Vereenvoudiging van
belastingen
De tweeverdienerswetgeving zal mogelijk de geschiedenis ingaan als laatste van een
lange reeks van wijzigingen die het belastingstelsel steeds ingewikkelder maakten. De
kritiek was zo heftig en de bereidheid tot naleving zo gering dat de politiek de roep om
vereenvoudiging van het belastingstelsel gehoor is gaan geven. Vorig jaar September
werd een vereenvoudigingscommissie onder voorzitterschap van oud-bankier CJ. Oort
ingesteld. De voorstellen die de commissie inmiddels heeft gedaan, worden in dit artikel
besproken. Hoewel de auteur op de aangegeven weg naar een eenyoudiger stelsel van
loon- en inkomstenbelasting nog wel enkele obstakels signaleert, is zijn algemene oordeel
positief. Het proces van vervreemding tussen burger en staat, waarin de steeds
veranderende en steeds ingewikkelder wordende belastingwetgeving
een belangrijke rol speelt, kan met de voorgestelde vereenvoudiging naar zijn mening
een halt worden toegeroepen.
PROF. DR. L.G.M. STEVENS*
Roep om vereenvoudiging
De aandacht die de vereenvoudigingsnoodzaak binnen
de fiscale discipline heeft genoten, is omgekeerd evenredig aan hetgeen op dat punt in de praktijk is bereikt. Reeds
in 1971 maakte C.P. Tuk 1) de balans op van 25 jaar vereenvoudiging belastingen. Zijn conclusie was dat er in feite nog slechts over vereenvoudiging was gesproken en geschreven, maar dat er in werkelijkheid nog niets aan was
gedaan. Ruim tien jaar later werd in een bijzonder nummer
van het Weekblad voor Fiscaal Recht wederom aandacht
gevraagd voor de toenemende complexiteit van de fiscale
wetgeving en haar gevolgen voor de uitvoeringspraktijk 2).
Christiaanse trekt in dat bijzondere nummer een vernietigende conclusie: ,,Overziet men de in de zeventiger jaren
in vergelijking met daarvoor tot stand gekomen fiscale wetgeving (…) dan lijkt de tendens te zijn: toenemende technocratic en weinig oog voor, dan wel – wegens tijdgebrek
– weinig geduld voor structurele oplossingen”.
In de jaren tachtig is deze lijn bepaald niet teruggebogen. Bestaande regelingen werden met een zeer hoge
frequentie gewijzigd en nieuwe regelingen werden ingevoerd. Opmerkelijk was de hoeveelheid wettelijke maatregelen die voor allerlei sociaal-economische desiderata
werd afgekondigd, maar ronduit verbazingwekkend was
de snelheid waarmee het besluitvormingsproces random
zeer belangrijke en ingrijpende wetsvoorstellen zich
moest voltrekken, met alle consequenties van dien. De ondernemer, maar ook de gewone burger, werd geplaagd
door telkenjare wijzigende, complexe regelingen, met zoals de Tweeverdienerswetgeving liet zien – ondoordachte maatschappelijke consequenties. Zelden besteedden de media zoveel aandacht aan voor de gewone burger
onbegrijpelijke fiscale wetten. De roep om vereenvoudiging werd daardoor sterker dan de wens de politieke achterban met allerlei bijzondere maatregelen ter wille te zijn.
De tijd was rijp voor de instelling van de vereenvoudigingscommissie, naar haar voorzitter commissie-Oort genoemd.
Oorzaken van de toenemende complexiteit
Een belangrijke oorzaak van de toenemende complexiteit van de fiscale wetgeving is van economisch-politieke
588
oorsprong. Onder invloed van het keynesianisme kreeg
het instrumentele denken in de belastingwetgeving hoe
langer hoe meer nadruk. Natuurlijk is deze instrumentele
functie er altijd al geweest (gewezen kan worden op de
protectionistische maatregelen door het heffen van accijnsheffingen en in- en uitvoerrechten door de eeuwen
heen). Het kan dan ook niet zo zijn dat aan de belastingheffing elke instrumentele functie moet worden ontzegd. De
‘nevendoeleinden’ van de belastingheffing zijn thans dan
ook wel algemeen aanvaard. Maar als het belastingrecht
primair wordt gezien en gehanteerd als besturingsinstrument loopt men wel het risico te verzanden in gedetailleerde en gecompliceerde belastingwetgeving als onderdeel
van de ‘social engineering’. De belasting wordt daarbij zozeer afgestemd op de actuele politieke wenselijkheid dat
het rechtskarakter, en daarmee de persoonlijke rechtsbeleving, in het gedrang komt. Recente voorbeelden van dergelijke wetgevende maatregelen zijn de invoering van de
Wet Investeringsrekening met zijn ruime assortiment
toeslagen, ingevoerd in 1978 en sindsdien diverse malen
meer of minder ingrijpend gewijzigd, en de aftrekbaarheid
van groot onderhoud en schilderwerk voor eigen-woningbezitters in 1983.
Doelmatigheidsoverwegingen en rechtvaardigheidsopvattingen komen met de inbouw van dergelijke faciliteiten
in een te grote spanning tegenover elkaar te staan. Zeker
in een pluriforme samenleving – waardewaardeopvattingen op diverse terreinen fundamentele verschillen vertonen – is terughoudendheid van de wetgever in dezen op
zijn plaats. Voorts geldt als minimumeis dat de maatschappelijke verhoudingen de kans moeten krijgen zich
aan nieuwe fiscale wetgeving aan te passen. Het is niet
voor niets dat het spreekwoord luidt: ‘oude belastingen
zijn goede belastingen’. De burger moet kunnen rekenen
op een bepaalde bestendigheid in het beleid. Snelle
opeenvolgende wetswijzigingen scheppen onnodige onrust en leiden tot stagnatie van het economische verkeer.
Door bovengeschetste instrumentele ontwikkeling van
het belastingrecht dreigt de micro-fiscale dimensie uit het
oog te worden verloren; het individu komt in de (belasting)wet niet meer tot zijn recht. Het instrumentalise* Hoogleraar fiscale economie aan de Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) C.P. Tuk, Vijfentwintig jaar vereenvoudiging belastingen, Weekblad voor Fiscaal Recht, 2 juli 1971, nr. 5047.
2) Bijzonder nummer ‘Een decennium belastingheffing in Nederland’, Weekblad voor Fiscaal Recht, 19/26 november 1981, nr. 5522.
ringsproces vereist onontkoombaar een grote bestuurlijke
vrijheid van de overheid; de overheid als ‘Spielmacher’
heeft immers bewegingsruimte nodig. Dit komt dan ook tot
uitdrukking in het toenemende gebruik van delegatiebepalingen en discretionaire bevoegdheden, alsmede in wettelijke formuleringen die in hun algemeenheid streng zijn,
maar in de uitvoeringssfeer kunnen worden verzacht. Ook
wordt de controlebehoefte van de overheid steeds groter
en de controlebevoegdheid zal daaraan moeten worden
aangepast. Een gevoel van vervreemding zal zich meester
maken van de belastingplichtige burger die de overheidsdoelstellingen niet als de zijne kan of wil onderschrijven.
Fraude- en ontgaansgedrag is het gevolg. De grote toeloop op de rechter om uiting te geven aan gekwetste rechtvaardigheidsgevoelens is hiervan eveneens een veelbetekenend symptoom. Het is dan ook niet te verwonderen dat
die zelfde overheid tracht deze schoonheidsfoutjes weg te
masseren door verhoging van het griffierecht, waardoor
het beroep op de belastingrechter wordt bemoeilijkt. Per
saldo zal daardoor de frustratie echter alleen maar toenemen.
De bovengeschetste ontwikkelingen zijn niet exclusief
voorde fiscale discipline; zij hebben een algemeen karakter. Een gecompliceerde matschappij roept nu eenmaal
gecompliceerde wetgeving op. De complexiteit van de fiscale wetgeving dringt zich door de jaarlijkse aangifteplicht
echter nadrukkelijker aan de burger op dan op andere terreinen en komt daardoor scherper in zijn blikveld. Telkenjare wordt hij bij het invullen van het aangiftebiljet met een
toename van bijzondere bepalingen, en dus ook met meer
in te vullen vragen en toe te voegen bijlagen, geconfronteerd. Des te irritanter werd deze ontwikkeling toen de gecompliceerdheid van de fiscale wetgeving niet langer beperkt bleef tot situaties waarin de belastingplichtigen deze
zelf over zich hadden afgeroepen door gekunstelde constructies te ontwikkelen die hen in de warwinkel van de reparatiewetgeving voerden. Zij breidde zich met de invoering van de Tweeverdienerswetgeving uit tot de voor de
belastingheffing van elke burger wezenlijke begrippen die
de indeling in tariefgroepen bepalen.
De zelfredzaamheid van de burger in fiscale zaken heeft
daardoor grote schade opgelopen. Blijkens het Jaarverslag Belastingdienst 1985 laat ruim tweederde van de
belastingplichtigen het aangiftebiljet voor de inkomstenbelasting door een ander invullen. De meesten doen dat
noodgedwongen. Zij zouden het liever zelf doen, doch zijn
daarten gevolge van de ingewikkelde wetgeving niet meer
toe in staat. De handreiking die de belastingdienst biedt in
de vorm van hulpverlening bij het invullen van het aangiftebiljet en de installing van de belastingtelefoon is uit de
nood geboren. Als zodanig is deze assistentie ook te waarderen, maar het is – hoe goed deze hulp overigens ook is
bedoeld – een ontwikkeling in de verkeerde richting. De
burger moet zich primair zelf kunnen redden, en als hij
daartoe niet meer in staat is, dan moet hij voor de vervulling van de verplichtingen die de fiscale autoriteiten hem
opleggen onafhankelijke rechtshulp kunnen krijgen. De
rechtsbescherming vereist dat dergelijke hulp gratis en
onafhankelijk van de belastingdienst wordt verstrekt.
Toch heeft de Tweeverdienerswetgeving met haar volstrekt onbegrijpelijke detailregelingen louterend gewerkt.
In dat wetgevingsproces is het parlement zich pijnlijk bewust geworden van het feit dat het zelf de greep op het proces van wetgeving heeft verloren. Het voelt zich als medewetgever niet meer opgewassen tegen de taak decimeters
hoge stapels parlementaire stukken door te moeten ploegen en de talloze beslispunten die daarin zijn opgenomen
te overzien. Het dreigt in wetgevingsaangelegenheden te
zeer een bijwagen van de regering te worden, die alle ambtelijke know-how aan haar zijde heeft. Hoofd- en bijzaken
blijken steeds moeilijker van elkaar te onderscheiden.
Symptomatisch was het politieke geharrewar rond de arbeidstoeslag; een detailregeling in de Tweeverdienerswetgeving die ons tot op de rand van een kabinetscrisis
bracht, terwijl andere onderdelen die echt problematisch
waren nauwelijks door het parlement werden onderkend.
De kritiek op de Tweeverdienerswetgeving leidde tot
ESB 18-6-1986
een regelrechte aanvaring tussen de fiscale wetenschap
en de politiek 3). De confrontatie heeft heilzaam gewerkt;
zij is mede oorzaak geweest van de parlementaire roep om
installing van een vereenvoudigingscommissie die op korte termijn voorstellen zou moeten doen om te komen tot
een wezenlijke vereenvoudiging. Ter demonstratie van het
feit dat het parlement het vereenvoudigingsvoornemen
ernstig nam, werd een aanhangig wetsvoorstel tot het fiscaal aftrekbaar stellen van verhuiskosten ter grootte van
10% van de verkoopprijs van de eigen woning niet aanvaard wegens de daardoor opgeroepen ingewikkeldheid.
Rapport van de commissie-Oort
De tijd die de Vereenvoudigingscommissie werd gegund was kort. In September 1985 werd zij ingesteld en in
mei 1986 werd al een interim-rapport verwacht dat de
hoofdlijnen moest aangeven voor een eind 1986 aan te
bieden eindrapport. Het nu ingediende rapport ziet de
commissie echter als eindrapport. Zij meent dat het voldoende is uitgewerkt om een maatschappelijke discussie
mogelijk te maken. Voor een verdere technische uitwerking acht zij haar samenstelling niet de meest geschikte.
Voorts is de commissie van oordeel dat het formuleren van
voorstellen tot een veel meer omvattende herziening van
de fiscale wetgeving – die zij ook na realisering van haar
eigen voorstellen nodig acht – aanzienlijk meer tijd vergt
dan haar werd gegeven.
De voorstellen die in het rapport worden gedaan hebben
de instemming van alle leden. Ze belasten per saldo het
overheidsbudget niet en hebben – conform de aan de
commissie verleende opdracht – slechts bescheiden gevolgen voor de besteedbare inkomens van de burgers. De
voorstellen komen samengevat op het volgende neer:
– samenvoeging van de premies volksverzekeringen en
de loon- en de inkomstenbelasting;
– een tariefpercentage over een lang inkomenstraject
(globaal gesproken tot f. 50.000);
– de loonbelasting wordt zo veel mogelijk eindheffing; zo
weinig mogelijk belastingplichtigen moeten een aanslag inkomstenbelasting krijgen;
– stroomlijning van gedetailleerde regelingen, onder andere aftrekregelingen.
Integratie
De kern van de voorstellen wordt gevormd door het voorstel tot integratie van de loon- en inkomstenbelasting en de
premieheffing volksverzekeringen. Integratie impliceert
het beeindigen van de zelfstandige status van de premieheffing volksverzekeringen. Deze premieheffing vertoont
zeer grote overeenkomsten met de loon- en inkomstenbelasting. De heffingsgrondslag wordt afgeleid uit het zuivere loon c.q. belastbare inkomen, dat als heffingsgrondslag
van de loonbelasting resp. inkomstenbelasting fungeert.
Alle ingezetenen van 15 tot 65 jaar zijn aan de premieheffing onderworpen.tenzij zij – globaal gezegd – inhetbuitenland werkzaam zijn. Dit spoort in grote lijnen, behoudens voor de leeftijdsgrenzen, met de loon- en inkomstenbelastingheffing. Slechts in de tariefstructuur zijn duidelijk
verschillen tussen beide heffingscategorieen aan te wijzen. De loon- en inkomstenbelasting kent vanaf de belastingvrije som een progressief tarief; de eerste tariefschijf is 16% en de negende en hoogste schijf bedraagt
72%. De premieheffing volksverzekeringen kent in beginsel geen premievrije som en heeft tot het maximum-premie-inkomen wordt bereikt (1986: f. 63.750) een proportionele structuur. De heffing geschiedt in twee componenten;
3) Mr. Frank de Grave, Functioneren van de Tweede Kamer op fiscaal terrein verdient genuanceerde kritiek, Weekblad voor Fiscaal
Recht(WFR), 7februari 1985, nr. 5669, met readies van L.G.M. Stevens, WFR, 28 februari 1985, nr. 5671, van H.J. Hofstra, J.A. Wolt,
N.J.M. Hardebol, Th.D.F. Somsen, W.A. Schot, F.G.C.M. Veroude,
WFR, 7 maart 1985, nr. 5672, en van N. Nobel, WFR, 14 maart 1985,
nr. 5673.
589
de AOW en AWW zijn basispremies, de AKW, AWBZ en
AAW zijn opslagpremies. Opslagpremies zijn premies die
als opslag op de basispremies worden geheven, zodat
voor deze premies de AOW/AWW-afdracht als heffingsgrondslag fungeert. Door deze heffingsmethode is de heffingsstructuur van de AOW/AWW ook bepalend voor de
AKW/AWBZ/AAW; het opslagpremiepercentage bedraagt
voor 1986 106,4%. Voor zover de premies volksverzekeringen bij wijze van inhouding worden geheven gelden de
basispremies als werknemerspremies en de opslagpremies als werkgeverspremies.
De mate van overeenkomst tussen beide heffingscategorieen (inkomstenbelasting/loonbelasting + premieheffing) heeft in de fiscale discipline herhaalde malen geleid
tot vurige pleidooien beide heffingen samen te voegen. Als
grote voordelen werden vermeld de vereenvoudiging en
een beter zicht op de samengevoegde tariefstructuur.
Even gedreven als de pleitbezorgers van de integratie zijn
de tegenstanders van een dergelijke samenvoeging. Zij
wijzen op het principiele verschil tussen de loon- en inkomstenbelasting, die steunt op het solidariteitsbeginsel,
en de premieheffing volksverzekeringen, die zij associeren met het equivalentiebeginsel. Naar mijn mening is het
equivalentiebeginsel voor de sociale werknemersverzekering wel doorslaggevend, maar het is niet goed mogelijk
een soortgelijke conclusie te trekken voor de volksverzekeringen 4). Daarin is de band tussen aanspraak en premie immers nagenoeg geheel verbroken, althans slechts
zodanig incidenteel aanwezig dat die moeilijk de karakteristiek van de netting kan bepalen. Integratie van loon- en
inkomstenbelasting is dan een logische stap met aanzienlijke vereenvoudigingsvoordelen.
Integratie wordt ook wel verdedigd als een vorm van fiscalisering van de premies volksverzekeringen. Als bezwaar van de huidige financieringsstructuur van de sociale verzekeringen wordt gemeld de relatief te zware belasting van de arbeidsintensieve produktietechnieken die
hiervan het gevolg is. Financiering van de sociale zekerheid via de algemene middelen zou in de ogen van de
voorstanders van fiscalisering kunnen voorkomen dat een
dergelijke eenzijdige belasting optreedt en het daardoor
opgeroepen proces van uitstoot van arbeid en toeneming
van de structured werkloosheid kunnen afstoppen. Wat
hiervan ook zij, integratie zal geen noemenswaardige verschuiving in de belasting van de produktiefactoren teweegbrengen, omdat de heffingsgrondslag van de premieheffing volksverzekeringen vergeleken met de loon- en
inkomstenbelasting macro-economisch beschouwd geen
substantiele verschuivingen veroorzaakt.
De commissie-Oort kiest voor integratie. Aangezien dit
begrip in de discussie te zeer belast is geraakt, heeft zij kennelijk uit tactische overwegingen – deze term vermeden. De commissie spreekt over ,,uniformering van de
heffingsgrondslag”. De bedoeling is dat beide heffingscategorieen een gemeenschappelijke heffingsgrondslag
krijgen. Dethansbestaandeverschillen – diegrotendeels
worden veroorzaakt door het vasthouden aan de equivalentiebenadering – worden geelimineerd. De premies
volksverzekeringen worden bij de huidige belastingheffing
als persoonlijke verplichting in mindering gebracht op het
inkomen, omdat de toekomstige uitkeringen worden belast. De premieheffing wordt – vergelijkbaar met de pensioenregeling – dus gezien als het doorschuiven van tegenwoordig inkomen naar de toekomst, waarbij de belastingheffing moet aansluiten. Bij de premieheffing moet
evenwel de invloed van de premieheffing op het belastbare inkomen weer teniet worden gedaan; omdat wordt vastgehouden aan het verzekeringsprincipe dat de uitkeringen
ingevolge de volksverzekeringen geen deel kunnen uitmaken van de heffingsgrondslag. Zodoende ontstaat een gecompliceerde wisselwerking die het de doorsneeburger
volstrekt onmogelijk maakt de heffingssystemen te begrijpen en zelf de verschuldigde bedragen vast te stellen.
Wijziging tariefstructuur
De onder invloed van de integratie gewijzigde heffingsgrondslag zoals de commissie die thans voorstelt heeft
590
evenwel belangrijke consequenties voor de verdeling van
de lastendruk. Gegeven de budgetneutraliteit als randvoorwaarde, is aanpassing van de tariefstructuur een logisch complement van de integratie. De commissie grijpt
deze gelegenheid aan om de tariefstructuur grondig te vereenvoudigen. Daarbij wordt er voorts naar gestreefd de
loonbelasting (inclusief de premiecomponent) nadrukkelijker als eindheffing te profileren.
In grote lijnen geschetst komen de tariefherzieningen op
het volgende neer:
– Tarief gecombineerde belasting- en premieheffing:
– er komt een tarief voor loon- en inkomstenbelasting en
premies volksverzekeringen samen. De combinatie
van belasting en premies is de inkomensheffing. De
premies volksverzekeringen worden geheel in de
eerste tariefschijf gemcorporeerd, maar blijven als zodanig herkenbaar;
– er is een lange eerste schijf met een tarief van 40%
(premiedeel 30%, belastingdeel 10%);
– de commissie presenteert verder twee tariefvarianten:
een met vier schijven en een toptarief van 70%, en een
met drie schijven en een toptarief van 65%:
Schijflengten
in gld.
0 –
45.000
45.000 – 80.000
80.000 – 120.000
120.000 –
Tarief
40%
55%
65%
65% ol 70%
– Basisaftrek:
– er is een heffingsvrije voet van f. 4.250, de z.g.
basisaftrek;
– alle toeslagen op de belastingvrije som vervallen;
– tussen gehuwden en – onder voorwaarden – tussen
ongehuwd samenwonenden kan de basisaftrek worden overgedragen, mils het inkomen van de partner die
overdraagt lager is dan f. 4.250. Alleen de volledige
basisaftrek kan worden overgedragen.
In de inhoudingssfeer kan daardoor naar het oordeel
van de commissie een belangrijke vereenvoudiging worden bereikt. De inhoudingsplichtige werkgever of uitkeringsinstantie behoeft alleen maar in te houden volgens
het 40%-tarief, aangezien iedereen die in een hogere tariefschijf valt in elk geval een aanslag ontvangt. De enige
complicatie is dat de basisaftrek uiteraard slechts een keer
per belastingplichtige mag worden toegekend, zodat in gevallen waarin iemand met meer inhoudingsplichtigen te
maken heeft deze van elkaar moeten weten wie de basisaftrek heeft toegepast. Het proportionele tarief heeft verder tot gevolg dat het ingewikkelde schijventarief niet meer
tot tabellen hoeft te leiden waarin de progressie is vertaald
naar het van toepassing zijnde belastingtijdvak (dag-,
week- maandtabellen). Voorts verliest de tabel bijzondere
beloningen zijn reden van bestaan.
Ook heeft de integratie van de loonbelasting en inhouding premies volksverzekeringen een belangrijke vereenvoudiging tot gevolg, omdat het premieloon niet langer uit
het zuivere loon behoeft te worden afgeleid, daar gekozen
is voor een gei’ntegreerde heffingsgrondslag. Sluitstuk van
de vereenvoudigingsoperatie in de inhoudingssfeer is een
zodanige aanpassing van de forfeits voor aftrekbare kosten, dat deze niet meer in de inhoudingstabel zelf behoeven te worden toegepast. Het eindresultaat is dat de diverse tabellen voor de loonbelasting (gele, witte, groene, rose
en oranje tabellen) kunnen vervallen.
Sanering van de aftrekposten
Wat wordt in de fiscaliteit meer gekoesterd dan aftrek4) Dit heb ik uitgebreider toegelicht in Premieheffing volksverzekeringen: wat is dat voor een belasting?, De Naamloze Vennootschap, september/oktober 1984.
posten? Tienduizenden belastinggidsen worden aan de
man gebracht omdat de burger de zekerheid wil hebben
geen potentiele aftrekpost over het hoofd te hebben gezien. De mogelijkheid via een ‘creatieve’ aftrekpost toch
nog lets van de aanslag te hebben afgeknabbeld, geeft
menigeen de psychische rust om zich met het uiteindelijke
resultaat te kunnen verenigen.
Ook de commissie-Oort is zich van de bijzondere positie
van de aftrekposten bewust. Zij wijst erop dat de meeste,
en zeker de belangrijkste aftrekposten een zo sterk gevoelde maatschappelijke rechtvaardiging hebben, of zo
sterk samenhangen met het verwerven van inkomen dat
afschaffing of sterke beperking daarvan – althans bij de
huidige hoogte van de collectieve lasten – geen kans maken op politieke en maatschappelijke aanvaarding. Wel
wordt impliciet door de uniformering van de heffingsgrondslag de premieheffing volksverzekeringen als voor
de loon- en inkomstenbelasting aftrekbare persoonlijke
verplichting geelimineerd.
Terecht gaat de commissie niet in op de in de politiek regelmatig opduikende ideeen over de beperking van de aftrek voor hypotheekrente. Als men van mening is dat de
eigen-woningbezitter in vergelijking met de huurder bevoorrecht is wegens de aftrekbaarheid van de rente, dient
men goed te beseffen dat de bevoorrechting niet schuilt in
de aftrekbaarheid van de rente, maar in de relatief lage f iscale huurwaarde van de woning. Een vermogende eigenwoningbezitter die geen hypotheek nodig heeft, geniet
eveneens van de relatief gunstige behandeling van de
eigen-woningbezitter zonder dat deze hinder heeft van
eventuele beperkingen in de rente-aftrek. Uitvoeringstechnisch zou beperking van de rente-aftrek trouwens nopen tot preciezetoerekening van financieringskosten, met
alle controleproblemen van dien.
Wel heeft de commissie in de sfeer van de aftrekbare
kosten een wijziging van het reiskostenforfait voorgesteld.
In dit forfait wordt de f. 200-aftrek voor reiskosten tot 10 km
afgeschaft en worden de hogere forfaitaire aftrekbedragen
met f. 200 gekort. De normbedragen voor de onbelaste
reiskostenvergoedingen worden gelijk gemaakt aan die
van het reiskostenforfait. Een dergelijke ingreep treft zeer
grote groepen en is daarom budgettair interessant. Een
nadeel is evenwel dat dergelijke, veelal feitelijk gemaakte
kosten die fiscaalrechtelijk niet worden vergolden, het verteerbare inkomen van de werknemer aantasten. Dergelijke niet-erkende kosten trekken de bestaande netto-nettokoppeling tussen actieven en niet-actieven scheef, hetgeen mijns inziens moet worden vermeden.
Consequenties van de nieuwe
tariefstructuur
Een belangrijke oorzaak van de ingewikkeldheid van de
belastingen ligt in de hoogte van de tarieven. Hoe hoger de
tarieven zijn, hoe sterker de aandrang is een zwaar accent
te leggen op de rechtvaardigheid en de wens om rekening
te houden met de bijzondere omstandigheden. Globalisering door inbouw van niet weerlegbare forfaitaire regelingen leidt dan snel tot rechtstekorten in de beleving van de
burger. Hiervoor is reeds opgemerkt dat hiermee behoedzaam moet worden omgegaan.
Vergeleken met de bestaande situatie (figuur 1) komt de
commissie met een tariefstructuur die veel logischer overkomt (figuur 2). Dit acht ik een belangrijk winstpunt. De
weg waarlangs deze tariefhervorming verloopt is echter
niet zonder hindernissen. Het is van belang deze hindernissen nader te bezien.
Invoering basisaftrek
De commissie stelt een basisaftrek voor van f. 4.250 per
individu, ongeacht de persoonlijke leefomstandigheden.
De omvang van deze basisaftrek wordt hoofdzakelijk bepaald door de budgettaire ruimte die men heeft. Verhoging
van de basisaftrek leidt onmiddellijk tot zeer grote belastingderving, tenzij deze door versterking van de proPQT) 1 fl.fi. IQSfi
Figuur 1. Tarief 1985 a)
Tarief 100
90.
80.
70.
6050.
40302010
0
0
40
80
240
280
Heffingsinkomen
ingld. x 1.000
a) Tariefgroep III.
Bron: Zicht op Eenvoud
Figuur 2. Voorgesteld tarief a)
70-
60
5040 30 20 10 0
0
40
80
120
a) Met dubbele basisaftrek.
240
280
Heffingsinkomen
ingld. x 1.000
Vier-schijvenvariant
Vervallen 70%-schijf
Bron: Zicht op eenvoud.
gressie wordt gecompenseerd. Een dergelijke versteiling
van de progressie voert echter tot zodanig hoge marginale
tarieven dat de fraudegevoeligheid van de heffing tot onaanvaardbare properties zou worden opgeblazen. Afhankelijk van de politieke opvattingen omtrent de gewenste
progressielijn zal de uiteindelijke basisaftrek hoger of lager worden vastgesteld dan de commissie heeft voorgesteld.
De uniforme basisaftrek zal ons echter weldra leren hoeveel ruggegraat de politici hebben, en hoe zeer zij
weerstand weten te bieden aan die belangengroepen die
zich met de introductie van een algemene basisaftrek te
kort gedaan voelen. Het zullen vooral de alleenstaanden
zijn die te hoop zullen (open, omdat niet langer rekening
wordt gehouden met de relatief hogere kosten van een
alleenstaande-huishouding. De commissie ziet zelf de bui
al hangen en zegt de politiek in dit opzicht de wacht aan. Zij
beschouwt de algemene basisaftrek als de prijs die moet
worden betaald voor de zeer grote praktische voordelen
van een systeem waarin alle burgers dezelfde basisaftrek
hebben. Zij waarschuwt dat de herinvoering van een alleenstaande-toeslag en de vereenvoudiging, en de privacy, en de uitvoerbaarheid schaadt.
Op beperkte schaal worden inbreuken toegestaan op de
voor iedere burger gelijke basisaftrek. Gehuwden en ongehuwde samenlevers mogen de basisaftrek overdragen
aan de andere partner, mits de overdragende partner een
belastbaar inkomen heeft dat lager is dan f. 4.250. De zo
gevreesde schokeffecten uit de tweede fase van de Tweeverdienerswetgeving kunnen zich hier niet voordoen, omdat het zelf moeten effectueren van de basisaftrek door de
591
kleine tweeverdiener (inkomens net boven f. 4.250) doorgaans dezelfde belastingbesparing oplevert als het verliezen van de dubbele basisaftrek bij de meest-verdienende
partner aan belastingverhoging kost. Slechts als het marginale tarief hoger is dan dat van de eerste schijf gaat het
paar er op achteruit; de minst-verdienende partner ondervindt in feite de marginale belastingdruk van die van de
meest-verdienende partner; slechts door een andere inbouw van de basisaftrek kan worden bereikt dat de belastingwaarde van die aftrek voor alle personen gelijk is,
ongeacht het inkomen. Dan wordt niet gewerkt met een inkomensaftrek, maar met een belastingaftrek 5). Uiteraard
leidt introductie van een dergelijke belastingaftrek wel tot
versteiling van de progressie.
Andere bijzondere regelingen waren nodig voor de alleenstaande ouders. De commissie introduceert voor deze
categorie via een omweg een toeslag op de basisaftrek.
Omdat het toekennen van een toeslag na de toeslagwarwinkel van de tweeverdienerswetgeving kennelijk te beladen is, wordt de tegemoetkoming verpakt in een nieuw in
te voeren buitengewone-lastenpost van f. 3.200, die kan
worden verhoogd met 6% van de zuivere arbeidsinkomsten tot maximaal f. 7.400. Oude wijn in nieuwe zakken dus.
Invoering gecombineerde tarieflijn
De invoering van een gecombineerde tarieflijn wordt
door de aanhangers van de integratiegedachte zonder
meer toegejuicht. Om dit voor de tegenstanders aanvaardbaar te maken wordt de eerste schijf van 40% verdeeld in
een belastingdeel van 10% en een premiedeel van 30%.
Op die wijze blijft het premiedeel zichtbaar en kan worden
verdedigd dat in feite weinig veranderd is; twee heffingen
worden als het ware via een aanslag of inhouding
geheven.
Afgezien van dit tactische voordeel is het ook gemakkelijk dat het premiedeel en het belastingdeel afzonderlijk
kenbaar is. Het is immers mogelijk dat de kring van belastingplichtigen niet gelijk is aan de kring van premieplichtigen. Via de mogelijkheid vrijstelling te geven van
een van die aanslag- of inhoudingscomponenten kan met
deze omstandigheden rekening worden gehouden. Zo is
de65-plussernietpremieplichtig, maar wel belastingplichtig. Voor hem zou dus van de eerste schijf slechts de belastingcomponent van 10% moeten gelden. Dit geldt ook
voor ingezetenen die door werkzaamheden in het buitenland niet onder de Nederlandse sociale verzekeringen vallen. Omgekeerd zal een buitenlander die onder de Nederlandse sociale verzekering valt, doch hier niet belastingplichtig is, slechts worden geconfronteerd met het 30%premiedeel uit de eerste schijf.
Bruteringsproblemen
Eerder is reeds opgemerkt dat de bestaande regeling inzake de opslagpremies inhoudt dat deze voor rekening
van de werkgever komen. Men dient daarom bij inkomensvergelijking voor ogen te houden dat f. 100 loon van een
werknemer in feite meer koopkracht geeft dan f. 100 winst
van een zelfstandige. Deze laatste moet immers de opslagpremies zelf dragen, terwijl bij de eerste sprake is van
werkgeverslasten die niet in het huidige begrip bruto loon
tot uitdrukking komen.
De commissie-Oort brengt hierin verandering door alle
volksverzekeringspremies tot werknemerslasten te etiketteren. Uiteraard dient de werknemer hiervoor in de brutoloonsfeer schadeloos te worden gesteld; zij spreekt in dit
verband van brutering. Met de commisie-Oort ben ik van
mening dat het juridische verschil tussen opslagpremies
als werkgeverslast en basispremies als werknemerslast
onnodig complicerend is en dient te worden afgeschaft.
Wanneer de werknemer voor de premie-overneming in de
brutosfeer zodanig schadeloos wordt gesteld dat hij netto
beschouwd gelijk blijft, zou dit ook zonder problemen moeten kunnen. De veelheid van koppelingsmechanismen
heeft evenwel tot gevolg dat zodra ergens in het loongebouw aan een begrip gesleuteld wordt het hele netwerk
gaat trillen. Zo heeft bij voorbeeld verhoging van het bruto
592
loon ten gevolge van de bruteringsoperatie belangrijke
consequenties voor de pensioenregelingen. De commissie heeft zich evenwel in dezen beperkt tot vermelding van
een verklaring van pensioendeskundigen dat een en ander ‘technisch oplosbaar’ is. Alle betrokkenen willen natuurlijk van te voren weten hoe, omdat dit mede de aanvaardbaarheid van de voorstellen zal bepalen, maar daarover spreekt het rapport zich niet expliciet uit. Ook de effecten voor de sociale-verzekeringsuitkeringen zullen nader moeten worden uitgewerkt.
Voor de AOW-ers geldt nog een bijzondere complicatie.
In de huidige regeling zijn zij van premieheffing vrijgesteld.
Bij de nieuwe opzet van grondslag en tarief worden zij in
beginsel normaal in het gecombineerde tarief betrokken.
Vanwege de eerder genoemde vrijstelling voor de volksverzekeringen zou de 65-plusser dan wel in het 10%belastingdeelregime vallen. De voorstellen van de commisie splitsen echter het premiedeel in twee parten: 13,6%
voor premies AWBZ, AKW en AAW, en 16,4% voor premie
AOW en AWW. Het opslagpremiedeel van 13,6% moeten
de 65-plussers wel gaan betalen; voor het 16,4%-basispremiedeel krijgen zij vrijstelling (bejaardenkorting). Zodoende ontstaat een afzonderlijk bejaardentarief van
23,6%. Voor het premie-opslagdeel zullen de 65-plussers
uiteraard via de netto-netto-koppeling door middel van een
hogere bruto AOW-uitkering schadeloos worden gesteld.
Voor zover hun inkomen bestaat uit niet-AOW-inkomen in
de eerste schijf impliceert dit echter een inkomensachteruitgang.
Conclusie
Het besef is doorgebroken dat de belastingheffing niet
kan fungeren als pakezel ter verwezenlijking van allerlei
sociaal-economische wenselijkheden die anderszins niet
realiseerbaar zijn. Een dergelijke instrumentalisering van
de belastingwetgeving holt de rechtswaarde ervan uit en
doet afbreuk aan de eenvoud en bestendigheid van wetgeving.
Met name door de Tweeverdienerswetgeving heeft de
belastingheffing ontwikkelingen doorgemaakt die het de
gewone burger volstrekt onmogelijk maken de wetgeving
te begrijpen. Door het opgeroepen vervreemdingsproces
komt de rechtsbeleving van de contribuabele, alsmede
ook zijn zelfredzaamheid in de knel. De rechtsbescherming van de burger verdient versterking. De Tweeverdienerswetgeving heeft echter ook door de maatschappelijke
reacties die zij heeft opgeroepen het pad geeffend voor de
vereenvoudigingscommissie.
De commissie-Oort heeft de fiscaliteit een dienst bewezen door de uitdaging aan te nemen en een rapport op te
stellen dat de grote lijnen schetst waarlangs vereenvoudiging moet woren gerealiseerd. Terecht begeeft de commissie zich niet in fiscaal-technische details. Het woord is
nu aan de politici om hun bereidheid tot vereenvoudiging
om te zetten in acceptatie van de consequenties ervan.
Dat is in de komende periode de cruciale vraag. De commissie heeft er goed aan gedaan in plaats van een interimrapport een eindrapport voor te leggen en daarop een bereidheidsverklaring van de politiek te vragen. De fiscaaltechnische uitwerking heeft pas zin nadat een dergelijke
bereidheidsverklaring is afgegeven. Als de vereenvoudiging in de kiem wordt gesmoord, is een historische kans
verkeken; dat mag dan evenwel zeker niet aan de commissie-Oort worden verweten.
L.G.M. Stevens
5) Over de teleurstelling dat dit stelsel zo weinig aandacht heeft gekregen schrijft mr. H. Snijders-Borst, Het Oostenrijkse stelsel en de
mannen-mafia, NederlandsJuristenblad, 19 april 1986.