Europa onderweg
De weg naar een verenigd Europa ligt bezaaid met voetangels en klemmen. In het onlangs
verschenen WRR-rapport ‘De onvoltooide Europese integratie’ worden enkele
suggesties gedaan om de impasse te doorbreken. In dit artikel wordt dit WRR-rapport
besproken. Alles wat nog een volkomen gemeenschappelijke markt voor
industrieprodukten blokkeert, moet uit de weg geruimd worden. Verder zal het
landbouwbeleid drastisch herzien moeten worden, waarbij de Europese boeren zich meer
op de behoeften en prijzen van de wereldmarkt zullen moeten richten. Behalve het
beschikbaar stellen van de nodige financien, zullen de lidstaten bereid moeten zijn een
deel van hun autonomie op te geven.
PROF. DR. M. WEISGLAS *
Het rapport De onvoltooide Europese integratie van de
Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR)
bevat een heidere analyse van tal van aan het Europese integratieproces verbonden problemen. Deze zijn, mede
door hun onderlinge verwevenheid, zo gecompliceerd dat
het wel een wonder lijkt dat het tot dusverre onvoltooide integratieproces niet eerder vastgelopen is en dat het er ook
niet naar uitziet dat dit in de toekomst het geval zal zijn.
Europa is en blijft onderweg.
De lijvige, maar steeds boeiende studie van de WRR en
de drie daaraan voorafgegane voorstudies 1) vormen een
verrijking van de wetenschappelijke literatuur over de
totstandkoming van de Europese Gemeenschap. De vele
aanbevelingen waartoe de WRR mede op basis hiervan
komt voor op Europees en Nederlands vlak te voeren
Euro-beleid, verdienen alle aandacht. Het WRR-rapport
pretendeert geen volledigheid, hoewel bepaalde aspecten
uitvoerig zijn behandeld. De auteurs concentreren zich op
twee probleemvelden: de voltooiing van de interne markt
voor Industrie’le produkten en de herorie’ntering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. De centrale plaats van
deze twee sectoren in het Europese integratieproces geeft
breed ruimte voor de bespreking van diverse andere
aspecten van belendend, flankerend beleid.
Het is opmerkelijk dat het WRR-rapport nauwelijks aandacht besteedt aan de problematiek een economische en
monetaire unie. Wel wordt een meer stringente afstemming door de lidstaten van hun macro-economisch en monetair beleid als randvoorwaarde gesteld voor een interne
markt voor industrieprodukten. Ook het Europese Monetaire Stelsel blijft vrijwel geheel buiten beschouwing. Nate
hebben vastgesteld dat in het huidige stadium van het integratieproces een meer dwingende coordinate van bovenaf minder effect sorteert dan moeizame zelfcoordinatie
van lidstaten ,,die door schade en schande wijs moeten
worden” (biz. 105) wordt de-Europese monetaire samenwerking in EMS-verband wel als ‘disciplinerende’ factor
aangemerkt, die dit ‘leerproces’ van ‘lichte’ coordinate
kan stimuleren.
Stapjes vooruit
Verklaring voor de afstandelijkheid van het WRRrapport ten aanzien van verder reikende ontwikkelingen is
dat de WRR zoekt naar ,,oplpssingen die bij de aard van de
deelterreinen passen (dus interne markt voor industriele
produkten en herorientatie van het landbouwbeleid) en politiek haalbaar en realiseerbaar zijn” (biz. 7). De WRR zet
zich mede om deze reden af tegen het in 1975 gepubliceerde rapport van de Commissie Spierenburg, dat welis-
572
waar ,,nog steeds een van de best doordachte geschriften
(is) over de Europese integratie, maar het heeft met vele
andere studies gemeen dat het de problematiek beziet uit
een communautair gezichtspunt, als communautaire problematiek. Deze benadering, hoe nuttig ook, is naar het
oordeel van de WRR te eenzijdig.” (biz. 18).
Het is realistisch om van de huidige onvoltooide stand
van de Europese integratie uit te gaan en pragmatisch
aansluiting te zoeken ,,bij de hoofdkenmerken van het huidige communautaire stelsel” (biz. 156). Immers, gebleken
is dat een beleid van kleine praktische stapjes de verdere
Europese integratie langzaam maar zeker vooruit brengt,
terwijl idealistische, misschien zelfs wat wereldvreemde
concepties tot controverses leiden die de vooruitgang belemmeren. Zolang alle betrokken partijen zich er door laten leiden dat de ‘Eurokar’ niet in het moeras verzinken
mag en daartoe, na veelal moeizaam onderhandelen, uiteindelijk in dezelfde richting aan die kar blijven trekken, zal
deze voorwaarts in beweging blijven. Dit vereist een principiele overeenstemming tussen partijen over de te volgen
richting, een daarop gericht gecoordineerd beleid en voldoende handelingsvermogen om dit beleid ten uitvoer te
brengen. Dit zijn de centrale aspecten waaraan het WRRrapport diepgaand aandacht besteedt. Bij het zoeken naar
oplossingen voor de hierbij optredende problemen, met
name voor de institutionele vraagstukken van de Gemeenschap, acht de WRR terecht ,,oorspronkelijkheid” vereist
(biz. 156).
In het licht van deze bepleite oorspronkelijkheid doet de
WRR het Europese parlement te weinig recht door het in
februari 1984 met grote meerderheid vastgestelde ‘ontwerpverdrag voorde Europese Unie’ af te doen als ,,een in
menig opzicht bewonderenswaardig voorbeeld” van een
op een federatie of confederatie toegesneden blauwdruk,
dat – althans in de huidige stand van het integratieproces
– een niet werkzaam pogen is tot een theoretisch optimale bevoegdhedenverdeling (biz. 155).
Kort na de tweede wereldoorlog vond het integratieproces zijn primaire impuls in de politieke wens herhaling van
een dergelijke ramp te voorkomen. Ondanks de alom ook
aanvaarde economische noodzaak van Europese integratie heeft deze een stagnerend verloop gekregen, dat vooral het door zijn directe verkiezing democratisch gelegitimeerde Europese parlement in grote meerderheid beang* Bijzonder hoogleraar Europese Studies aan de Faculteit der Letteren van de Universiteit van Amsterdam.
1) G. Meesteren D. Strijker, Het Europese landbouwbeleid voorbi] de
scheidslijn van ze/fvoorziening, WRR, V46,1985. J. Pelkmans, De interne EG-markt voor industriele produkten, WRR, V47, 1985. J.J.
Feenstra en K.J.M. Mortelmans, Gedifferentieerde integratie en Gemeenschapsrecht, WRR, V48, 1985.
r
stigde. Het door het parlement vastgestelde ontwerpverdrag, dat blijkens de in artikel 23 in beginsel voorziene
handhaving van het vetorecht gedurende een overgangsperiode van tien jaren niet van pragmatisme is
gespeend, wordt voorzien, beoogt hier een doorbraak in te
brengen. Tot op zekere hoogte is dit inderdaad gelukt.
Aangezien de regeringen van de lidstaten niet zonder
meer aan het initiatief van het Europese parlement voorbij
konden gaan, besloten zij tot de instelling van een ad hoc
comite voor institutionele vraagstukken, naar zijn voorzitter bekend als het ‘Dooge Comite’. In het rapport dat in
maart 1985 aan de Europese topconferentie in Brussel
werd uitgebracht stelde dit comite voor ,,in de nabije toekomst een Conferentie van de Vertegenwoordigers van de
Regeringen der Lidstaten te beleggen om te onderhandelen over een ontwerpverdrag voor de Europese Unie gebaseerd op het ‘acquis communautaire’ 2), op het onderhavige document en op de plechtige Verklaring van (de topconferentie in) Stuttgart (in 1983) betreffende de Europese
Unie, en uitgaande van de geest en de methode die ten
grondslag liggen aan het door het Europese parlement
aangenomen ontwerpVerdrag”.
Enkele maanden later – injuni 1985 – besloot de topconferentie in Milaan tot het beleggen van een dergelijke
Intergouvernementele Conferentie, waarbij zich de pikante situatie voordeed dat dit besluit genomen werd tegen de
wens van drie van de toen nog tien leden van de Gemeenschap, te weten Denemarken, Griekenland en Groot-Brittannie. Deze Intergouvernementele Conferentie produceerde voor de daaropvolgende topconferentie op 2 en 3
december 1985 te Luxemburg de grondslag voor hetgeen
– aanvankelijk na enige strubbelingen met Denemarken
en Italie – als ‘Europese Akte’ in februari 1986 door de
lidstaten werd getekend. Dit was dus vrijwel exact twee
jaar na het door het Europese parlement genomen initiatief.
Het moge zo zijn dat de berg daarmee een muis heeft
gebaard. Deze is echter voldoende interessant voor de
WRR om te dien aanzien te stellen: ,,ln de ontwerpEuropese Akte worden enkele aanpassingen in het EEGVerdrag voorgesteld, die een eindje in de hier aangegeven
richting gaan. Voor de meeste verdragsbepalingen waarvan de toepassing van belang is voor de voltooiing van de
interne markt, wordt, waar zij thans voorkomt, de unanimiteitseis opgeheven” (biz. 156). Deze deviatie in onze beschouwing over het WRR-rapport toont aan hoeveel oorspronkelijkheid, visie en doorzettingsvermogen nodig zijn
om de mogelijkheid tot verdere Europese integratie
slechts een weinig verder te brengen. In het onderhavige
geval van de Europese Akte behelst dit een niet te onderschatten bres in het systeem van overwegend unanieme
besluitvorming binnen de EG-ministerraad. Dit impliceert
een wezenlijke inbreukopdezogekoesterde nationale autonomie van de regeringen van de lidstaten, hetgeen een
steviger basis schept om met gestage stapjes voortgang te
maken. Dit kan tot een hernieuwd platform leiden van
waaruit in een later stadium weer politieke initiatieven voor
een verdere kwalitatieve sprong voorwaarts kunnen worden genomen. Aldus zal het Europese integratieproces
zich staps- en sprongsgewijs kunnen voltrekken.
Het is ook tegen deze achtergrond dat aan het WRRrapport veel betekenis moet worden gehecht. Immers het
versterkt de in Nederland voor de Europese integratie verantwoordelijke beleidsorganen een dieper inzicht in dit gecompliceerde proces en baant daarmee de weg voor de
realisatie van tal van haar pragmatische voorstellen. Daarmee draagt de WRR bij tot een hernieuwd platform als uitgangspunt voor verdere integratie.
Negatieve en positieve integratie
__
Ter analyse van de aan het integratieproces verbonden
problemen maakt de WRR een onderscheid tussen ‘negatieve’ en ‘positieve’ integratie. Negatieve integratie is het
,,wegnemen van nationale belemmeringen om tot een
ESB 11-6-1986
markt te komen”. Positieve integratie is ,,het voeren van
een gemeenschappelijk of door de Gemeenschap gecoordineerd beleid” (biz. 1). Negatieve integratie beweegt zich
overwegend in de juridische sfeer, positieve integratie in
de politieke sfeer.
De WRR acht het een ‘weeffout’ in het Verdrag van Rome dat daarin onvoldoende is voorzien dat negatieve en
positieve integratie hand in hand dienen te gaan. Ontbreken van met negatieve integratie sporende positieve integratie leidt tot tal van integratietekorten, die doelmatige
aansluiting van markt- en beleidscoordinatie belemmeren.
,,Naarmate meer overheden op de onvoltooide gemeenschappelijke markt intervenieren, wordt de kans groter dat
de uitkomsten van de marktcoordinatie en de effecten van
de – voornamelijk in de nationale sfeer en onvoldoende
op gemeenschapsniveau plaatsvindende – beleidscoordinatie elkaar gaan verstoren” (biz. 31). Dit laatste vloeit
voort uit hetgeen de WRR het meest essentiele probleem
acht, namelijk dat het publieke nationale handelingsvermogen ‘weglekt’ zonder dat daar voldoende communautair handelingsvermogen voor in de plaats komt. Het effect
hiervan wordt sterk bepaald door de economische en
maatschappelijke orde binnen de lidstaten. Naarmate
overheidsinterventies in het marktgebeuren naaromvang,
reikwijdte en intensiteit meer uitgebreid zijn, zullen discrepanties tussen nationaal en communautair beleid meer ingrijpend voor het marktgebeuren zijn. Overdracht van bevoegdheden aan de Gemeenschap en/of de mate van binnen de Gemeenschap tot stand te brengen coordinatie van
in de lidstaten gevoerd beleid zullen minder vergaand
moeten zijn, en dus ook minder gecompliceerd, naarmate
van een meer terughoudend overheidsinterventiebeleid
sprake is. De kans is in dat geval ook groter dat ten aanzien
van dat beleid geringere verschillen tussen de lidstaten
bestaan.
De WRR is zich er van bewust dat onder de huidige omstandigheden nationale regeringen weinig bereid zijn tot
overdracht van nationale bevoegdheden. Binnen de huidige institutionele structuur beschikt de Gemeenschap niet
over daartoe dienende dwang- of pressiemiddelen. De
centrale pragmatische vraagstelling in het WRR-rapport is
daarom – zoals geformuleerd door een van zijn hoofdauteurs prof. mr. L.A. Geelhoed – ,,hoe met zo min mogelijk
overdracht van bevoegdheden en zo min mogelijk coordinatie van beleid tot een onbelemmerde gemeenschappelijke markt kan worden gekomen” 3).
Analyse van mogelijke vormen van coordinatie, zoals
gecentraliseerde, gesubordineerde, ge’induceerde en
cooperatieve coordinatie (biz. 50), brengt de WRR tot de
praktische voorkeur voor de laatste vorm, die overwegend
berust op vrijwillige onderlinge informatie en consultatie
tussen de lidstaten. Het effect hiervan zal ondersteuning
vinden door zich in een situatie van onvoltooide integratie
voordoende immanente beleidscoordinatie. In de woorden
van het WRR-rapport: ,,Het bestaan van de onvoltooide
gemeenschappelijke markt zelf schept grote feitelijke beperkingen voor het handelen van de lidstaten. Indien deze
beperkingen goed worden onderkend, kunnen zij de lidstaten prikkelen tot min of meer spontane coordinatie in de
uitoefening van hun ‘eigen’ bevoegdheden. Zo gezien,
kan de versterking van de negatieve integratie de voorwaarden versterken, waaronder de lidstaten, door hun
eigen kwetsbaarheid gedwongen, vrijwillig hun interventies op een lijn brengen” (biz. 52). De noodzaak tot dit
laatste ondervond bij voorbeeld de Franse regering. Deze
wenste in 1981 een autonoom stimuleringsbeleid voor de
werkloosheidsbestrijding te voeren, maar moest op haar
schreden terugkeren, toen bleek dat het uit de pas lopen
van het Franse beleid tot sterke inflatie en een groot betalingsbalans tekort leidde, en de beoogde voordelen voornamelijk aan de Westduitse integratiepartner ten goede
kwamen.
2) In het EG-jargon wordt met ‘acquis communautaire’ aangeduid,
hetgeen binnen de Gemeenschap tot stand is gebracht.
3) Conferentie op 16 mei 1986 van de Interdisciplinaire Studiegroep
Europese Integratie (ISEI).
573
De vraag kan worden gesteld of de WRR niet te veel
waarde hecht aan het bezwaar van communautair niet gecompenseerd ‘weglekken’ van nationaal handelingsvermogen. Immers, de huidige in technologisch en communicatief opzicht zo verweven Internationale samenleving
laat, zoals uit het voorbeeld van Frankrijk blijkt, nog maar
weinig ruimte voor wezenlijk effectief autonoom nationaal
overheidsoptreden. De toenemende gecompliceerdheid
van de welvaartsstaten noopt tot een koppeling van negatieve en positieve integratie. Naarmate echter de afbraak
van factoren die de voltooiing van de interne markt belerameren sterker wordt doorgezet, zal cooperatieve coordinatie spontane positieve integratie bevorderen.Met betrekking tot die afbraak verdient de in het in juni 1985 door de
Europese Commissie gepubliceerde ‘Witboek’ over de
voltooiing van de interne markt bepleite weg van pragmatische vermindering van regelgeving, waardering. Terecht
besteedt het WRR-rapport aan dit Witboek ruim aandacht.
Een werkelijk vrije markt vereist niet alleen opheffing
van belemmeringen voor het grensoverschrijdend verkeer, maar minstens evenzeer een stelsel van vaste onderlinge wisselkoersen tussen de valuta’s van de lidstaten. Uiteindelijk zal dit zelfs in een gemeenschapsmunt
kunnen uitmonden. Deze doelstelling van een economische en monetaire unie, die via de Europese Akte – zij het
nog slechts in haar preambule – een gecodificeerde
plaats binnen het gemeenschapsbestel zal hebben, dient
evenzeer in het model van negatieve en positieve integratie te worden ingebouwd. Met de verdere voltooiing van de
interne markt zal een versterkt platform voor verdere evolutie naar deze unie tot stand zijn gebracht, waartoe reeds
thans het Europees Monetair Stelsel en ook de ontwikkeling van de Europese munteenheid ECU niet te onderschatten aanzetten zijn.
Het is niet utopisch meer om dit verder liggende aspect
in de WRR-pragmatiek te betrekken. Het zou nuttig zijn indien de WRR in deze omissie binnen afzienbare tijd zou
voorzien. Hierdoor zal ook worden tegemoetgekomen aan
het door de WRR terecht onderstreepte belang van binnen
het integratieproces bestaandedwarsverbanden. Dit ‘integrale’ integratieproces beperkt zich niet tot een verband
tussen de verwezenlijking van de interne markt voor industrieprodukten en die voor diensten (inclusief vervoer),
maar heeft ook betrekking op de herorientatie van het gemeenschappelijk landbouwbeleid. Het ook in zicht nemen
van het verdere einddoel van een economische en monetaire unie, dat nog onlangs door de Nederlandse regering
is onderschreven 4), zal een meer gefundeerde basis bieden voor de meningsvorming over de vraag naar de wenselijke inrichting en werking van de voltooide interne
markt.
Landbouwproblematiek___________
Op korte termijn vereist de herorientatie van het gemeenschappelijke landbouwbeleid alle aandacht. Realiteitszin gebiedt de huidige problematiek van de overschotten, het daarmee gepaard gaande overmatige beslag op
het gemeenschapsbudget, en de eveneens daaruit voortspruitende handelspolitieke spanningen met derde landen, met name de Verenigde Staten, niet alleen aan het
huidige beleid toe te schrijven.
Voortzetting van de oorspronkelijke landbouwpolitiek
van elk der lidstaten zou zeer waarschijnlijk tot ergere gevolgen hebben geleid, omdat de lidstaten er niet in zouden
zijn geslaagd om – zoals thans binnen de Gemeenschap
– onderling protectionisme te voorkomen. Bovendien zou
elk van hen separaat getracht hebben zich ook tegen derde landen de beschermen. Aan de EEG-landbouwproblematiek liggen primair de voortdurende, bijkans revolutionaire technologische ontwikkelingen in de agrarische sector ten grondslag. gepaard aan een trendmatig stagnerende vraag naar landbouwprodukten heeft dit er toe geleid
dat de Gemeenschap in toenemende mate een agrarische
574
netto exporteur in plaats van een netto importeur is geworden. Deze fundamentele wijziging is sterk bevorderd door
het nog niet aan deze nieuwe structurele situatie aangepaste EG-landbouwbeleid van het geven van hoeveelheid
produkt. Pas de laatste jaren is een begin gemaakt met het
doorbreken van enkele taboes op dat gebied. Het WRRrapport bevat een duidelijke analyse van de landbouwpolitiek en geeft richtingen aan voor een mogelijke herorie’ntering. De realiseerbaarheid daarvan toetst de WRR aan nader omschreven technische, beleidsmatige, politieke en
bestuurlijke criteria. Als primair uitgangspunt stelt de
Raad dat, onder welke herorientering en ombuiging van
het landbouwbeleid ook, ‘renationalisatie’ vermeden dient
te worden. Eenheid van markt en eenheid van beleid moeten voorop blijven staan.
Tegen deze achtergrond onderzoekt het rapport alternatieve oplossingen, te weten enerzijds ,,aanpassing van
het prijsniveau van de in de Gemeenschap voortgebrachte
landbouwprodukten aan dat van de wereldmarkt” en anderzijds ,,beperking van de produktie tot het niveau van
volledige zelrvoorziening van de Gemeenschap, onder
handhaving van een voor de producenten sociaal aanvaardbaar inkomen” (biz. 135). In de uitwerking blijken
(uiteraard) pragmatische gemengde modellen het meest
aangewezen, met name een terughoudend marktconform
prijsbeleid met afbouw van steunmaatregelen, aangevuld
met instrumenten zoals quotering en prikkels ter aanmoediging van alternatieve produkties en ter vermindering van
landbouwareaal.
Opmerkelijk is de nadruk die de WRR legt op de noodzaak, dat de herorientatie van het landbouwbeleid voorzien zal in ,,een evenwichtige geografische spreiding van
welvaart en ontwikkelingsmogelijkheden”. Dit impliceert,
mede ten behoeve van landschap, natuur en milieu, de instandhouding van de landbouw in marginale gebieden,
waar de landbouwbevolking tot dertig procent van de totale bevolking uitmaakt. Ten aanzien van de financiering van
deze herorientatie, die van de landbouw in de komende jaren grote aanpassingen zal vereisen, waarbij de WRR aan
een periode van tien jaren denkt, zullen ,,de meer welvarende lidstaten verder moeten zien dan het eigenlijke landbouwbeleid strekt” (biz. 150). De aan de aanpassing aan
de wereldmarktprijs gepaard gaande vermindering van
communautaire landbouwuitgaven zal namelijk niet zijn
opgewassen tegen de kosten verbonden aan de in perifere
gebieden in stand te houden landbouw. Het doet wat kortzichtig aan dat de Nederlandse regering in haar eerste,
zeer positieve algemene commentaar op het WRR-rapport
hierover terstond een voorbehoud maakt: ,,Hoewel de Regering erkent dat zowel bij de voltooiing van de interne
markt als bij de herorientatie van het gemeenschappelijk
landbouwbeleid zwaarwegende problemen aan de orde
komen van de geografische verdeling van economische
activiteiten in de Gemeenschap, staat zij huiverig tegenover de gedachte dat zulks in de huidige fase gepaard zou
moeten gaan met overdracht van middelen naar de perifere gebieden in de Gemeenschap, anders dan die welke
reeds zijn voorzien met behulp van de bestaande structurele EG -fondsen” 5).
Het is overigens niet te verwachten dat de regeringen
van andere ‘meer welvarende’ lidstaten wel met een spontane solidariteitsbetuiging klaar zullen staan. Slechts integrate onderhandelingen over pakketten, waarin diverse
ook niet agrarische belangen van de lidstaten inzet zullen
zijn, zullen tot moeizame oplossingen voor de EG-landbouwproblematiek kunnen leiden.
4) ‘De doelstellingen op langere termijn van het EMS en de ECU’,
brief van de minister van Financien aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 2 mei 1986, Tweede Kamer 19 514.
5) Brief van de minister-president aan de voorzitter van de Tweede
Kamer der Staten-Generaal van 22 april 1986, Tweede Kamer 19 498.
Gemeenschaps – rechtsorde
Terecht wijst de WRR in het slothoofdstuk van haar rapport op de sleutelpositie die het Hot van Justitie inneemt in
de institutionele opzet van de Gemeenschap. Deze positie
ontleent het Hot aan de in de Gemeenschap belichaamde
,,zelfstandige rechtsorde, waarvan de rechtsregels voorrang genieten boven daarmee strijdige nationale bepalingen” (biz. 159). Voorts hebben ,,verdragsbepalingen, die
voldoende nauwkeurig omschreven, onvoorwaardelijke
verplichtingen voor de lidstaten inhouden, rechtstreekse
werking”. Ten slotte heeft het Hot tot taak ,,de uniforme
uitlegging en toepassing van het gemeenschapsrecht te
verzekeren”, hetgeen het tot dusverre met veel succes
heeft gedaan. Het Hot is niettemin geen beleidsinstantie,
die positieve integratie kan afdwingen. Wel heeft het belangrijke obstakels voor de negatieve integratie weggenomen. In het licht daarvan stelt het WRR-rapport: ,,Doordat
de eigen rechtsorde van de Gemeenschap het economische integratieproces in West-Europa inhoudelijk richting
geeft en tevens de behaalde resultaten ervan bewaakt,
heeft dit proces een grote mate aan stabiliteit en een eigen
dynamiek gekregen” (biz. 160).
De federate positie die het Hof bekleedt, alsmede het
aan de Europese Commissie en aan het rechtstreeks gekozen Europese parlement toe te kennen supranationale
karakter, maken de Gemeenschap tot meer dan een intergouvernementele organisatie en geeft haar unieke ‘prefederale’ trekken. Daar zonder zou het integratieproces
niet het stadium hebben kunnen bereiken waarin het thans
verkeert. Te veel wordt over het hoofd gezien wat inmiddels in gemeenschapsverband is bereikt: de douane-unie,
het handelsbeleid, het mededingsbeleid, met name met
betrekking tot ondernemingen, het landbouwbeleid, de
Lome-overeenkomst, het Europese Monetair Stelsel, het
technologieprogramma, waaronder Esprit. Kortom, teveel
om hier uitputtend op te sommen. De WRR overdraft dan
ook niet wanneer zij stelt ,,dat de belangen van de Nederlandse economie bij de verdere voortgang van het Europese integratieproces, dit proces tot een essentiele factor
maken in het Nederlandse beleid” (biz. 166).
Nu de Gemeenschap een eigen rechtsorde vormt en
voorts ook pre-federale trekken vertoont dringt zich de
vraag op of de WRR zich niet te afzijdig opstelt ten aanzien
van een toekomstige ‘bovenstatelijke’ structuur van de
Gemeenschap.
De in de Gemeenschap geleidelijk aan gegroeide ‘vierde bestuurslaag’ speelt in het Nederlandse bestuursproces reeds thans een niette onderschatten rol. Het laten varen van een door de WRR betiteld de ‘Neerlando-centrische’ beleidsgerichtheid – die op overeenkomstige wijze
stellig ook in de andere lidstaten bestaat is – zal tot de
doelmatigheid van de Nederlandse politiek bijdragen. ,,De
Nederlandse Staat in al zijn geledingen kan het zich niet
meer veroorloven uitspraken te doen en te handelen alsof
die vierde bestuurslaag niet bestond, als het ware met de
rug naar de Gemeenschap toe” (biz. 169). Daarbij is het
van belang om de effecten van het integratiegebeuren op
het nog resterende autonome Nederlandse beleid goed in
zicht te houden en te trachten daar zo effectief mogelijk op
in te spelen. De WRR stelt twee alternatieven: ,,Of wel de
overheid past haar optreden aan de inkrimpende beleidsmarges aan en concentreert zich in haar beleid op het
scheppen van voorwaarden waaronder de Nederlandse
marktactoren kunnen profiteren van de mogelijkheden die
de marktintegratie biedt. Of wel de Nederlandse overheid
tracht haar beleidsdoelstelling zoveel mogelijk via de ‘vierde bestuurslaag’, het niveau waarop nog wel een zekere
beheersing van de sociaal-economische ontwikkelingen
mogelijk is, te verwezenlijken” (biz. 172). De juistheid van
dit alternatief onderstrepend, lijkt echter vooralsnog niet
alleen sprake van een ‘of-of maar van een ‘en-en’. De effectiviteit van de vierde bestuurslaag zal overigens sterk
afhangen van de omstandigheid of het gemeenschapsbudget in de nabije toekomst aanzienlijk zal worden verhoogd of dat dit beperkt zal blijven tot de huidige omvang
P.SR 11-6-1986
van circa een procent van het bruto nationale produkt van
de lidstaten.
Politieke samenwerking
Het is te rechtvaardigen dat de WRR zich in haar thans
voorliggende rapport beperkingen heeft opgelegd. De
teoncentratie op twee centrale sectoren in het economische integratieproces biedt reeds veel stof tot overdenken.
Er kan evenwel niet aan worden voorbijgegaan dat dit proces wezenlijk een politiek proces is. Het afstand doen van
een deel van de nationale autonomie ten gunste van de
vierde bestuurslaag kan als een onvermijdelijke ontwikkeling worden beschouwd. Dit neemt niet weg dat dit een politiek proces is, dat de lidstaten niet gelaten over zich heen
hoeven te laten gaan, maar waarop zij invloed kunnen uitoefenen. Hoewel niet in het Verdrag van Rome voorzien
zou in het meest extreme geval een lidstaat zich daaraan
kunnen onttrekken door uit de Gemeenschap te treden.
De recente ervaring met Denemarken inzake de Europese
Akte toont overigens wel aan dat dit een hypothetische mogelijkheid is.
Alleen al vanwege de gemeenschappelijke handelspolitiek en de Lome-conventie met 64 ontwikkelingslanden
kan het buitenlands-politieke aspect van de Gemeenschap niet worden veronachtzaamd. Zo is het te betreuren
dat de lidstaten Engeland, Duitsland en Italie op de ‘supertop’ begin mei 1986 te Tokio er voorrang aan gaven dit
laatste land in de aldaar gevormde ‘Groep van Zeven’ op
te nemen, in plaais van er zich voor in te zetten dat de Europese Gemeenschap, met 320 miljoen inwoners en een
derde van de wereldhandel, daar rechtstreeks bij betrokken werd. Op deze gedragslijn maakte slechts Frankrijk
een uitzondering. Op andere momenten is de Gemeenschap er overigens wel in geslaagd om als eenheid op te
treden en aldus te voldoen aan de verwachting welke vooral ook in het buitenland te dien aanzien jegens haar
bestaat.
Het verdient aanbeveling dat de WRR in een volgend
rapport de Internationale economische en politieke plaats
van de Gemeenschap in studie neemt. In dat verband zou
ook nagegaan dienen te worden of en zo ja hoe Nederland,
Belgie en Luxemburg zich binnen de Gemeenschap meer
als Benelux zouden moeten profileren. Ook aan een analyse van het moeilijk vatbare begrip ‘Europese politieke wil’
zou daarbij een plaats moeten worden ingeruimd. Het in
het huidige WRR-rapport zelfs ontbreken van een vermelding van de Europese Politieke Samenwerking (EPS),
waaraan door een apart verdrag in het kader van de Europese Akte thans binnen de Europese Gemeenschap een
eigen plaats is gegeven, zal aldus weer goed kunnen worden gemaakt.
Tot besluit nog een laatste citaat: ,,Stagnatie of vooruitgang in de economische integratie is geen natuurverschijnsel. Ons land is als verdragspartij en krachtens zijn
vertegenwoordiging in de Raad een actor in dit proces. Het
kan de afloop ervan mede beinvloeden” (biz. 165). In het
licht hiervan heeft de WRR met haar rapport, ondanks enkele omissies en uiteraard diverse discutabele opvattingen, een belangrijke bijdrage geleverd tot het hiertoe vereiste ‘Euro-denken’ in Nederland, en hopelijkookdaarbuiten. Dit zal Europa, onderweg naar voltooiing van zijn integratie, slechts ten goede kunnen komen.
M. Weisglas
575