Habitat en ontwikkelingssamenwerking

greerde benadering te komen. Uitgaande van de zwakke inkomenspositie van de overheid en de inwoners en
van het grote aantal mensen dat een
woning en voorzieningen behoeft,
zoekt men naar nieuwe, soms ongebruikelijke oplossingen. Er moeten op
de behoeften afgestemde kredietprogramma’s komen, de bouwstandaarden dienen versoepeld te worden, de
ken; ‘commercial subdivision’ is te vin- bouwsector en de bouwmaterialeninden op stukken land waarop ontwikke- dustrie hebben versterking nodig, er
laars onderkomens van slechte kwali- moeten organisatorische structuren
teit neerzetten en tegen hoge prijzen gevonden worden waarbij lokale oververhuren. Om welke categorie het ook heden efficient kunnen optreden en
gaat, de krottenwijken worden geken- bewoners over nun leefomgeving kunmerkt door een voorzieningenniveau nen meebeslissen, terwijl in het algedat vaak zelfs onder dat van het platte- meen inkomensgenererende activiteiland ligt, terwijl dit probleem zich extra ten gesteund moeten worden. Het zoedoet voelen door de extreem hoge ken naar een samenhangend, betaalwoondichtheden. Vaak wonen 5 tot 6 baar en effectief beleid is een moeilijk
mensen in een kleine kamer, terwijl de proces, waarbij externe bijstand zeker
woningen dicht op elkaar gepakt van nut kan zijn.
staan. Deze wijken vormen dan ook
Non-gouvernementele organisaties
een acute bedreiging voor de volksge- (ngo’s), die gewend zijn samen met de
zondheid, en zijn dus een rem op de bevolking oplossingen voor (habitat)sociale en economische ontwikkeling, problemen te bedenken, boeken in
niet alleen van de wijkbewoners, maar veel landen op habitatterrein uitsteook van steden als geheel en dus van kende resultaten en verdienen dan ook
het land.
steun bij hun activiteiten. De laatste jaDe krottenwijken herbergen nu al ren participeren zij wel eens samen
vaak 50% van de stedelijke bevolking
met bedrijven in de uitvoering van proen groeien ongeveer twee keer zo snel jecten; in tegenstelling tot wat wel eens
als de steden als geheel. Daarbij moet gedacht wordt, blijken de werkwijzen
bedacht worden dat de steden zelf ook van de verschillende typen organisaal heel snel groeien: de UNCHS schat ties zeker te verenigen en kunnen zo
dat het aantal stadsbewoners in ont- verrassend goede resultaten geboekt
wikkelingslanden, dat nu 830 miljoen worden.
is, zal stijgen tot 2.150 miljoen in het
jaar 2000. Waar in 1950 nog 20% van
de bevolking in steden woonde, zal dat
rond de eeuwwisseling bijna 50% zijn. Het huidige beleid_____
Het is duidelijk dat voor steden, zeker
op habitatgebied, gigantische probleHabitathulp, in het bijzonder voor
men opdoemen. Daarbij kunnen de er- steden, is, zacht gezegd, niet populair
varingen met urbanisatie in de wester- bij de Nederlandse regering. De ratio
se wereld nauwelijks geruststellend van het beleid dat op dit punt wordt gewerken, al was het maar omdat de voerd, is echter niet eenvoudig te doorsociaal-economische en demografi- gronden, omdat op diverse tijdstippen
sche omstandigheden zo sterk ver- richtlijnen zijn uitgestippeld die zeker
schillen.
niet altijd in het verlengde liggen van
Helaas ligt het antwoord op de habi- eerder geformuleerde beleidsuittatproblemen vrijwel nergens in op het gangspunten. De filosofie die ten aaneerste gezicht voor de hand liggende,
zien van (stedelijke) habitathulp wordt
simpele acties. De ervaring leert dat gevolgd, is verwoord in de Herijkingseen overheid die keurige f latgebouwen nota 2), die de basis vormt voor het toneerzet en voorzieningen aanlegt zon- tale ontwikkelingssamenwerkingsbeder daar de bevolking bij te betrekken, leid van minister Schoo. In deze nota
slechts een kleine groep vaak rijke erkent de regering weliswaar de ernst
mensen helpt. Ook het bulldozeren en de gevolgen van de habitatproblevan krottenwijken brengt geen soelaas matiek in de steden en op het platteomdat de, nog armer geworden inwo- land, maar zij voegt daaraan toe dat ze
ners elders weer < een onderkomen stedelijke (habitat)hulp niet zinnig
moeten zoeken. Vooral in steden is het vindt omdat hiermee migratie naar de
habitatvraagstuk uiterst complex; het steden en daardoor de urbane problehoudt verband met tal van factoren: de matiek verergerd zoud worden. De resociale en economische situatie en gering kiest voor plattelandsontwikkevoorzieningen, de financieringsmogelijkheden, de beschikbaarheid en prijs
van grond, het aanbod van bouwmate- 1) M.J.F. van Pelt, J.G.D. Hoogland en L.B.M.
Mennes, Habitat en Ontwikkelingssamenwerrialen, de urbanisatie en de institutionele structuren en machtsverhoudin- king: de behoeften en het Nederlandse beleid,
studie Habitat en
gen. De laatste jaren trachten overhe- voor het Ministerie Beleid, rapport 4, rapport
van VROM (DVEB) Nederden in diverse ontwikkelingslanden in land Economisch Instituut, Rotterdam, mei
nun beleid op deze terreinen uitdruk- 1986.
king te geven aan die complexiteit door 2) Nota Herijking Bilateraal Beleid,Tweede
via een aantal wegen tot een ge’inte- Kamer zitting 1983-1984, 18 350, nrs. 1-2.

Habitat en ontwikkelingssamenwerking
Kabinetsformaties zijn een gelegenheid bij uitstek om beleid een andere
richting te geven. In het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid zou ons inziens
nu zeker meer plaats voor habitat ingeruimd dienen te worden. Habitat heeft
hier betrekking op het geheel van woningen en direct daaraan gerelateerde
fysieke voorzieningen (drinkwater, sanitair, riolering, lokale wegen e.d.). Op
dit moment is het aandeel van habitathulp in het totale hulpprogramma uiterstbescheiden, hoewel de habitatproblematiek bijzonder ernstig is en juist
met projecten op habitatgebied een bijdrage aan duurzame armoedebestrijding geleverd kan worden.
In dit artikel, dat is gebaseerd op een
recent rapport van het Nederlands
Economisch Instituut 1), laten wij zien
dat er goede gronden zijn voor een opwaardering van de plaats van habitat in
het ontwikkelingssamenwerkingsbeleid. Alvorens hierop in te gaan, zal in
grote lijnen een beeld geschetst worden van de problemen waarmee ontwikkelingslanden op habitatgebied te
kampen hebben en komen de ideeen
over het beleid ten aanzien van habitathulp van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, mevrouw Schoo
ter sprake.

Naar een zinvolle
benadering

__

Ofschoon de meestal door de bewoners zelf gebouwde woningen simpel
en kwetsbaar voor regen, hitte en
storm zijn, manifesteert de habitatproblematiek zich op het platteland in ontwikkelingslanden voornamelijk in het
zeer lage voorzieningenniveau voor
het overgrote deel van de bevolking.
Schoon drinkwater is schaars en sanitaire voorzieningen ontbreken meestal, hetgeen leidt tot onhygienische
leefomstandigheden. Mede hierdoor
sterven in ontwikkelingslanden meer
dan 50.000 mensen, vooral kinderen,
per etmaal aan ziektes. In de steden is
de situatie anders. Flinke investeringen hebben in sommige wijken geresulteerd in goede woningen en voorzieningen. Maar in andere delen in de
stad, soms in de directe nabijheid, liggen vaak uitgestrekte krottenwijken.
Zij kunnen een verschillende ontstaansgeschiedenis hebben: ‘slums’
zijn oude, verpauperde wijken waarin
veel huurders in grote armoede (even;
‘squatter settlements’ bevatten veelal
uitafvalmateriaal bestaande woningen
die – vaak illegaal – door bewoners
zelf of door huisbazen zijn opgetrokFSR 11-fi-lQRfi

581

ling, in de expliciete verwachting daarmee de migratie af te remmen en zo indirect de stedelijke situatie te verbeteren.
Dit standpunt is duidelijk (hoewel
betwistbaar) maar de richtlijnen voor
het feitelijke beleid zijn minder helder.
De Herijkingsnota vermeldt de beslissing stedelijke habitathulp in bilateraal
verband uit te sluiten. Rurale projecten
in deze sfeer mogen alleen drinkwateren sanitaire voorzieningen betreffen.
In multilateraal verband wordt steun
aan ge’i’ntegreerde urbane projecten
,,niet uitgesloten”. De regering heeft,
ondanks de principiele stellingname in
de Herijkingsnota, later aangegeven
dat stedelijke habitathulp, behalve via
multilateral kanalen, in principe toch
ook in bilateraal verband mogelijk is en
wel in ,,regionale centra”, en middels
het Sectorprogramma internationaal
onderwijs en onderzoek, het medefinancieringsprogramma, het SNVprogramma en het programma voor intergemeentelijke samenwerking. Zo is
een wat onduidelijke situatie ontstaan
waarin een regering die (habitat-)hulp
aan steden niet zinnig acht en de mogelijkheden daartoe in eerste instantie
vrijwel tot nul reduceert, later daarvoor
toch weer enkele openingen creeert.
Met het aangeven van die mogelijkheden lijkt de minister voor Ontwikkelingssamenwerking, overigens zonder
veel enthousiasme, enigszins gehoor
te geven aan een oproep van alle partijen in de Tweede Kamer (met uitzondering van de VVD en Centrumpartij),
verwoord in een motie van de leden
Knol en Herfkens uit 1984. In deze motie, die mevrouw Schoo ontraadde,
werd de regering verzocht ruimte te
scheppen voor projecten in stedelijke
krottenwijken en de Kamer periodiek
met de voortgang daarvan in kennis te
stellen.
In depraktijk verlaten de uitvoerders
van het beleid van de minister zich
naar het zich laat aanzien veel meer op
de – nooit openlijk in twijfel getrokken
– filosofie en de richtlijnen uit de Herijkingsnota dan op de latere aanvullingen. Het staat vast dat in de belangrijkste bilaterale programma’s (Sectorprogramma plattelandsontwikkeling, Sectorprogramma industriele ontwikkeling
en de Landenprogramma’s) de in de
Herijkingsnota uitgezette beleidslijn
vrij punctueel toegepast wordt. De habitathulp, die bij het aantreden van het
kabinet-Lubbers al niet meer dan 5%
van de totale bilaterale hulp betrof, is
daarna verder verminderd en vrijwel
geheel beperkt tot voorzieningenprojecten op het platteland. De weinige
projecten op habitatgebied in – vooral
kleinere – steden vormen vaak een
uitvloeisel van in het verleden aangegane verplichtingen. Steun aan woningbouwprogramma’s komt zowel op
het platteland als in de steden alleen
incidenteel voor, bij voorbeeld om de
schade na een aardbeving te herstellen. Ook in multilateraal verband lijken
de inspanningen op habitatgebied van
zeer beperkte omvang.
582

Een andere benadering
De filosofie en dus de richtlijnen op
habitatgebied van de regering komen
voor bijstelling in aanmerking. Internationaal onderzoek en de ervaringen
van multilateral en andere instellingen leren, dat plattelandsontwikkeling
nooit het enige of zelfs het belangrijkste antwoord op de stedelijke habitatproblematiek kan vormen, al was het
maar omdat rurale projecten zelf om diverse redenen (bij voorbeeld produktiviteitsverhogingen in de landbouw) migratie naar de steden veroorzaken en
omdat migratie maar een deel van de
stedelijke bevolkingsgroei verklaart.
Veel steden zullen, ook als de migratie
afgeremd zou kunnen worden, als gevolg van de natuurlijke bevolkingstoename nog decennia lang zeer snel blijven groeien. Steden kunnen bovendien alleen aan hun lot worden overgelaten op straffe van belangrijke concessies op het gebied van economische groei; economische ontwikkeling
gaat hand in hand met urbanisatie.
Stedelijke krottenwijken verdienen
aandacht, omdat anders een belangrijke basisbehoefte van grote groepen
armen niet wordt vervuld. Verder kan
in dat geval hun economisch potentieel
verre van maximaal tot zijn recht komen en ook kan op den duur de maatschappelijke stabiliteit ernstig bedreigd worden. Het is daarbij zeer de
vraag of stedelijke projecten op habitatgebied een significante migratie zullen veroorzaken, omdat plattelandsbewoners in het algemeen op economische gronden, en veel minder op basis
van verschillen in voorzieningenniveau, tot een verhuizing naar de stad
besluiten. De Nederlandse regering
zou moeten overwegen meer habitathulp te verstrekken, op het platteland
en in de stad. Niet alleen uit humanitaire overwegingen, hoewel die op zichzelf al voldoende grand voor zo’n beleidswijziging bieden. Een andere reden is dat de effecten van habitathulp
uitstekend aansluiten bij de hoofddoelstelling van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid: duurzame
armoedebestrijding. Goed uitgevoerde habitatactiviteiten leiden er direct of
indirect toe dat de leefomstandigheden van de armen aanzienlijk verbeteren. Bovendien stelt deze verbetering de armen in staat produktiever, vaker en langer te werken, en dus hun inkomens te vergroten. Daarnaast genereren de bouwactiviteiten werkgelegenheid en dus inkomens 3).
Habitathulp verhoudt zich eveneens
uitstekend met de criteria die de regering hanteert bij de toetsing van projecten: werkgelegenheidscreatie, effecten voor het milieu, effecten voor de
positie van vrouwen en rentabiliteit en
levensvatbaarheid. Op de werkgelegenheidscreatie in de arbeidsintensieve bouw- en bouwmaterialensector en
verwante sectoren is al gewezen. Een
verbetering van het voorzieningenniveau (drinkwater, sanitair, riolering)

impliceert per definitie een schoner milieu. Gegeven het feit dat met name in
veel Islamitische landen vrouwen,
meer dan mannen, wonen en werken
in hun huis, is het duidelijk dat juist zij
baat hebben bij een verbetering in de
habitatsituatie. Er zijn vele typen projecten op habitatgebied en sommige
zullen rendabeler zijn dan andere. Een
algemene indicatie in dit verband is te
vinden bij de ervaringen van de Wereldbank; stedelijke projecten behoren
tot haar meest rendabele.

Aanpassingen in het beleid
Een beslissing om de habitathulp te
vergroten zou op lange termijn kunnen
uitmonden in een nieuw sectorprogramma, maar op korte termijn kan via
enige aanpassingen al veel gedaan
worden. Belangrijk is dat het beeld dat
omtrent het nut van habitathulp in de
Herijkingsnota geschetst wordt, herzien wordt. Ondanks eerder geschetste aanvullingen op de daarin geformuleerde beleidslijn, ligt deze nota toch
ten grondslag aan het beleid in de
praktijk, zoals in de landenbeleidsplannen tot uitdrukking komt. Bijstellingen
van het beleid zouden ons inziens de
volgende punten moeten betreffen:
– in het Sectorprogramma plattelandsontwikkeling worden middelgrote en kleine steden expliciet als
een mogelijke hulpbestemming
aangemerkt; gegeven de relaties
tussen het platteland en dit type
steden is dit in lijn met het doel van
dit programma. In de twee andere
sectorprogramma’s voor bilaterale
samenwerking worden mogelijkheden geboden om ook in of voor de
grote steden enige activiteiten op
habitatgebied te ontplooien;
– in multidonor-schema’s, via multibifinanciering en co-financiering,
wordt steun aan urbane projecten
niet meer ,,niet uitgesloten”, maar,
waar mogelijk en zinnig, actief
gestimuleerd. In het algemeen kan
Nederland meer systematisch aansluiting zoeken bij de activiteiten
van Internationale instellingen.
– woningverbeteringsprogramma’s
komen voor steun in aanmerking,
met name als hiermee ook doelen
als structurele armoedebestrijding
en verbetering van de positie van
vrouwen gediend zijn.
Deze veranderingen komen in feite
neer op een omzetting van de zeer terughoudende benadering in een meer
stimulerende, en op een bredere interpretatie van het begrip plattelandsontwikkeling. Deze beleidsbijstelling zou
recht doen aan recente inzichten op
het gebied van rurale en urbane ontwikkeling in ontwikkelingslanden. Benaderingen van het habitatvraagstuk
3) M.J.F. van Pelt, J.G.D. Hoogland en L.H.
Klaassen, Woningbouwinvesteringen: een
middel voor ontwikkeling, ESB, 10 juli 1985.

die in de jaren zeventig werden gehanteerd en niet altijd succesvol waren,
mogen niet leiden tot een kreupel beleid in de jaren tachtig.

Projecten op habitatgebied
Habitathulp kan in een aantal vormen plaatsvinden. Omdat habitat vaak
een van de elementen van een project
is, naast bij voorbeeld onderwijs, landbouw en gemeenschapsontwikkeling,
zullen we verder spreken over habitatrelevante projecten. Die onderscheiden zich niet alleen door het verschil in
belang dat habitat erin heeft, maar ook
door de gekozen instrumenten. Men
kan er voor kiezen de habitatsituatie direct te verbeteren, via de bouw van woningen of het aanleggen van voorzieningen, maar ook kiezen voor een indirecte aanpak, bij voorbeeld via het vergroten van de capaciteiten binnen de
lokale overheid. Naar onze mening
biedt de onderstaande indeling een
goed uitgangspunt voor een hulpprogramma op habitatgebied. Om te illustreren dat een vergroting van de habitathulp inderdaad geen ingrijpende
veranderingen in het totale beleid vereist, zijn voor de hand liggende koppelingen met bestaande programma’s
aangegeven.
– Categorie 1: woningen en voorzieningen. Hierbij gaat het om een directe verbetering van de leefomgevingfwoning, voorzieningen), in bepaalde gevallen door of met steun
van de bewoners. Ook kredietprogramma’s voor woningbouw of -verbetering door particulieren vallen in
deze categorie. Het Sectorprogramma plattelandsontwikkeling,
mits aangepast in de hierboven geschetste richting, biedt hiervoor
aanknopingspunten, en in sommige gevallen de andere Sectorprogramma’s.
– Categorie 2: institutionele ontwikkeling. Op diverse manieren kan
getracht worden het functioneren
van bij habitat betrokken overheidsinstanties (op nationaal, regionaal
en lokaal niveau), woningbouwcorporaties, hypotheekbanken, ngo’s
en dergelijke te verbeteren. Het
Sectorprogramma internationaal
onderwijs en onderzoek is een logische ingang, maar ook kan worden
aangeknoopt bij het Sectorprogramma industriele ontwikkeling en
het programma voor intergemeentelijke samenwerking.
– Categorie 3: ontwikkeling bedrijfsleven. Een grootscheepse aanpak
van de habitatsituatie is ondenkbaar zonder capaciteitsvergroting
in de bouwsector en de bouwmaterialensector. De Sectorprogramma’s voor industriele ontwikkeling
en internationaal onderwijs en onderzoek zijn hierbij relevant.
– Categorie 4: stedelijke, plattelandsen regionale ontwikkeling. Dit betreft multisectorale projecten met

ESB 11-6-1986

een habitatelement, waarin op geintegreerde wijze gewerkt wordt
aan een verbetering van de positie
van de armen. Zij passen in alle
Sectorprogramma’s.
– Categorie 5: onderzoek. Onderzoek op habitatgebied kan met name via het Sectorprogramma internationaal onderwijs en onderzoek
gesteund worden.

Welke activiteiten het meest voor
steun in aanmerking zouden moeten
komen bij een vergroting van de hulpinspanningen op habitatgebied, is een
vraag die in zijn algemeenheid niet te
beantwoorden is. Aan de ene kant zijn
(landen)-specifieke factoren aan de
,,vraagzijde” van de ontwikkelingssamenwerking van belang: de habitatsituatie in steden en op het platteland,
de capaciteiten binnen de overheid op
lokaal en centraal niveau, de positie
van de bouwsector, de aanwezigheid
van ngo’s en gespecialiseerde instellingen (woningbouwcorporaties, hypotheekbanken, etc.) en de voorkeuren
voor types projecten en/of (andere) donoren van de hulpontvangende instantie. Aan de andere kant speelt de, ,aanbodzijde” een rol: het gewicht dat aan
de economische voordelen voor Nederland van hulp wordt toegekend en,
niet los daarvan, de aan de verschillende Sectorprogramma’s toegekende
fondsen.
In het NEI-rapport wordt verslag gedaan van een verkenning van de mogelijkheden voor Nederlandse organisaties om in de uitvoering van habitatrelevante projecten in ontwikkelingslanden te participeren, hetgeen
van belang is met het oog op de door
de regering gewenste vermaatschappelijking van het Nederlandse ontwikkelingssamenwerkingsbeleid.
Voor
bedrijven, overheids- en semi-overheidsinstellingen, onderwijs-en onderzoekinstellingen en particuliere, niet
op winst gerichte organisaties is globaal bekeken in hoeverre zij een bijd rage zouden kunnen leveren aan activiteiten in de vijf onderscheiden categorien. De conclusie is dat in de sfeer van
de directe bouw de kansen gering zijn,
maar dat op het gebied van advisering,
management en onderzoek consultancy-bedrijven, onderzoekinstellingen,
overheidsinstanties en diverse types
particuliere organisaties (woningbouwcorporaties, vrouwe’norganisaties, medefinancieringsorganisaties
en diverse andere) goede diensten
kunnen verlenen. Daarbij moet aangetekend worden dat waar deelname nu
nog niet zo omvangrijk is, organisaties
veel actiever zouden kunnen worden
indien de regering de habitathulp
vergroot.

Besluit_____________
De habitatsituatie in ontwikkelingslanden en de bijdrage die via habitatrelevante projecten aan duurzame

armoedebestrijding geleverd kan warden vormen de grondslag voor de aanbeveling de omvang van de habitathulp te vergroten. Plattelandsontwikkeling is zeker niet het antwoord op
stedelijke problemen, dus moeten steden ook in aanmerking komen voor
steun op habitatgebied (en andere terreinen). Een apart sectorprogramma
voor stedelijke ontwikkeling is op inhoudelijke gronden te verdedigen,
maar indien praktische overwegingen
zo’n keuze op dit moment in de weg
staan, kan met een aantal kleinere
aanpassingen in het huidige beleid al
veel worden bereikt. Het is van belang
dat een nieuw kabinet de huidige benadering, die op de Herijkingsnota is terug te voeren, bijstelt tot een meer stimulerende aanpak en dit ook duidelijk
op schrift stelt. In hetzelfde beleidsstuk
zou aangegeven moeten worden in
welke programma’s en in welke vorm
plaats is voor habitatrelevante projecten. We hopen dat in dit artikel elementen voor de bijstelling van het beleid te
vinden zijn.

Michiel van Pelt
Jan Hoogland
De auteurs zijn respectievelijk medewerker en
adjunct-hoofd van de afdeling Balanced International Growth van het Nederlands Econo-

misch Instituut