Terugkeer naar het
structurele begrotingsbeleid
PROF. DR. L.F. VAN MUISWINKEL*
De huidige, door het kabinet toegepaste begrotingsnorm voor het feitelijk financieringstekort is
slechts een noodgreep. Andere normen, zoals de rentelast- of de uitgavenquote vertonen eveneens
allerlei gebreken. De auteur pleit derhalve voor het onmiddellijk weer in ere herstellen van het
structurele begrotingsbeleid. Wil dit beleid echter kans van slagen hebben dan moet het uitgebreid
worden tot de gehele collectieve sector, terwijl ook de ontwikkeling van de ree’le arbeidskosten
genormeerd zou moeten worden. De berekening van de beschikbare begrotingsruimte dient volgens
de auteur uiterst zorgvuldig te gebeuren. Zo behoren de werkloosheidsuitkeringen en de rentelasten,
voor zover deze boven de trendmatige groei uitgaan, geen beslag te leggen op de begrotingsruimte.
Volgens deze gedachtengang zou het feitelijke financieringstekort thans hoger mogen zijn dan het
niveau dat door het kabinet als bovengrens wordt aangemerkt.
Inleiding
Op het moment dat het structurele begrotingsbeleid (sbb) in de
Miljoenennota 1980 overboord werd gezet, werd reeds gepleit
voor een snel eerherstel van deze macro-economische beleidsnorm. De wenselijkheid daartoe werd vele malen en op verschillende plaatsen herhaald. Ook werden andersoortige richtlijnen
voor het begrotingsbeleid verdedigd zoals een norm voor de ontwikkeling van de uitgaven. Gaarne wil ik mijn voorkeur uitspreken voor een directe terugkeer naar een structured begrotingsbeleid dat uitgaat van een norm voor het structured aanvaardbare
financieringstekort.
Vooraf zullen enkele opmerkingen worden gemaakt over de
aard van macro-economische beleidsnormen, in het bijzonder
over begrotingsnormen, alsmede over de doeleinden die met deze normen zouden kunnen worden nagestreefd. Ook zal aandacht worden geschonken aan de eisen die men aan dergelijke
normen moet stejlen om te verzekeren dat er een redelijke kans
ontstaat dat de nagestreefde doelen ook werkelijk worden bereikt. Tegen deze achtergrond en lettend op de ervaringen die in
het verleden werden opgedaan, wil ik trachten enkele suggesties
te doen voor de vorm waarin het sbb in de toekomst zou moeten
worden toegepast.
Macro-economische normen
Onder economisch-politieke normen van macro-economische
aard kan men verstaan: regels of richtlijnen voor het macroeconomisch beleid die politici willen hanteren op grond van de
overweging dat die regels of richtlijnen stoelen op een in ruime
kring aanvaarde economische analyse 1). Bij begrotingsnormen
gaat het om macro-economisch-politieke normen op het terrein
van de uitgavenpolitiek, de inkomstenpolitiek en de leningpolitiek van de overheid.
Aan begrotingsnormen zullen een aantal eisen gesteld moeten
worden 2). Voor alles zal de toepassing van begrotingsnormen
een stabiele ontwikkeling van de economie moeten dienen. De
stabilisatiefunctie van de begroting zal zowel conjunctureel als
structured volledig tot zijn recht moeten komen. Eveneens zal
ESB 16-10-1985
een begrotingsnorm een kader moeten scheppen waarbinnen de
afwegingsfunctie volop de ruimte krijgt.
Ook zullen de normen in brede kring aanvaard moeten worden. Dit geldt voor ambtenaren die bij het opstellen en uitvoeren
van de begroting zijn betrokken, maar ook voor werknemers- en
werkgeversorganisaties. De begrotingspolitiek kan immers niet
los gezien worden van andere vormen van economische politick
zoals de loonpolitiek. Ten slotte zal de kiezer nog enig begrip
voor de toegepaste regels moeten kunnen opbrengen. Een en ander brengt met zich mee dat de normen nooit te ingewikkeld mogen zijn. Ze mogen het voorstellingsvermogen van een breed publiek niet te boven gaan, overigens zonder op gespannen voet te
raken met de economische theorie. Het volmaakte is in deze een
vijand van het goede. Een te ver doorgeschoten detaillering bemoeilijkt immers de goede afloop van het proces waardoor politici elkaar vinden in een bepaalde norm. De kans dat meningsverschillen over ondergeschikte punten escaleren, moet zo klein
mogelijk gehouden worden. Ook in verband met de controleerbaarheid is eenvoud geboden. Nooit mag een situatie ontstaan
waarbij als gevolg van tal van ingenieuze verfijningen slechts
door enkele ingewijden – elkaar toesprekend in geheimtaal kan worden beoordeeld of het concrete beleid al dan niet beantwoordt aan de gestelde norm.
Aan begrotingsnormen zal vervolgens de eis van duurzaamheid gesteld moeten worden. Van een stabilisatie van de economie komt niets terecht wanneer de marktsector steeds weer moet
inspelen op veranderde begrotingsnormen. Uiteraard komt een
snelle wisseling op dit terrein ook de afwegingsfunctie niet ten
goede. Een goede vrucht van een duurzame begrotingsnorm is
* Hoogleraar Openbare Financier aan de Vrije Universiteit te Amsterdam; secretaris van het algemeen bestuur van het Instituut voor Onder-
zoek van Overheidsuitgaven.
1) Vgl. A.J. Vermaat, Macro-economische normen in de politieke
besluitvorming, in: W. van Rijckeghem (red.), Macro-economieenpolitiek, Alphen aan den Rijn/Brussel, 1983, biz. 97.
2) Zie C.G.M. Sterks, Begrotingsnormen, Groningen, 1982, met name
hoofdstuk 6 .
1025
dat de marktsector het gedrag van de overheid op het gebied van
ondersteunt zij de afwegingsfunctie van de begroting. Er zou
de uitgaven en de inkomsten in redelijke mate kan voorspellen.
daardoor een zekere rust kunnen ontstaan op het bestuurlijke
Een moeilijk voorzienbare afwisseling van overmatig groeiende
collectieve uitgaven en al dan niet krampachtige ombuigingen
vlak. De budgetdiscipline is ermee gediend en een overmatige
groei van de overheidssector kan ermee worden voorkomen.
doet de marktsector geen goed. Een economisch-politieke norm
Met betrekking tot de stabilisatiefunctie van de begroting schiet
wordt door de politic! gehanteerd wanneer zij stoelt op een in
deze norm echter te kort. Zij zegt niets over de ontwikkeling van
ruime kring aanvaarde economische analyse. Vanuit de theorie
het financieringstekort en biedt er geen waarborgen voor dat de
zullen dus redelijk bestendige en eensgezinde aanbevelingen
groei van de effectieve vraag wordt afgestemd op die van de pro-
moeten worden gedaan. In de politick zal men op basis hiervan
duktiecapaciteit. Gaat het niet om een norm voor het trendmatig
uitgavenpeil, maar om een regel voor de ontwikkeling van de/«telijke uitgaven dan doen mee- en tegenvallers hun invloed weer
voelen en zou ook op het gebied van de afwegingsfunctie niets
tot overeenstemming moeten kunnen komen over een begro-
tingsnorm die, eenmaal afgesproken, niet steeds weer ter discussie komt en kabinetswisselingen doorstaat.
Ten slotte geldt als voorwaarde voor een succesvolle begro-
tingsnorm dat zij praktisch toepasbaar is. In de Nederlandse situatie betekent dit vooral dat de norm bestand is tegen uit het
buitenland afkomstige invloeden op onze economic. De norm
moet een oliecrisis of een opvallende ontwikkeling van de koers
van de dollar kunnen overleven.
gewonnen zijn.
Een enkel woord nog over een norm voor de ontwikkeling van
de collectieve-lastendruk. Hoewel de bantering van een dergelijke norm van belang kan zijn voor het tegengaan van allerlei af-
wentelingsmechanismen, verzuimt zij de pas af te snijden aan
het oprekken van het financieringstekort en aan een ongecontro-
leerde groei van de uitgaven. Evenmin als de afwegingsfunctie
komt de stabilisatiefunctie aan haar trekken.
Een beoordeling van enkele begrotingsnormen
In het kort laten we de begrotingsnormen de revue passeren
die in het directe vefleden zijn toegepast of waarvoor een lans
werd gebroken 3), om te zien in hoeverre deze aan de genoemde
eisen voldoen.
Allereerst is er de door het huidige kabinet toegepaste norm
voor het feitelijke financieringstekort. Het feitelijk financieringstekort dient in deze gedachtengang in de loop van de kabinetsperiode in een overeengekomen tempo tot een afgesproken
percentage van het nationale inkomen te worden teruggebracht.
Terecht is er van vele kanten op gewezen dat het hier gaat om een
gebrekkige norm die het best als een noodgreep kan worden gekarakteriseerd. Het feitelijk financieringstekort is immers als
saldogrootheid een speelbal van incidenten en tegenvallers zowel
aan de uitgaven- als aan de inkomstenkant van de overheid. Op
conjuncturele tegenvallers van bepaalde inkomsten en uitgaven
moet binnen het kader van dit beleid worden gereageerd met ombuigingen elders op de begroting. Een pro-cyclisch beleid is het
gevolg. Naast de stabilisatiefunctie komt op deze wijze trouwens
ook de afwegingsfunctie in de knel. Daarnaast kan van het beleid rond het feitelijk financieringstekort moeilijk worden gezegd dat het stoelt op economische inzichten die in brede kring
worden onderschreven.
Recent is gepleit voor het hanteren van een norm voor het percentage dat de rentelasten van de overheid zouden mogen uitmaken van het nationale inkomen 4). Het belangrijkste bezwaafTegen deze norm is dat de rentelasten rechtstreeks samenhangen
met gerealiseerde feitelijke financieringstekorten. De bedenkingen tegen een norm voor het feitelijk financieringstekort gelden
dus ook hier. Terecht is o.a. door Kamps opgemerkt dat bij het
volgen van deze norm het gevaar van een conjunctuurversterkend beleid in plaats van een conjunctuurdempend beleid snel
op de loer ligt 5). Wanneer b.v. het nationale inkomen een conjuncturele deuk oploopt, stijgt het feitelijk financieringstekort
en lopen de rentelasten op. Deze laatste worden vervolgens uitgedrukt in het tegenvallend nationale inkomen zodat het percentage dat de rentelasten uitmaken van het nationale inkomen,
omhoog gaat en boven de norm zou kunnen uitkomen. Hierop
zou dan moeten worden gereageerd met een beperking van de
niet-rente-uitgaven van de overheid of door een verhoging van
de collectieve lasten. Zonder meer een pro-cyclisch beleid. Ook
is het mogelijk dat vanuit het buitenland een stijging van de rentestand naar ons land komt overwaaien. Als gevolg hiervan zal
de groei van het nationale inkomen worden afgeremd en zal het
feitelijk financieringstekort oplopen. De rentelasten van de
overheid, uitgedrukt in het nationale inkomen, gaan omhoog en
de reactie zou weer kunnen bestaan uit het terugdringen van de
niet-rente-uitgaven; het resultaat is een pro-cyclisch beleid. Tevens moet hieraan worden toegevoegd dat vanuit de economische theorie geen zinvol advies kan worden gegeven met betrekking tot het normatieve rentelastenpercentage.
Een volgende begrotingsnorm die de aandacht vraagt is een
norm voor de ontwikkeling van de overheidsuitgaven. Opgevat
als een norm voor de trendmatige ontwikkeling van de uitgaven
1026
De terugkeer naar het slruchirele begrotingsbeleid
Het voorgaande samenvattend kan worden gezegd dat er in de
rij van genoemde normen geen voorkomt die tegelijkertijd de
stabilisatiefunctie en de afwegingsfunctie ondersteunt. Reden
genoeg ons af te vragen of een directe terugkeer tot het aloude
structurele begrotingbeleid zoals dat tot aan het eind van de jaren zeventig werd toegepast, niet zou moeten worden overwo-
gen. Uiteraard zal aandacht moeten worden geschonken aan de
tekortkomingen van dat beleid die er indertijd de oorzaak van
waren dat het ter zijde werd geschoven. Van verschillende kanten zijn hiertoe aanzetten gegeven. Mede op basis daarvan wil ik
een poging ondernemen een structureel begrotingsbeleid te be-
schrijven dat in de huidige tijd zinvol zou kunnen worden gehanteerd en dat vrij zou zijn van genoemde gebreken 6).
Zoals bekend is het oogmerk van het structurele begrotingsbeleid de overheidsfinancien zodang in te passen in het geheel van
nationale middelen en bestedingen dat voorwaarden worden geschapen voor een evenwichtige structurele ontwikkeling van de
volkshuishouding. Centraal staat de gedachte dat de overheid
ervoor moet zorgen dat, over een langere periode bezien, de totale vraag zich zo ontwikkelt dat een volledige bezetting van de
groeiende produktiecapaciteit wordt gegarandeerd. Een en ander houdt in dat het spaartekort van de overheid trendmatig een
vast percentage van het nationale inkomen moet vormen dat ge-
lijk is aan het wenselijke structurele spaaroverschot van de overige sectoren, eveneens uitgedrukt in het nationale inkomen en
gecorrigeerd voor dat deel van de nationale besparingen dat
bestemd is voor overdracht aan ontwikkelingslanden. Of in financieringssaldi uitgedrukt: de omvang van het structurele
financieringstekort van de overheid moet gelijk zijn aan het
structurele financieringsoverschot van de particuliere sector
wanneer tevens geldt dat het overschot op de lopende rekening
van de betalingsbalans gelijk is aan de netto kapitaaloverdrachten van de overheid aan het buitenland. Een berekening van de
z.g. begrotingsruimte en de toetsing van de begroting aan die
ruimte vormt vervolgens het logisch sluitstuk van de praktijk
van het sbb.
3) Zie o..a. E.J. Bomhoff, De kunst van het bezuinigen, Rotterdamse
Monetaire Studies, nr. 2, Rotterdam, 1982; A.G.J. Haselbekke, Frustrerende normen, ESB, 26 mei 1982, biz. 543-546; N.P. Mol, Zedenpreken
over het begrotingsbeleid, ESB, 31 juli 1982, biz. 750-751.
4) H.O.C.R. Ruding, toespraak voor jaarvergadering van het NCW, 9
mei 1985, Persbericht Ministerie van Financien.
5) H. Kamps, De nieuwe norm, ESB, 7 augustus 1985, biz. 769.
6) Zie met name Sterks, op.cit., biz. 329.
De gedachte dat de overheid in Nederland een structureel fi-
Ter zijde zij opgemerkt dat de in het verleden wel aanvaarde
nancieringstekort behoort te hebben wordt nog steeds door een
ruime meerderheid van economen onderschreven. En hoewel de
een wat meer overhelt naar evenwichtstheorieen en een ander
zich meer thuisvoelt bij onevenwichtigheidsgedachten wordt
toch zelden van de overheid verlangd dat zij streeft naar een sluitend budget. Ook in de kringen van De Nederlandsche Bank en
tijdelijke overschrijdingen van het structureel aanvaardbare financieringstekort, waarbij het niet ging om conjuncturele afwijkingen maar om overschrijdingen die voortvloeiden uit aanvullend beleid, uit den boze waren. Het zou beter geweest zijn als
het Minsterie van Financien wordt het idee van een aanvaard-
hebben gekozen dat de gewenste groei van het nationale inko-
baar structureel financieringstekort nog steeds aanvaard. In
men ook wat betreft de groei van produktiecapaciteit verzekerd
theorie en praktijk is er een breed draagvlak voor dit uit-
zou zijn geweest.
gangspunt van het sbb. Aan de eis van aanvaarding in brede
De eis dat de aangenomen groei ook moet kunnen worden gehaald, betekent tevens dat binnen het sbb een element aanwezig
zal moeten zijn dat voorkomt dat er een scheefgroei ontstaat tussen de collectieve sector en de marktsector. Zoals bekend garandeert het louter en alleen afstemmen van het structurele financieringstekort van de collectieve sector op het financieringsoverschot van de marktsector niet dat een dergelijke scheefgroei
wordt voorkomen. Het sbb zal dus gecompleteerd moeten worden met een norm voor de collectieve uitgaven of met een norm
voor de collectieve lasten. Een lastennorm verdient m.i. de voorkeur. De duurzaamheid van een norm is er immers mee gediend
wanneer politici er niet van kunnen afwijken zonder gezichtsverlies te lijden bij bedrijfsleven en kiezer. Juist op het gebied van
de collectieve lasten volgt het publiek de overheid nauwlettend.
In de huidige situatie moet worden gedacht aan een norm die een
geleidelijke daling van de collectieve-lastendruk inhoudt. Hieraan moet nog worden toegevoegd dat de trendmatige lastendruk
en niet de feitelijke moet worden genormeerd.
Voor een goede ontwikkeling van de produktiecapaciteit is
echter meer nodig. De reele arbeidskosten zullen niet te hoog
mogen oplopen. Het structurele begrotingsbeleid dat uitgaat van
een bepaalde gewenste groei van de produktiecapaciteit waarop
de effectieve vraag wordt afgestemd, zal vergezeld moeten gaan
van een loonpolitiek die tot resultaat heeft dat de ontwikkeling
van de reele arbeidskosten de aangenomen groei van de produktiecapaciteit niet in de weg staat. Ook in een ander opzicht vormt
een goede loonpolitiek een voorwaarde voor het slagen van het
sbb. We zagen immers dat het sbb eerst volledig genoemd kan
worden wanneer het tevens een norm voor de collectieve lasten
omvat. Uit de hand gelopen reele arbeidskosten kunnen de structurele werkloosheid en daarmee het beroep op de sociale zekerheid zo hoog laten oplopen dat de daaruit volgende hoge premiedruk de haalbaarheid van de collectieve-lastennorm in gevaar
kring ter bevordering van de bereidheid van politici de norm na
te leven, is voldaan.
De vraag moet nu aan de orde komen op welke wijze enkele
gebreken die het sbb met name in de jaren zeventig vertoonde
kunnen worden ondervangen. Alleen dan kan een weer opnieuw
toegepast sbb de nodige duurzaamheid verkrijgen.
Voorstellen tot verandering
Allereerst verdient het de voorkeur het terrein waarop het sbb
van toepassing is te verbreden tot de gehele collectieve sector,
t.w. het rijk, de lagere overheden en de sociale verzekeringen.
Dit is overigens niets meer dan verder gaan op de weg die reeds
werd ingeslagen bij de introductie van de 1%-norm van Duisenberg, een norm die betrekking had op het totaal van collectieve
lasten. De financieringssaldi van het rijk, de lagere overheden en
de sociale verzekeringen worden geconsolideerd.
Dit betekent dus dat de sociale verzekeringen onder de begrotingsnorm komen te vallen ondanks het uitgangspunt dat de
sociale-zekerheidssector zich in beginsel zelf moet bedruipen en
op grond hiervan volgens sommigen buiten de consolidatie ge-
houden zouden kunnen worden. Binnen het kader van het sbb
speelt de aangenomen c.q. nagestreefde trendmatige groei van
het nationale inkomen een belangrijke rol o.a. bij de berekening
van de begrotingsruimte. De nagestreefde groeivoet moet center
ook kunnen worden gehaald. Daar zowel de omvang en de sa-
menstelling van de totale collectieve uitgaven, als die van de totale collectieve inkomsten rechtstreeks van invloed zijn op de
haalbaarheid van de nagestreefde groei, zal het sbb betrekking
moeten hebben op de totale collectieve sector, incl. de sociale
verzekeringen.
ESB 16-10-1985
men, blijvend binnen de normale begrotingsruimte, het patroon
van de uitgaven en de samenstelling van de inkomsten zo zou
1027
brengt 7). Op zijn beurt zou het sbb hierdoor in de knel komen.
vaardbare structurele niveau zijn groter. Op grond hiervan en
Een geheel ander onderwerp vormt de toetsing van de begro-
lettend op praktische bezwaren die kunnen worden ingebracht
ting aan de begrotingsruimte. Ten opzichte van de methode die
aan het eind van de jaren zeventig werd gepraktiseerd zullen verwelke veranderingen van uitgaven aan de ruimte moeten worden
tegen de ,.fine-tuning” van de keynesiaanse begrotingspolitiek
is de aanbeveling op zijn plaats in de toekomst af te zien van conjuncturele maatregelen buiten de structurele begrotingsruimte
om. Hierdoor kan een herhaling van de in de jaren zeventig ge-
getoetst. Op de bekende wijze kan voor de collectieve sector ais
maakte fouten worden voorkomen.
anderingen moeten worden aangebracht. Van belang is de vraag
geheel de begrotingsruimte worden bepaald op basis van de ge-
In aansluiting hierop moet de vraag worden gesteld of de wat
wenste trendmatige groei van het nationale inkomen en de aan-
grotere uitslagen van het feitelijke financieringstekort rond het
vaarde norm voor de trendmatige lastendruk. Uiteraard dient de
structureel aanvaardbare niveau geen onoverkomelijke finan-
fout van een te optimistisch geschatte groeivoet van het nationa-
cieringsproblemen zouden kunnen oproepen 9). Als uitgangspo-
le inkomen niet te worden geprolongeerd. De vraag rijst echter,
welke veranderingen van collectieve uitgaven beslag leggen op
sitie kiezen we een situatie waarbij het nationale inkomen zich
volgens de aangenomen trend ontwikkelt, terwijl tevens geldt
deze ruimte. Welke uitgavenveranderingen moeten worden getoetst. Uiteraard moet het gaan om relevante uitgaven in de zin
dat het feitelijke financieringstekort van de collectieve sector het
van uitgaven met een bestedingseffect, uitgaven die van invloed
zijn op de effectieve vraag.
De relevante uitgaven kunnen echter worden verdeeld in uitgaven waarvan de omvang losstaat van de ontwikkeling van het
nationale inkomen (de exogene uitgaven) en uitgaven waarvan
de hoogte samenhangt met bewegingen van het nationale inkomen (de endogene uitgaven). De feitelijke groei van de exogene
uitgaven behoort zonder meer een beslag op de ruimte te leggen.
Bij de endogene uitgaven zou echter slechts de structurele groei
moet worden getoetst 8): de groei van de endogene uitgaven die
zou optreden wanneer het nationale inkomen zou toenemen
overeenkomstig het beoogde trendmatige groeipercentage. Voor
zover de feitelijke veranderingen van de endogene uitgaven afwijken van de structurele veranderingen als gevolg van schommelingen van het feitelijke nationale inkomen rond de trend,
moeten deze afwijkingen buiten de toetsing worden gehouden.
In verband met deze problematiek springen twee uitgavencategorieen in het oog, de werkloosheidsuitkeringen en de rentelasten. Aan de hand van ramingen van de groei van de beroepsbevolking en van de verwachte stijging van de arbeidsproduktiviteit en reken.ng houdend met de voorgenomen arbeidsduurverkorting kan worden nagegaan hoe de werkloosheid zich zal
ontwikkelen wanneer het nationale inkomen overeenkomstig de
gewenste groeivoet toeneemt. De hieraan volgens de bestaande
uitkeringsregels verbonden werkloosheidsuitgaven gaan ten
koste van de berekende begrotingsruimte. Dit zijn de structurele
werkloosheidsuitgaven. Zijn de feitelijke uitgaven in verband
met de werkloosheid hoger als gevolg van een minder dan trendmatige groei van het nationale inkomen dan valt het meerdere
buiten de toetsing. Stelselveranderingen of wijzigingen van de
uitkeringshoogte die de uitgaven horend bij een economische
ontwikkeling volgens de trend omlaag brengen, leiden tot een
kleiner beslag op de ruimte.
Bezien we vervolgens de rentelasten. Ook nu weer kunnen
structurele rentelasten worden bepaald. Dat zijn de rentelasten
die zouden ontstaan wanneer het nationale inkomen zich overeenkomstig de aangenomen trend zou ontwikkelen en het financieringstekort van de collectieve sector steeds het structured
aanyaardbare niveau zou bezitten — dat alles bij een ,,normale”
rentestand. Die laatste is de gemiddelde rente die voor een periode met ten minste de lengte van een conjunctuurcyclus mag worden verwacht. De structurele rentelasten dienen ten laste van de
ruimte te worden gebracht. Wanneer echter de feitelijke financieringstekorten enige tijd boven het structured aanvaardbare
niveau uitkomen als gevolg van conjuncturele tegenvallers, moet
het meerdere buiten de toetsing blijven. Deze rentelasten behoeven niet binnen de begrotingsruimte te worden opgevangen. Dit
zelfde geldt voor het effect van rentestanden die tijdelijk uitgaan
boven het normale niveau.
Het hiervoor beschreven toetsingssysteem heeft als voordeel
dat in het geval dat werkloosheidsuitgaven en rentelasten boven
hun structurele niveau komen als gevolg van een conjunctuele
neergang er niet op gereageerd behoeft te worden met ombuigingen van overheidsbestedingen en van niet-rente-uitgaven. De
rust op het gebied van de afweging zou worden bevorderd. Het
moge duidelijk zijn dat de automatisch stabiliserende werking
van de begroting bij de hier aanbevolen toetsingsmethode sterker is dan bij een methode waarbij iedere verandering van relevante uitgaven binnen de ruimte moet worden opgevangen. De
uitslagen van het feitelijk financieringstekort rond het aan1028
structureel aanvaardbare niveau bezit. Het is tevens gelijk aan
het financieringsoverschot van de marktsector. Ten slotte is het
overschot op de lopende rekening van de betalingsbalans gelijk
aan de netto kapitaaloverdrachten van de overheid aan ontwik-
kelingslanden. De collectieve sector kan zijn financieringstekort
zonder moeite op de binnenlandse kapitaalmarkt dekken. Daarna wordt deze evenwichtige situatie verstoord.
Eerst het geval dat de verstoring uit het buitenland stamt. De
economische gang van zaken in het buitenland wordt slechter, de
export zakt in en er ontstaat een tekort op de lopende rekening.
De teruglopende export heeft tevens tot gevolg dat de groei van
het nationale inkomen onder het trendmatige niveau komt te liggen. Het feitelijk financieringstekort van de collectieve sector
stijgt daardoor boven het structureel aanvaardbare niveau. Lettend op het gestegen financieringstekort van de collectieve sector
en er rekening mee houdend dat de lopende rekening van de betalingsbalans nu een tekort vertoont, moet de conclusie worden
getrokken dat een situatie wordt bereikt waarbij het feitelijk financieringsoverschot van de marktsector kleiner is dan het feitelijk financieringstekort van de collectieve sector.
Wenst men het financieringstekort van de collectieve sector
geheel op de binnenlandse kapitaalmarkt te dekken dan is het financieringsoverschot van de marktsector hiertoe niet voldoende. Een oplossing is de hulp van buitenlandse beleggers in te roepen. Tegenover de afvloeiing van liquiditeiten via de lopende rekening komt dan een toevloed van liquiditeiten via de kapitaalrekening van de betalingsbalans te staan. Per saldo verandert de
liquiditeitenhoeveelheid niet en ook de goud- en deviezenreserve
blijft ongewijzigd. Een andere oplossing kan men zoeken in monetaire financiering van dat deel van het financieringstekort van
de collectieve sector dat niet uit het financieringsoverschot van
de marktsector kan worden gedekt. Dan komt tegenover het
wegstromen van liquiditeiten via de lopende rekening binnenlandse liquiditeitscreatie te staan. De liquiditeitenmassa blijft
per saldo weer onveranderd, de goud- en deviezenreserve daalt
echter in dit geval.
Nu het geval dat een verstoring optreedt van binnenlandse
oorsprong. De investeringen van de marktsector zakken in. Als
gevolg hiervan gaat de lopende rekening van de betalingsbalans
een overschot vertonen dat boven de gestclde norm ligt. Tevens
komt de feitelijke groei van het nationale inkomen lager uit dan
de trendmatige groei, zodat het feitelijke financieringstekort van
de collectieve sector boven het structureel aanvaardbare niveau
komt te liggen. De teruggelopen investeringen hebben ook tot
gevolg dat het financieringsoverschot van de marktsector stijgt.
Uiteindelijk neemt het financieringsoverschot van de marktsector sterker toe dan het financieringstekort van de collectieve sec-
tor. De lopende rekening vertoont immers een overschot boven
de gestelde norm.
Al met al behoeft in dit geval in het geheel niet te worden ge-
vreesd dat de collectieve sector problemen zal ontmoeten bij het
dekken van de gestegen financieringsbehoefte op de binnenland-
7) Vgl. P.C. Allaart, De (on)mogelijkheid van een constante collectieve-lastendruk, ESB, 17 februari 1982, biz. 164-168.
8) Vgl. Sterks, op.cit., biz. 332.
9) Vgl. B. Compaijen en R.H. van Til, De Nederlandse Economic, deel
4, De Miljoenennota, Groningen, 1985, biz. 100 e.v.
se kapitaalmarkt. Integendeel, het bedrag waarmee het financieringsoverschot van de marktsector het financieringstekort van
de collectieve sector overtreft, kan voor kapitaalexport worden
aangewend. Tegenover de toestroom van liquiditeiten via de lo-
cieringstekort in redelijke mate te benaderen. Daarna kan worden geconstateerd in welke mate het voor conjuncturele invloeden gecorrigeerde financieringstekort het structured aanvaardbare niveau overschrijdt. Ten slotte zal een weg gekozen moeten
pende rekening staat dan het wegstromen van liquiditeiten via de
worden waarlangs de overschrijding binnen een redelijke ter-
kapitaalrekening. De liquiditeitenhoeveelheid blijft onveranderd.
Het geheel overziende kan het volgende worden gezegd. In de
praktijk zullen binnenlandse en buitenlandse verstoringen of el-
mijn kan worden weggewerkt.
kaar afwisselen of met elkaar hand in hand gaan zonder dat een
van beide systematisch overheerst. Er behoeft dan ook geen
vrees te bestaan dat de collectieve sector in het geval van tegenvallende ontwikkelingen eenzijdig in de hoek wordt gedrongen
van een beroep op buitenlandse beleggers en monetaire financiering. De collectieve sector komt niet te staan voor onoverkomelijke financieringsproblemen wanneer het feitelijke financieringstekort met wat wijdere uitslagen schommelt rond het structured aanvaardbare niveau.
Terugkeer naar het structurele begrotingsbeleid
Een snelle terugkeer naar een aangepast structured begrotingsbeleid is noodzakelijk en mogelijk. Eerst zal moeten worden getracht de conjuncturele component van het huidige finan-
Binnen het kader van het weer toegepaste structurele begrotingsbeleid zou men hierbij kunnen kiezen uit de volgende mogelijkheden. In de eerste plaats kan een gedeelte van de berekende
ruimte worden bestemd voor het terugbrengen van de overschrijding. Een andere mogelijkheid is het voorlopig bewust laag
inschatten van de trendmatige groei van het nationale inkomen
waarop de berekende ruimte is gebaseerd. Dit voorkomt trouwens ook ongelukken die we ons herinneren uit de jaren zeventig. In de laatste plaats kan worden overwogen de begrotingsruimte die beschikbaar komt uit de trendmatige groei van het
aanvaardbare financieringstekort voorlopig niet te benutten.
Op deze wijze kan snel worden teruggekeerd naar het structurele begrotingsbeleid. Met een hernieuwde berekening van de
structurele begrotingsruimte en de daarbij behorende budgetdiscipline zou de afwegingsfunctie van de begroting ten zeerste
gediend zijn. Daarnaast zou ook de stabilisatiefunctie weer tot
haar recht kunnen komen.
L.F. van Muiswinkel