te
OE O 1OOO
dringen, om enig nieuw beleid te ontwikkelen en om het
bruto-nettotraject in het loon van werknemers te verkorten.
De SER vindt een financieringstekort van de publieke
sector van 5,5% van het nationale inkomen in 1990 – conform de aanbeveling van de Commissie Economische Deskundigen – bij de huidige groeiverwachtingen redelijk als
tussenstation op weg naar een structureel aanvaardbare
omvang van het tekort. Met uitzondering van enkele kroonleden aanvaardt de SER dat, onder invloed van sterk teruglopende aardgasbaten, het tekort in 1987 eerst nog enigszins oploopt. Om de doelstelling voor 1990 haalbaar te maken is een pakket maatregelen nodig bestaande uit minder
hoge overheidsuitgaven c.q. hogere inkomsten ten opzichte van de meerjarencijfers. Hogere loon- en inkomstenbelasting en premies moeten echter worden vermeden.
De SER meent dat een verkorting van het bruto-nettotraject in het loon van de werknemers op zich zelf wenselijk is
8). Door het lange bruto-nettotraject zijn de loonkosten gemiddeld ruim dubbel zo hoog als het bedrag dat werknemers netto in handen krijgen. Een verkorting van het traject
kan het loonkostenniveau dus drukken. Op zich zelf bezien
heeft dat gunstige gevolgen voor de vraag naar arbeid en
zal de neiging om uit te wijken naar het zwarte circuit erdoor
kunnen verminderen. Naast andere factoren is de lengte
van het bruto-nettotraject ook van belang voor het aanbod
van arbeid. Hoge marginale tarieven hebben een negatieve
invloed op de omvang en kwaliteit van het arbeidsaanbod.
Een verwant probleem is het relatief kleine verschil in netto
inkomensverbetering dat overblijft van een bruto-inkomensstijging. Dit vermindert de stimulansen om tot positieverbetering te komen. Een en ander kan de arbeidsmobiliteit en
de arbeidsflexibiliteit verminderen. Een verkorting van het
bruto-nettotraject kan de genoemde bezwaren verkleinen.
De beste manier om op termijn een verkorting van het
bruto-nettotraject te bereiken is door versterking van de
economische groei en door bestrijding van de werkloosheid. Een aanzienlijke verkorting van het bruto-nettotraject
zal daardoor in de komende jaren echter niet ontstaan. Voldoende ruimte zal slechts kunnen worden gevonden in het
verder terugdringen van bepaalde collectieve uitgaven en
in een verhoging van de indirecte belastingen. De voordelen van een korter bruto-nettotraject in termen van groei en
werkgelegenheid moeten dan worden afgewogen tegen de
nadelen die van extra bezuinigingen op de collectieve uitgaven mogen worden verwacht. Deze afweging wordt door
werkgevers en werknemers verschillend gemaakt (hierop
wordt nog nader ingegaan).
Met het oog op een verkorting van het bruto-nettotraject
heeft de SER een aantal kostprijsverlagende subsidies nader bezien en aandacht besteed aan mogelijke wijzigingen
in het belastingstelsel. Centraal staat het uitgangspunt dat
de beoogde verkorting van het bruto-nettotraject moet bijdragen aan groei en werkgelegenheid. Dat is mogelijk door
de hiervoor vereiste ombuigingen langs bepaalde wegen te
realiseren. Van bepaalde soorten ombuigingen kan namelijk een positieve invloed uitgaan op de allocatie in de eco
nomie, zonder dat belangrijke randvoorwaarden, zoals de
aanvaardbaarheid van de inkomensverdeling, in het gedrang komen. De motieven op grond waarvan enkele collectieve voorzieningen destijds tot stand zijn gebracht heeft
de SER nader geanalyseerd. Op dit moment behoeven deze motieven immers niet meer of niet meer in dezelfde mate
geldig te zijn. Is dat het geval dan leidt onverminderde subsidiering van de betrokken voorzieningen tot een allocatie
van middelen die niet optimaal is. De heroverweging van
subsidiemotieven is bij wijze van denkmodel toegepast op
twee terreinen waar sprake is van zwaar gesubsidieerde
voorzieningen, te weten volkshuisvesting en vervoer in nun
onderlinge samenhang en het onderwijs.
6) Volgens de werknemersvertegenwoordigers en een kroonlid betekent dit dat de werkloosheid met ten minste 200.000 personen moet
worden teruggebracht.
7) SER; Advies inzake een aantal aspecten van de wettelijke minimumloonregeling, nr. 10, Den Haag, 1985.
8) SER, op cit., 1986, hoofdstuk 3.
Over de wenselijkheid van verkorting van het bruto-nettotraject wordt binnen de SER eensluidend gedacht; verschillen zijn er over de mogelijkheden hiervoor in de komende
kabinetsperiode. De SER komt tot de volgende standpunten. Als argumenten voor subsidising van de volkshuisvesting werden aanvankelijk de kwantitatieve woningnood
en de geleide loonpolitiek genoemd; later werd gewezen op
‘merit-good’-overwegingen, positieve externe effecten van
kwalitatief goed wonen en het ontwikkelingsmotief. Daarnaast spelen het herverdelingsmotief en de stabilisatie van
de bouwproduktie een rol. Het denken over deze motieven
is de laatste jaren veranderd voornamelijk omdat volgens
velen het kwantitatieve woningtekort voorbij is en er bij
voortzetting van het beleid leegstand dreigt, vanwege de
gestegen kwaliteit van de woningen en omdat het moeilijk is
om te anticiperen op de toekomstige woningvraag. Na heroverweging van deze argumenten meent de SER, dat een
gedeeltelijke en gefaseerde terugdringing van de objectsubsidies in de volkshuisvesting een mogelijkheid is voor
verkorting van het bruto-nettotraject. Een uitzondering
moet worden gemaakt voor gebieden met een kwalitatief
woningtekort en voor stadsvernieuwingsgebieden. Grote
en snelle wijzigingen kunnen een destabiliserend effect
hebben op de bouwproduktie. Daarom moet een geleidelijk
tijdpad worden gekozen voor het terugbrengen van deze
subsidies. Niet iedereen in de SER durft op dit punt hetzelfde marstempo aan te houden. Aan de ene kant willen de ondernemers hiermee al in de komende kabinetsperiode serieus van start gaan, maar aan de andere kant wil de FNV
er nog helemaal niet aan beginnen. Hetzelfde doet zich
voor bij de beperking van de individuele huursubsidie. Aan
de ene kant staan de ondernemers, die er met alle voorzichtigheid een begin mee willen maken, en aan de andere kant
de FNV en het CNV, die vonden dat het (nog?) niet kan.
De motieven voor subsidising van het openbaar vervoer
zijn de maatschappelijke functie van dit vervoer, het bieden
van vervoersmogelijkheden voor iedereen en de gunstiger
milieu-aspecten van openbaar vervoer ten opzichte van de
auto. De subsidising vindt zijn aanleiding in het toegenomen bezit van eigen vervoermiddelen, stadsverdunning en
het gevoerde terughoudende tarievenbeleid ten aanzien
van het openbare vervoer. De directe kosten van de overheid ten behoeve van autoverkeer (wegen e.d.) blijken ongeveer gelijk te zijn aan de inkomsten. De in de loop der tijd
toegenomen externe kosten van het autogebruik lijken echter niet in de autokosten tot uitdrukking te zijn gebracht; de
autokosten bleven sinds de jaren vijftig reeel min of meer
constant. De overheid werd hierdoor genoopt tot een restrictief tarievenbeleid met als gevolg toenemende financiele
tekorten bij het openbare vervoer. Afwegende is de SER
van oordeel dat op termijn het openbare vervoer beter moet
worden gebruikt, waardoor de subsidiegraad kan verminderen, in het bijzonder met betrekking tot het woon-werkverkeer over langere afstanden. Hierbij moet er echter voor
worden gezorgd dat geen grote schade wordt toegebracht
aan de geografische arbeidsmobiliteit. Als voorwaarde
wordt aan een verlaging van de subsidising van het openbare vervoer gesteld, dat er een verband wordt gelegd met
de kosten van het particuliere vervoer. Er mag in het woonwerkverkeer geen vlucht naar de auto ontstaan.
De collectieve bekostigingsgraad van het leerplichtige
onderwijs bedraagt 100% en is beargumenteerd vanuit de
positieve externe baten en tot uitdrukking gebracht in de
leerplicht. Argumenten voor subsidising van het niet-leerplichtige onderwijs zijn het externe-batenmotief, het ‘meritgood’-motief en rechtvaardigheidsmotieven. De subsidiegraad van 100% in het leerplichtige onderwijs vindt de SER
op grond van positieve externe effecten gerechtvaardigd.
Met betrekking tot het niet-leerplichtige onderwijs trekt de
SER de conclusie dat in de sfeer van de retributies op dit terrein geen reele bezuinigingsmogelijkheden bestaan. Hierbij wordt met name gewezen op het grote belang van intensivering van scholingsactiviteiten ten behoeve van een voldoende geschoold arbeidsaanbod.
Wat betreft het terrein van de aftrekposten in de loon- en
inkomstenbelasting kan worden opgemerkt dat de mogelijkheden die er zijn tot vermindering c.q. afschaffing van af-
trekposten naar het oordeel van de SER nog nader aan de
orde moeten komen. Met betrekking tot een verschuiving
van de belastingdruk van de loon- en inkomstenbelasting
naar de indirecte belastingen is de SER van mening dat er
een beperkte marge is om de indirecte belastingen te verhogen en tevens de loon- en inkomstenbelasting te verlagen 10).
Ten behoeve van het terugbrengen van het f inancieringstekort, de verkorting van het bruto-nettotraject en enig
nieuw beleid zijn ombuigingen en inkomstenverhogingen
van de overheid nodig. Het nader beleidspakket van het
CPB ziet de SER als een nuttig vertrekpunt voor de verdere
gedachtenbepaling. Over de uiteindelijke omvang en samenstelling die een dergelijk pakket zou moeten hebben,
lopen de meningen echter uiteen.
De werkgevers en een deel van de kroonleden vinden het
CPB-pakket zowel qua omvang als samenstelling ontoereikend. Zij komen op een ombuigingsbedrag van f. 17 mrd.
uit voor de periode tot 1990 door bezuinigingen op de rijksbegroting in enge zin, voortzetting van de ontkoppeling en
een reductie van het personeelsvolume in de publieke sector. Inkomstenverhogingen moeten worden bereikt door
fraudebestrijding, privatisering van staatsdeelnemingen en
door extra inzet van aardgas. Vervolgens wordt een verhoging van de indirecte belastingen, ten dele via verhoging
van de BTW en ten dele via verhoging van de onroerendgoedbelasting wenselijk geacht ten behoeve van een verkorting van het bruto-nettotraject. Ten slotte moeten aan
ondernemingen geen lastenverzwaringen worden opgelegd en geen lastenverlichtingen worden teruggedraaid.
De werknemers en een aantal kroonleden vinden het
CPB-pakket naar orde van grootte noodzakelijk en uitvoerbaar. Het pakket moet echter wel worden aangevuld met
verdergaande herverdeling van arbeid. Verder menen zij
dat de inkomensontwikkeling in de particuliere sector en die
in de (semi-)collectieve sector weer parallel moeten gaan
verlopen. Ook de bruto inkomens van uitkeringsgerechtigden moeten gelijk oplopen met de bruto inkomens van de
werknemers in de marktsector. Er zijn slechts beperkte mogelijkheden om tot meer ombuigingen te komen dan die het
CPB voorstelt. Daarom zal aan lastenverzwaring voor burgers en bedrijven niet zijn te ontkomen. Gewezen wordt op
de mogelijkheid tot verhoging van de indirecte belastingen;
een verhoging van benzine-accijns vindt men meer voor de
hand liggend dan een verhoging van de BTW. Voorts zijn er
mogelijkheden tot inkomstenverhoging voor de overheid
door middel van fraudebestrijding en extra inzet van aardgas. Ten slotte wordt ook nog een gedeeltelijk andere inzet
van de WIR mogelijk geacht.
Veranderingen in de factorprijsverhouding en werkgelegenheid
In de maatschappelijke discussie over werkloosheidsbestrijding is de vraag of maatregelen moeten worden getroffen om de prijs van arbeid te verlagen ten opzichte van de
prijs van kapitaal al vele jaren een vast thema. Gelet op het
hoge werkloosheidsniveau, zowel thans als in de nabije toekomst, is dat begrijpelijk. Immers, hoewel de factor arbeid
relatief overvloedig aanwezig is, wordt enerzijds via de WIR
de inzet van de (relatief schaarse) factor kapitaal gesubsidieerd en wordt anderzijds de premieheffing voor de sociale
verzekeringen gerelateerd aan de inzet van de factor arbeid. Daar waar de beleidsmatige invloed van WIR en sociale premies de prijs van de overvloedige factor arbeid relatief hoog houdt, ligt het ook in theoretisch opzicht voor de
hand dat deze invloed ter discussie wordt gesteld 11). Tegen deze achtergrond heeft de SER in het onderhavige advies uitgebreid de merites onderzocht van twee sterk in de
belangstelling staande maatregelen gericht op een verlaging van de relatieve prijs van arbeid. Deze maatregelen
9) De ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf nemen deze uitspraak niet voor hun rekening.
10) De ondernemers uit het midden- en kleinbedrijf, de landbouworganisaties en enkele kroonleden delen deze mening niet.
11) Vergelijk E. Malinvaud, Mass unemployment, Oxford, 1984,
hoofdstuk 3.
r
betreffen een uitruiloperatie waarbij de investeringssubsidies in het kader van de WIR worden verlaagd ten behoeve
van een verlaging van werkgeverslasten en een wijziging in
de heffingsgrondslag van de sociale verzekeringen.
Een afschaffing van de WIR ten behoeve van een verlaging van de werkgeverspremies voor de sociale verzekeringen, heeft volgens de meeste onderzoekingen tegengestelde effecten op de werkgelegenheid 12).
Aan de ene kant is sprake van een substitutie-effect,
waarbij kapitaal door arbeid wordt gesubstitueerd. Dit effect
voltrekt zich langs twee wegen. Ten eerste zal de relatieve
prijsdaling van de factor arbeid ondernemers ertoe brengen
op meer arbeidsintensieve technieken over te schakelen.
Ten tweede kan een verschuiving optreden van kapitaalintensieve naar arbeidsintensieve sectoren. Door de relatieve
prijsdaling van de factor arbeid zal waarschijnlijk ook de relatieve prijs van de produkten van de arbeidsintensieve sector dalen. Het ligt in de rede dat hierdoor de arbeidsintensieve sector groeit en de kapitaalintensieve sector krimpt. De
arbeidsintensiteit van het produktieproces wordt aldus vergroot, als gevolg waarvan de werkgelegenheid toeneemt.
Aan de andere kant treedt er onder invloed van de uitruil
tussen de WIR en de werkgeverspremies een groei-effect
op. Afschaffing van de investeringssubsidies heeft een remmend effect op de investeringsgeneigdheid, als gevolg
waarvan ook de groei van de produktie schade ondervindt.
Verder kan de verminderde investeringsactiviteit een geringere technische vernieuwing induceren, waardoor volgens
de jongste inzichten ook de exportpositie verslechtert. Recent onderzoek heeft namelijk uitgewezen, dat de Nederlandse exportprestaties voor een niet onbelangrijk deel afhangen van de aanwezigheid van voldoende produktiecapaciteit 13). Om hiermee rekening te houden wordt de uitvoergroei in de specificatie van de exportvergelijking in het
nieuwe CPB-model Freia-Kompas ’85 mede bepaald door
het verschil tussen de Nederlandse investeringsquote en
die van de OESO 14). Daarenboven is het denkbaar dat afschaffing van de WIR een negatieve invloed heeft op de
vestigingsplaatsbeslissingen van (buitenlandse) ondernemingen, aangezien in vele Westerse landen in enigerlei
vorm investeringssubsidies worden verstrekt.
Kit het bovenstaande blijkt dat de effecten die uitruil
oproept tegen elkaar inwerken. Om enig inzicht te krijgen in
het netto-effect kan gebruik worden gemaakt van integrale
modelmatige analyses. De SER heeft in zijn advies twee
studies terzake nader bekeken 15). De resultaten van deze
studies zijn samengevat in tabel 3.
Volgens de analyse van het CPB is het netto effect van de
uitruiloperatie op de werkloosheid miniem. Het positieve
substitutie-effect wordt geheel teniet gedaan door het negatieve groei-effect; per saldo resulteert een welvaartsverlies
doordegedaalde produktie. Indestudievan Driehuis is uiteindelijk het substitutie-effect dominant ten opzichte van
het groei-effect waardoor een bescheiden reductie van de
werkloosheid optreedt. De verschillende uitkomsten hangen samen met verschillen in de onderliggende modelspecificaties.
Op basis van de hiervoor kort geschetste analyse is de
SER tot de conclusie gekomen dat een uitruil tussen werkgeverspremies in de komende kabinetsperiode niet aanbevelenswaardig is. Het risico van grote negatieve groeieffecten wordt te groot geacht in relatie tot de tamelijk bescheiden werkgelegenheidswinst die wellicht via het substitutie-effect kan worden behaald.
Door een wijziging van de heffingsgrondslag van de sociale-verzekeringspremies kan eveneens een verlaging van
de relatieve prijs van de factor arbeid worden bereikt. Wij
beperken ons hier tot twee alternatieve financieringsgrondslagen voor de werkgeverspremies die de SER in zijn advies uitvoerig de revue laat passeren 16). Deze alternatieve
grondslagen betreffen een heffing over de (bruto of netto)
toegevoegde waarde en een opslag op de BTW.
Invoering van een heffing over de bruto of netto toegevoegde waarde wordt vaak geopperd als een alternatieve financieringsgrondslag voor de werkgeverspremies. Financiering van de werkgeverspremies via een heffing over de
bruto of netto toegevoegde waarde betekent in eerste aanoc o IQQC
Tabel 3. Gecumuleerd saldo-effect van een vermindering
van WIR-premies ten bedrage van 1% van het netto nationale produkt in combinatie met een even grote verlaging
van werkgeverspremies op middellange en lange termijn
Middellang termijn
CPB
(na 4 jaar)
Volume produktie
bedrijven (%)
Prijs uitvoer (%)
Werkloosheid
(in arbeidsjaren x 1 .000)
-0,7
0,4
-1
Driehuis
(na 5 jaar)
-0,4
0,8
-54
Lange termijn
CPB
Driehuis
(na 8 jaar )
-1,5
0,5
9
-0,8
1.2
-50
leg dat de inzet van de factor arbeid wordt ontlast, hetgeen
mogelijk wordt gemaakt door een belasting van de inzet van
de factor kapitaal. Een dergelijke operatie veroorzaakt primair lastenverschuivingen van loonintensieve naar minder
loonintensieve bedrijven en sectoren. In het verlengde
daarvan voltrekt zich een proces van winstnivellering. Om
de gevolgen van de bedoelde lastenverschuivingen te kuripen beoordelen is inzicht in de secundaire effecten noodzakelijk. Een aantal van deze effecten kan worden aangegeven. Om te beginnen zal de initiele verlaging van de relatieve prijs van de factor arbeid de substitutie van kapitaal door
arbeid stimuleren. Verder kunnen zich in bedrijven die een
premiedrukverlaging ervaren via prijsdaling positieve produktie- en werkgelegenheidseffecten voordoen. Daar staat
tegenover dat in bedrijven die met een premiedrukverzwaring worden geconfronteerd door prijsstijging of rendementsdaling negatieve produktie- en werkgelegenheidseffecten te verwachten zijn. Het netto effect van de lastenverschuivingen wordt bepaald door de concurrentieverhoudingen en de geldende substitutie- en prijselasticiteiten alsmede door de loonreacties op micro- en meso-niveau.
Omtrent het uiteindelijke resultaat bestaat onzekerheid.
De in het buitenland verrichte modelmatige studies geven
wisselende en zelfs tegengestelde resultaten te zien 17).
Daar komt bij dat een heffing over de bruto of netto toegevoegde waarde praktische problemen kent. Ten eerste is de
heffingsgrondslag van de bruto of netto toegevoegde waarde waarschijnlijk gevoeliger voor conjuncture^ fluctuaties
dan de loonsom, omdat het overige inkomen relatief sterker
wordt bemvloed door de conjunctuur. Ten tweede is invoering van een heffing over de bruto of netto toegevoegde
waarde uitvoeringstechnisch vermoedelijk een gecompliceerde en tijdrovende zaak, omdat de (bruto of netto) toegevoegde waarde geen gangbaar bedrijfseconomisch begrip
is. Ten derde opent het onderbrengen van de winst in de
heffingsgrondslag met name voor internationaal opererende ondernemingen ontwijkingsmogelijkheden. Daarnaast
bestaat de indruk dat ook de fraudegevoeligheid van een
12) Het navolgende is hoofdzakelijkgebaseerd op SER, op.cit., 1986,
hoofdstuk 2.
13) D.A.G. Draper, Exports of the manufacturing industry, an econometric analysis of the significance of capacity, De Economist, 133,
nr. 3, 1985, biz. 285-303.
14) CPB, Freia-Kompas ’85; een kwartaalmodel voor Nederland voor
de korte en middellange termijn, Monografie nr. 28, Den Haag, 1985.
15) CPB, Verlaging van WIR-premies, lastenverlichting en de prijsverhouding tussen kapitaal en arbeid: een macro-economische analyse; Werkdocument nr. 6, Den Haag, 1986; W. Driehuis, Effecten van
een vermindering van WIR-premies en werkgeverslasten, Amsterdam, 1986. Het CPB maakt gebruik van het model Freia-Kompas’85;
de studie van Driehuis is gebaseerd op het Jelka-model, vergelijk
SER, op.cit., 1986, bijlagen 4.4. en 4.5.
16) Hier wordt voorbijgegaan aan het onderscheid tussen de werkgeverspremies voor de werknemersverzekeringen en de opslagpremies
voor de volksvereekeringen. Opgemerkt zij dat een deel van de SER
van mening is dat de werkgeverspremies voor de werknemersverzekeringen vanwege het verzekeringsbeginsel niet in aanmerking komen voor een alternatieve financieringswijze, zie SER, op.cit. 1986,
hoofdstuk 2.
17) Momenteel worden in opdracht van de Commissie Onderzoek
Sociale Zekerheid (COSZ) modelmatige studies voor Nederland verricht. De resultaten daarvan zijn op dit moment nog niet voorhanden.
R21
heffing over de bruto of netto toegevoegde waarde niet gering zal zijn.
Een andere alternatieve financieringswijze voor de werkgeverspremies is gelegen in een opslag op de BTW. Onder
de veronderstelling dat een verhoging van de BTW volledig
wordt doorberekend in de consumptieprijzen leidt de onderhavige operatie primair tot een lastenverlichting die voor
loonintensieve bedrijven grater is dan voor nietloonintensieve bedrijven. Bovendien wordt de positie van
de exportsector verbeterd waar tegenover een extra belasting voor de invoer staat. Ook voor de hier besproken optie geldt dat een goede afweging inzicht in de secundaire effecten vergt. Het saldo van BTW-verhoging en arbeidskostendaling kan in loonintensieve bedrijven een prijsverlaging opleveren en in niet-loonintensieve bedrijven een prijsverhoging. Produktie- en werkgelegenheidseffecten nangen daar van af. Van belang is met name ook of het algemeen prijspeil uiteindelijk constant blijft, want een eventuele prijsstijging kan loonsverhogingen uitlokken. De substitutie van kapitaal door arbeid wordt dan tegengewerkt. Het
netto resultaat van de onderhavige financieringsoptie is opnieuw onzeker. Empirische studies die in het buitenland zijn
verricht komen tot wisselende en ten dele tegenstrijdige resultaten. Blijkens de spoorboekjes uit het Centraal Economisch Plan 1986 sorteert een verschuiving van de financiering van de werkgeverpremies in de richting van de BTW
ten bedrage van 1 °/o van het netto nationale produkt onder
bepaalde veronderstellingen (o.a. geen afwenteling van de
BTW-stijging in de lonen) bescheiden positieve effecten op
de werkgelegenheid. Op termijn van vier jaar resulteert een
werkoosheidsreductie van circa 16.000 arbeidsjaren; na
acht jaar bedraagt de reductie 23.000 arbeidsjaren 18). Ook
aan een opslag op de BTW kleven praktische bezwaren.
Ten eerste is de BTW in bepaalde delen van de dienstensector nogal fraudegevoelig, hetgeen een verdere verhoging van de tarieven bemoeilijkt. Ten tweede kan een
opslag op de BTW door andere landen als een protectionistische maatregel worden opgevat (extra heffing op invoer en kostendaling voor uitvoer). Verder liggen de Nederlandse BTW-tarieven ongeveer op het Europese gemiddelde en wordt door de EG op lange termijn een uniformering
van BTW-tarieven nagestreefd. Ten derde zijn sommige
sectoren (de overheid b.v.) op dit moment niet BTWplichtig. In bepaalde gevallen kan hierdoor een verstoring
van de concurrentieverhoudingen optreden.
Op grand van de hiervoor beschreven beschouwingen
acht de SER het op dit moment niet wenselijk om voor de
werkgeverspremies over te schakelen op een van de twee
behandelde alternatieve financieringsgrondslagen. Voor
die conclusie worden twee redenen aangevoerd. De eerste
reden is gelegen in de onzekerheden met betrekking tot de
te verwachten effecten. De tweede reden is dat met de onderzochte alternatieve financieringsgrondslagen nog verschillende praktische problemen zijn verbonden. De zoeven genoemde standpuntbepaling heeft betrekking op de
nabije toekomst. Een deel van de SER (de werknemersvertegenwoordigers en een aantal kroonleden) meent niettemin dat in beginsel een wijziging van de heffingsgrondslag
voor de werkgeverspremies moet worden overwogen.
Overleg
In zijn advies spreekt de SER ten slotte uit dat, gelet op de
moeilijke keuzen waar overheid en sociale partners voor
staan, een periodiek overleg gewenst is. In dit overleg kan
de ontwikkeling van de economie worden geevalueerd, hetgeen aanleiding kan zijn tot een bijstelling van de beleidsvoornemens. Dit betekent dat in de opvatting van de SER
een toekomstig regeerakkoord de ruimte moet laten voor
zinvol overleg tussen het kabinet en de sociale partners
aangaande de richting van het sociaal-economische beleid
c.q. de nadere invulling daarvan. Er dienen zodanige voorwaarden te worden gecreeerd dat dit overleg op periodieke
basis tot stand kan komen. Centraal overleg is volgens de
SER zeker gewenst wanneer de internationale economische ontwikkeling zou tegenvallen en het perspectief voor
de Nederlandse economie op middellange termijn zou
verslechteren.
N. van Hulst
G. de Jong
R.Jonkers
18) SER, op. cit., 1986, bijlage 4.10. De eerdergenoemde studies
voor de COSZ zullen ook modelmatige berekeningen bevatten met
betrekking tot het hier besproken alternatief.