De Miljoenennota 1986:
een spanningsveld tussen informatie
behoefte en informatiehantering
PROF. DR. D.J. WOLFSON*
Telkens weer – ook uit de Miljoenennota 1986 – blijkt dat de beheersbaarheid van
volume-ontwikkelingen in de publieke sector grote problemen oplevert. Dat komt volgens de auteur
onder meer omdat de structuur van de informatievoorziening bij de overheid ontoereikend is om de
efficiency en effectiviteit van het overheidshandelen te beoordelen. In dit artikel zet prof. Wolfson
uiteen hoe de informatievoorziening bij de overheid zou kunnen worden verbeterd. Op het
(macro-)niveau van de ministerraad en het parlement dient men zich niet langer te verliezen in details.
Informatie over de beleidsuitvoering moet op het (meso-)niveau van de afzonderlijke ministeries
worden vertaald in ,,herkenbare patronen”, op basis waarvan de ministerraad strategische richtlijnen
voor het te voeren beleid formuleert. De departementen moeten deze richtlijnen vervolgens vertalen in
proces-, prestatie- en effectcoordinatoren. Met behulp daarvan kunnen de uitvoerders op
micro-niveau aan hun taakstelling worden gehouden. De sleutel tot succes ligt naar de mening van de
auteur bij het verbeteren van de informatiestructuur op het meso-niveau.
Inleiding
Tien jaar geleden organiseerde het Instituut voor Onderzoek
van Overheidsuitgaven zijn eerste symposium over de Miljoenennota. Inmiddeis is deze jaarlijkse bijeenkomst een institutie
geworden in het Haagse. Dat bewijst de grote vaste kern van beleidsambtenaren en politic! onder de bezoekers en de navolging
die dit initiatief gevonden heeft bij anderen, met andere doelgroepen. Het Instituut is zich zelf die tien jaar trouw gebleven:
geen publiciteit zoeken op de derde dinsdag, maar tijd en afstand
nemen voor reflectie, om nog wel voor de algemene beschouwingen in de Tweede Kamer te komen met een eigen
inbreng.
In het jargon van vandaag wil het Instituut met dit symposium
de transfer bevorderen van inzichten uit de wereld van het wetenschappelijk onderzoek naar die van het beleid. Dat is hard nodig, want zonder de toets van bruikbaarheid, die in de transfer
van kennis besloten ligt, dreigt onderzoek aan maatschappelijke
relevantie in te boeten; en zonder een voortdurend aanbod van
nieuwe methoden en technieken dreigt het beleid in een gezapig
kringetje rond te draaien. Te vaak hoor ik politic! en ambtenaren
zich zelf tegen nieuwe inzichten afschermen met de gemakkelijke
redenering dat men in universitaire kring geen oog heeft voor de
praktijk. Mijn wedervraag is dan steevast waarom het beleid zo
bang is voor beleidsanalyse. ,,The problem with policy analysis”, zei een Engelse topambtenaar eens tegen mij, ,,is that it
brings to light uncomfortable facts”. Mijn opdracht is aandacht
te schenken aan de ,,technologic” van de openbare financien.
Welnu, de vorderingen in de beleidsanalyse en in de theorievorming over collectieve besluitvorming zie ik als de twee belangrijkste ontwikkelingen in het vakgebied in de laatste tien
jaar. Ik zal mij voornamelijk tot de beleidsanalyse beperken en
nagaan in hoeverre de invloed daarvan in het beleid te bespeuren
is. De ,,techniek” staat daarbij centraal, maar aan normen en
1030
ideologic als verklarende variabelen zal ik niet voorbij kunnen
gaan. Er zit ook een draad in mijn betoog, een rode zo u wilt: let
op wat ik verderop zal beschrijven als de meso-structuur van informatie en coordinate. Die is nu nog stiefkind van het beleid.
Maar wel een kind met de ontplooiingsmogelijkheden van een
Assepoester.
Normen, technieken en ideologie
Tien jaar overheidsfinancien
In de Miljoenennota 1976 kwam minister Duisenberg met zijn
linkse norm: een beperking van de groei van de collectievelastendruk tot rond 1% van het nationale inkomen per jaar 1).
Achteraf blijkt de 1%-norm niet alleen door het kabinet-Den
Uyl, maar ook door de kabinetten-Van Agt te zijn gehonoreerd;
na correctie voor de trendbreuk als gevolg van de herberekening
van het nationale inkomen in 1977 is de lastendruk gestegen van
rond 49% in 1976 tot 53,7 % in 1982. De stijging is zelfs nog ge-
* Hoogleraar openbare financien aan de Erasmus Universiteit en voorzitter van het dagelijks bestuur van het Instituut voor Onderzoek van
Overheidsuitgaven. De auteur is drs. A.G.J. Haselbekke en drs. C.A.
Hazeu erkentelijk voor hun commentaar op een eerdere versie. Wat er
uiteindelijk staat kunnen zij niet helpen. Dit artikel is mede bedoeld om
een indruk te geven van de werkzaamheden aan het facet informatiehantering van het deelprogramma Beheersing van de Overheidsuitgaven in
het voorwaardelijk gefinancierde programma Economische analyse van
overheidshandelen van de vakgroep Openbare financien en belastingrecht in de economische faculteit van de Erasmus Universiteit
Rotterdam.
1) Zie voor een uitvoerige toelichting D.J.Wolfson en B. le Blanc, Een
linkse norm, Socialisme en Democratic, februari 1976, biz. 55-66.
ringer, als we corrigeren voor de statistische drukverzwaring uit
hoofde van de omzetting van vervroegde afschrijving in de WIRfaciliteit en van de kinderaftrek in kinderbijslag, onder Van Agt.
Een groot verschil was echter dat Den Uyl het financieringstekort van de gehele overheid wel liet oplopen, maar uiteindelijk
tot niet meer dan het structureel aanvaardbare niveau van 4,0″%
in 1977, terwijl het onder Van Agt explodeerde tot 10% in 1982.
Daarop volgde het financiele rampjaar 1983, met een lastendruk
van 55,5% en een financieringstekort van 10,7%. In de latere jaren kreeg het inmiddels aangetreden kabinet-Lubbers greep op
de zaak. Lastendruk en financieringstekort begonnen te dalen
tot, naar verwachting, resp. 51,8% en 7,8% in 1986.
de berentemmer daarbij moet weten, is hoe dat beest in elkaar
zit.
Overheid en informatiehantering
De overheid bestaat niet. Wat wel bestaat is een netwerk van
bestuurlijke relaties dat veel mensen als de overheid blijven beschouwen, met alle verwarrende holistische associaties van dien.
Het beeld blijft eenvoudig als we ons beperken tot horizontale en
verticale relaties: horizontaal in termen van bestuurslagen en
verticaal in termen van beleidskokers met ieder nun eigen
EG-commissaris, minister, gedeputeerde of wethouder aan het
Het waren fascinerende jaren, in dat afgelopen decennium. Ze
hoofd. Het wordt moeilijker als dwarsverbanden de duidelijk-
begonnen met het doorbreken van het inzicht — in Duisenbergs
heid gaan doorkruisen: wetenschapsbeleid is niet alleen een com-
1 %-operatie – dat een bestedingspolitiek alleen niet het afdoen-
petentie van Onderwijs en Wetenschappen, maar ook van Eco-
de antwoord was op de oliecrisis van 1973, en dat een ongebrei-
nomische Zaken (technologie) en Landbouw (Wageningen); on-
delde groei van de lastendruk zich niet verdroeg met een dringend noodzakelijke aanpassing van de aanbodzijde van de economic aan nieuwe verhoudingen in de wereldhandel. Ze sleepten
zich voort tijdens het interregnum-Van Agt, dat aan dit inzicht
derzoekorganisaties (grote technologische instituten, universiteiten) zijn geen onderdelen van de departementale hierarchic,
geen vorm wist te geven. En ten slotte mochten we de metamor-
wikkeld, als we bedenken dat dit verhaal mutatis mutandis niet
fose aanschouwen van de fractieleider die in belangrijke mate
aan het falen van de kabinetten-van Agt om de overheidsuitgaven beheersbaar te maken had bijgedragen, in een bekwaam en
alleen voor O & W, maar voor ieder departement van bestuur te
vertellen is. Het is zelfs niet altijd duidelijk waar dat net ophoudt
of opgehangen is. In de overlegeconomie hebben belangen-
maar quango’s (,,quasi-autonomous non-governmental organizations”). Vooral dat quasi-karakter maakt de zaak knap inge-
krachtig premier van een kabinet dat zich niet geheel zonder re-
groepen er vaak baat bij de afbakening van relatieve
den op de borst klopt over de inmiddels bereikte resultaten.
verantwoordelijkheden tussen overheid en particuliere organisa-
Die voldaanheid, waarvan minister Ruding in deze Miljoenennota breeduit gewaagt, wordt op drie punten getemperd. Om te
beginnen bij een technisch punt: 1987 ziet er nu al slecht uit, omdat de teruggang in de aardgasafzet – zowel in volume als in
ties onduidelijk te houden. ,,Baas in eigen huis, en het huis ten
prijs – in 1986 eenmalig is gemaskeerd door een vervroegde afdracht; dat wreekt zich het jaar daarop.
Interessanter is de tweede ,,tegenvaller”. De minister doet wat
financieringstekort terug te dringen. Met de lastendruk scoort
hij twee voile punten beter dan in het regeerakkoord was voor-
overheid als pluriforme entiteit staat al meer dan tien jaar in de
boekjes 6). Er wordt ook al jarenlang lippendienst aan bewezen
in Den Haag in fraaie rapporten over de reorganisatie van de
Rijksdienst en zo. Maar het begrip voor wat die pluriformiteit
inhoudt, en het trekken van consequenties daaruit, wordt nog
even uitgesteld. Toch is de les duidelijk: een zeer complexe en
zien, met het financieringstekort 0,4% minder goed (7,8% tegen
moeilijk beheersbare organisatie als ,,de overheid” vraagt om
7,4%, aan het einde van de kabinetsperiode; het CPB veronder-
zeer geavanceerde management- en informatiesystemen voor de
stelt een beter resultaat, een dating tot 7,2%). Je zou bijna denken dat hij het liever andersom had gezien. Hij liever dan ik; dat
zou de nekslag geweest zijn voor de binnenlandse bestedingen en
de groei. Want groei hangt niet alleen af van efficiente her-
bewaking van efficiency (wordt het goed gedaan?) en effectivi-
sneu over de verhouding waarin het gelukt is de lastendruk en het
schikkingen aan de aanbodzijde, maar ook van een evenwichtige
mobilisatie van de effectieve vraag. Mede dank zij het feit dat de
minister de aanzienlijke lastenverlaging in de sociale zekerheid
niet terugsluist naar een vermindering van het financieringstekort (niet omzet in een belastingverhoging) kan de particuliere
consumptie eindelijk weer eens een beetje behoorlijk stijgen
(2,5% reeel). Dat is hard nodig, nu de Amerikaanse locomotief
laste van de gemeenschap”, zo heeft Van Doom dat streven getypeerd 5).
Natuurlijk is dit allemaal al lang bekend. De conceptie van de
teit (worden de juiste dingen gedaan?). In de mate waarin niet
aan deze eis kan worden voldaan dreigt het middel van de overheidsinterventie erger te worden dan de kwaal van het marktfa-
len en zal een heroverweging van overheidstaken aan de orde
moeten komen.
2) ,,Als reflectie van het zich evenwichtig ontwikkelende bestedings-
niet meer trekt. Als Rudings financiele operatic geheel volgens
beeld is de productiegroei gelijkmatiger dan voorheen gespreid over de
de plannen was verlopen had de patient het niet overleefd, is
grote sectoren van onze economic”, schrijft het Centraal Planbureau
mijn inschatting. In dat opzicht is er een geluk bij een ongeluk:
in een verkiezingsjaar verhoog je geen belastingen, het beleid is
door de gong gered 2).
Het derde punt betreft de verdeling van de ombuigingen over
niveau- en volumecomponenten. Het blijkt dat ombuigingen tot
dusver in hoofdzaak zijn gevonden in niveauverlagingen van
fijntjes op biz. 21 van de Macro Economische Verkenning 1986. Het
CPB verdient respect dat het zijn onafhankelijk inzicht dat het kabinetsbeleid tot dusver de ontwikkeling van een duale economic (met een stag-
nerende binnenlandse sector) bevorderde ondanks zware poltieke druk
nooit onder stoelen of banken heeft gestoken. Behalve de vraaguitval onderschat dit kabinet ook de endogene stagnatie als gevolg van een dreigende prijsdeflatie. Hierover b.v. J.M.M. Ritzen, De Miljoenennota
inkomensoverdrachten en van arbeidsvoorwaarden in de collec-
1985: zuinig of te zuinig? ESB, 3 oktober 1984, biz. 909-913, en diverse
tieve sector. De volume-ontwikkeling in de collectieve voorzieningen is nauwelijks omgebogen. Daarmee is de werkgelegen-
kruidige uitspraken van dr. Dreesmann.
3) De Miljoenennota schenkt veel te weinig aandacht aan het belangrijke
heid bij de overheid wel gehandhaafd, maar structureel gezien is
dat niet meer dan een geluk bij een ongeluk. Het verraadt een
dieper liggend probleem: niveaus zijn nog wel te verlagen, maar
volume-ontwikkelingen zijn haast niet om te buigen 3). Voor zover dat het geval is, ligt daarin een bevestiging van Stevers’ these,
verschil tussen ontwikkelingen van niveaus en volumina in de publieke
sector. Hier is interessant onderzoek naar gedaan in de SER-adviezen inzake het sociaal-economisch beleid op middellange termijn van 1979 en
volgende jaren, en door G.A. Kessler, De publieke sector in de jaren
tachtig, ESB, 19 oktober 1979, biz. 1065-1072. (Misschien zou minister
Ruding ook dit geschrift van Kessler eens moeten lezen). Meer in het alge-
hier tien jaar geleden geponeerd, dat de volume-ontwikkeling in
meen is de informatie over ombuigingen in deze Miljoenennota ontoerei-
het overheidsbeleid endogeen is geworden 4). Dan blijkt dat zelfs
een bekwaam minister die het niet aan politieke wil ontbreekt, de
beer nog niet aan de ketting heeft. Dat zou de simplisten die roe-
kend. Zie hierover A.G.J. Haselbekke en M.P. van der Hoek, Wie het
pen dat we de zaak. nou eens even hop-twee moeten saneren, te
denken moeten geven. Misschien is het wel heel moeilijk, beremoeilijk. Misschien is het beheersbaar maken van de volumeontwikkelingen in de overheidsuitgaven wel het grootste economisch-politieke probleem waar we voor staan. Vanuit die hypothese zal ik de rest van mijn betoog opbouwen. Het eerste wat
ESB 16-10-1985
weet, mag het zeggen, ESB, 2 oktober 1985, biz. 977 e.v.
4) Th. A. Stevers, Is het overheidsbeleid endogeen? ESB, 27 oktober
1976, biz. 1037-1040.
5) J.A.A. van Doom, De verzorgingsmaatschappij in de praktijk, in:
J.A.A. van Doom en C.J.M. Schuyt (red.), Destagnerende verzorgingsstaat. Boom, Meppel, 1978.
6) Al vanafde eerste druk (1971) in L.Koopmans en A.H.E.M. Wellink,
Overheidsfinancien, Stenfert Kroese, Leiden, om een voorbeeld te noemen.
1031
Het beheersingsproces heeft positivistische en normatieve
aspecten. In positivistische zin gaat het om het beschrijven van
wat er gebeurt, om het achterhalen van oorzaken en gevolgen
van beleid, om het vergaren van informatie. In normatieve zin
Schema. Het proces van waardevorming a)
Bedrijfskundig
capaciteit
—>
Systeemtheoretisch:
middelen
(,, input”)
—>
Bedrijfseconomisch
kostensoorten
verrichtingen in
de organisatie —*
project /programma
produktieproces
—>
(,, throughput”)
prestaties
(..output”)
zijn het management en de sanctionering aan de orde: het
vaststellen van doelstellingen en de sturing om het proces overeenkomstig die doelstellingen te laten verlopen. Academici voelen zich doorgaans veiliger in de beschermde sfeer van de positivistische analyse. Zij dienen zich dan wel te realiseren dat informatie niet’maagdelijk tot ons komt. Informatie wordt gehanteerd, in tweeerlei opzicht. Om functioneel te kunnen zijn moeten informatiestromen worden afgestemd op de te bereiken
doelstellingen. Daardoor blijven alternatieven echter veelal onderbelicht en dreigt het gevaar dat we alleen maar zien wat we
willen zien. Bovendien worden boodschappers van slecht nieuws
nog altijd (mond)dood gemaakt, of ten minste in diskrediet gebracht. (Minister Ruding suggereerde op zijn persconferentie ter
gelegenheid van de derde dinsdag dat zijn critici ,,oude grammofoonplaten opzetten”). Beleidsanalyse is mooi, maar het grootste probleem is om die ..uncomfortable facts” ook werkelijk in
discussie te krijgen. Machthebbers kunnen informatie onderdrukken. Zowel het element van selectiviteit in de waarneming als het streven naar lijfsbehoud door de informant zetten
de waardevrijheid van de analyse onder voortdurende druk 7).
—> kostenplaatsen
—>
kostendragers
a) Met enigeaanpassingenontleendaan M.L. Boeksemaen M. Mellink, lns& outs,
achtergrondstudie Werkgroep Bedrijfseconomisch beleid en beheer vandeCommissie Financieringsstructuur Onderzoek en Ontwikkeling, Staatsuitgeverij, Den Haag,
1985.
van middelen in prestaties (systeemtheoretisch) en van kostensoorten in kostendragers (bedrijfseconomisch).
In systeemtheoretische zin transformeert de overheid middelen (,,inputs”) in prestaties (..outputs”). Van dat transformatie-
proces weten we weinig. Ons inzicht in de produktiefunctie van
(onderdelen van) de overheidshuishouding is beperkt. Veelal
zijn de geleverde eindprodukten of prestaties niet rechtstreeks te
meten. Dan moeten we ons tevreden stellen met bedrijfskundige
indicaties omtrent verrichtingen. We weten niet of de gezonds-
heidszorg mensen veel gezonder maakt noch of we van het weDoelstellingen en resultaten
tenschappelijk onderwijs veel wijzer worden. Daarom meten we
Programma- en kringloopeffecten
hopelijk plausibele tussenstappen naar meerwaarde. Ook als
prestaties getalsmatig te beschrijven zijn (aantallen ontslagen uit
medische verrichtingen en aantallen afgelegde tentamens, als
Het is gebruikelijk de doelstellingen van het overheidsbeleid te
groeperen naar allocatieve, verdelings- en stabilisatieaspecten.
Door micro-economische interventies in de allocatie en de inkomensverdeling probeert de overheid programma-effecten te genereren. Daarvan gaan endogene invloeden uit op het macroeconomisch evenwicht, de stabilisatie van vraag en aanbod in de
ziekenhuizen, aantallen afgestudeerden) zegt dat vaak nog niet
veel. Want dan is er nog het verschil tussen de prestatie als zodanig en het effect dat ermee wordt bereikt. Met aantallen ziekenhuisontslagen is nog geen indruk ontstaan van de algemene ge-
zondheidstoestand van de betrokken patienten; een diploma als
meester in de rechten verschaft nog geen zekerheid omtrent
economic als geheel. Daarnaast kan de overheid autonome be-
iemands bruikbaarheid als jurist. Het potentiate effect is al niet
stedingspolitieke maatregelen nemen om de stabilisatie van het
economisch proces te bevorderen. De endogene en de autonome
duidelijk, laat staan of dat effect ook gewenst is (hoe lang moet
invloeden op het macro-economisch evenwicht genereren te zamen het kringloopeffect 8).
jaar geleden gesignaleerd in een inmiddels klassiek artikel van
Verschillen van inzicht over dat kringloopeffect zijn verantwoordelijk voor het gekissebis van de z.g. economenstrijd tussen
de evenwichts- en de onevenwichtigheidstheoretici. Evenwichts-
theoretici gaan er van uit dat markten in beginsel uit zich zelf
naar evenwicht tenderen, en verwachten niet veel goeds van de
overheid als stabilisator. De overheid moet oog hebben voor het
het leven worden gerekt?). Deze problemen zijn al zo’n vijftien
Bradford e.a., die het onderscheid introduceerden tussen prestaties (,,the things directly produced”) en programma-effecten
(,,the thing or things of primary interest to the citizen/consumer”). Sedertdien is daar door vele anderen op voortgebouwd
10).
gevaar dat haar beleid prijssignalen kan vervalsen; dan is een
aanvullend stabilisatiebeleid niet nodig en zelfs niet gewenst.
Onevenwichtigheidstheoretici bepleiten een meer actieve stabilisatiepolitiek vanuit een minder optimistische visie op de prijs-
flexibiliteit en de evenwichtstendenties in het marktmechanisme.
Het relatieve gelijk van beide groeperingen is moeilijk aan te to-
nen, en dat heeft op zich zelf weer veel te maken met de wijze
waarop de relevante data worden gepresenteerd, met informatiehantering dus. Dat blijkt ook weer uit deze Miljoenennota,
van de evenwichtstheoreticus Ruding die zich, ik zei het al, welhaast excuseert dat hij de vraagzijde niet uit het oog verloren
heeft. Er is over de verregaande eenzijdigheid van de benadering
van het macro-economisch evenwicht in de successievelijke Miljoenennota’s van deze minister natuurlijk veel meer te zeggen,
maar laat ik ook mijzelf beheersen. Het macro-economische
plaatje wordt in dit nummer door Van Muiswinkel en Pen be-
licht; ik beperk me hier verder tot het programma-effect 9).
Procesbeheersing
7) Zie over beide vormen van informatiehantering resp. J. Pen, Feitenpresentatie en theorievorming, in: Schaarsteen welvaart. Opstellen aangeboden aan Prof. dr. P. Hennipman, Stenfert Kroese, Leiden, 1971 en
A.P.J. Planken , De onvolkomen theorie van de collectieve besluitvorming, in: D.J. Wolfson (red.), Naar een beheersbare collectieve sector,
Kluwer, Deventer, 1981.
8) De notie van het programma-effect is in de Nederlandse literatuur
gei’ntroduceerd door Th.A. Stevers, in zijn Openbare financien en ekonomie, Stenfert Kroese, Leiden, 1971. Daarnaast onderscheidde hij, in
de keynesiaanse traditie van die dagen, het macro-economische bestedingseffect van de overheidsinterventie op de effectieve vraag. Met het
hier genoemde kringloopeffect heb ik de totale macro-economische invloed van de overheid op zowel de vraag- als de aanbodzijde van het economische proces op het oog.
9) De redactie gaf mij drie jaar geleden al een kans om te mopperen over
wat ik zag en zie als een onvruchtbare ,,conjunctuur der paradigmata”,
in mijn Economisch herstel als maatschappelijk proces, ESB, 8 September 1982, biz. 960-967.
10) Zie D.F. Bradford, R.A. Malt en W.E. Gates, The rising cost of lo-
cal public services; some evidence and reflections, National Tax Journal,
Het optimaliseren van programma-effecten vereist de inzet
jg. 22, 1969, biz. 185-202. De meest vruchtbare Nederlandse auteur op dit
terrein is H .M. van der Kar. Van hem noem ik hier bij voorbeeld Gezond-
van informatie-, coordinate- en sanctiemechanismen, als in-
heid, is zorg te meten?, Openbare Uitgaven, jg. 11, 1979, biz. 235-249;
strumenten van procesbeheersing. Informatie is nodig over het
proces van waardevorming in het pakket van goederen en diensten dat de overheid voortbrengt en over de waardering daarvan
bij de burgerij. De waardevorming laat zich schetsen vanuit drie
verschillende gezichtspunten (zie schema): als een proces van
omzetting van capaciteiten in programma’s (bedrijfskundig);
1032
Beheersen en begroten, in Wolfson (red.), op. cit. (noot 7); en Het meten
van overheidsvoorzieningen, Maandblad voor Accountancy en Bedrijfs-
huishoudkunde, juli-september 1983. Erg interessant is ook R. Gerritse,
De publieke sector: ontwikkeling en waardevorming, Instituut voor Onderzoek van Overheidsuitgaven, Den Haag, 1979. De lagere overheid
komt aan de orde in J.L. Jansen, Gemeentelijke prestaties en effectmaatstaven, te verschijnen in het oktobernummer van B&G.
In de marktsector liggen de informatieproblemen heel wat
minder moeilijk. Op een markt wordt de nuttigheid (de toegevoegde waarde) van outputs geobjectiveerd in relatieve prijzen,
die tevens het maatschappelijke effect openbaren in termen van
subjectieve, maar klaarblijkelijke, consumentenvoorkeuren
comparatieve voordelen van dan weer het markt- en dan weer
(,,revealed preference”). Objectieve waardevorming en subjectieve waardering zijn in een kengetal gevangen: winst of verlies.
doel – stuit evenwel op een merkwaardig feit: zowel in de be-
het budgetmechanisme; het gaat om het vinden van de optimale
mengvorm in de economische orde 11). Wie na wil gaan in hoe-
verre de ontwikkeling van de desbetreffende theorie een bijdrage
kan leveren aan de optimalisatie van het beleid – dat was mijn
leidsanalyse als in de economische theorie van de collectieve
besluitvorming hebben de informatie-, coordinate- en sanctie-
Volumina (q) zijn ter markt geindividualiseerd, in een individuele bepaling van eigendomsrechten (,,property rights”): ik ga op
mijn fiets naar de markt om mijn koe te kopen. Dat vergemakke-
aspecten van het budgetmechanisme in omgekeerde volgorde
lijkt de prijsbepaling (p): waarde is altijd een produkt van volu-
bruiken teloor laat gaan, verliest een belangrijk sanctiemecha-
me en prijs. We kunnen een prijs noemen omdat we weten waar
nisme; die gedachte weet iedere politicus inmiddels te reproduce-
we het over hebben.
ren. Dat is dan ook de ratio achter de pleidooien voor privatise-
Eigendomsbepaling en prijsvorming maken de markt in beginsel tot een efficient informatie-, coordinate- en sanctiemechanisme. Relatieve prijzen persen een geweldige hoeveelheid informatie samen over schaarsteverhoudingen aan de aanbodzijde
ring, dan wel (her)invoering van het profijtbeginsel 12). Ook het
bureaucratisch gedrag in beleidscoordinatie krijgt inmiddels
aandacht gekregen. Wie de band tussen beslissen, betalen en ge-
volop aandacht, het meest vruchtbaar in theorievorming die
aansluit bij het werk van Simon en Leibenstein 13). Maar proble-
en consumentenvoorkeuren aan de vraagzijde van de markt. Op
men van informatievoorziening en -bantering blijven sterk on-
basis van die informatie passen individuele actoren hun hoeveel-
derbelicht in de traditionele ,,publicchoice”-theorie 14). En met
heden eigendomsrechten aan, met (veranderingen in) prijzen als
coordinatoren. Omdat die eigendomsrechten geindividualiseerd
zijn, is ook de sanctie geregeld: boter bij de vis.
Publieke voorzieningen zijn als regel niet geprijsd. We weten
wat ze kosten, maar niet wat ze opbrengen (hoeveel nut ze stich-
ten). Daar komt bij dat individuele hoeveelheidsaanpassing
vaak wordt bemoeilijkt door alles-of-niets-situaties. Kruisvluchtwapens komen er wel of niet. Wie er geen prijs op stelt kan
bij plaatsing alleen nog maar emigreren. Bovendien komt de kiezer maar eens in de zoveel tijd aan het woord, om zich uit te spre-
ken over door derden samengestelde pakketten van beleid, als
kavels boeken op een veiling – relatief goedkoop misschien,
maar slechts bij toeval naar individuele smaak. En als er al
hoeveelheidsaanpassing mogelijk is wordt de kiezer meestal met
een monopoloi’de aanbod geconfronteerd; in het berichtenver-
11) Zie over het relatieve falen van markt- en budgetmechanismen mijn
Continuiteitsvoorwaarden voor de verzorgingsstaat, in: Vereniging voor
de Staathuishoudkunde, Preadviezen 1981, herdrukt in: G.M.J. Veldkamp (red.), Ombuigingen in de sociale zekerheid, een paradox voor de
economic van dejaren tachtig, Kluwer, Deventer, 1983.
12) Over het profijtbeginsel als bestuurlijk sanctiemechanisme is veel geschreven door A.G.J. Haselbekke, zie bij voorbeeld zijn Het profijtbe-
ginsel en de beheersing van de collectieve sector, in: Wolfson (red.), op.
cit. (noot 7) en zijn recente bijdrage aan het Grand Design-congres.
13) Een goed voorbeeld is A. Breton en R. Wintrobe, The logic of bureaucratic conduct, University Press, Cambridge, 1982.
14) Wie informatieproblemen verwaarloost en denkt dat politici in ernst
rekenschap afleggen aan hun kiezers om herkozen te worden komt alras
keer is er nog steeds nauwelijks te ontkomen aan Xante Pos. Ten
tot de formulering van naieve ,,median-voter”-modellen. Zie bij voor-
slotte wreken de moeilijkheden van doelgroepbepaling en individuele uitsluiting zich in de ontkrachting van sancties door de mogelijkheid van oneigenlijk gebruik, ontduiking en strategisch gedrag in al die gevallen waarin niet individueel wordt afgerekend,
mijn”, merkt Drees droogjes op in zijn Nederlandse Overheidsuitgaven,
maar collectief bekostigd.
Natuurlijk faalt ook de markt in veel opzichten, dat is genoeg-
zaam bekend. We moeten niet denken in ideaaltypen, maar in
ESB 16-10-1985
beeld J.G.A. van Mierlo, Echte public choice, Openbare Uitgaven, jg.
17, 1985 , biz. 146-156. ,,Politici ambieren veelal geen tweede ambtsterVuga, Den Haag, 1985, biz. 27. Ze gaan binnen ruime grenzen gewoon
hun gang. En waar ze wel steun zoeken bij de publieke opinie (bij voorbeeld uit loyaliteit met het partijbelang) is papier een geduldig medium
voor informatiehantering en zelfverheffing, zoals ook weer uit deze Mil-
joenennota blijkt.
1033
informatie moet het allemaal beginnen. Optimale informatie is
natuurlijk geen voldoende, maar wel een noodzakelijke voorwaarde voor een optimaal beleid.
Beheersniveaus
De mesostructuur als invalshoek
De pijnlijke bevindingen van de Studiegroep Begrotingsruimte zijn ter harte genomen. Zij hebben geleid tot de instelling van
een project Financiele Informatievoorziening Rijksdienst. De
desbetreffende projectspecificatie van 11 januari 1985 gewaagt
In de loop van de jaren zestig werd het informatieprobleem
van een toekomstbeeld waarin Financien in gestandaardiseerde
ontdekt door de politick. Dat leidde tot pleidooien voor openbaarheid van bestuur. Het toenmalige anti-revolutionaire ka-
en geautomatiseerde vorm wordt gei’nformeerd vanuit departe-
merlid Barend Biesheuvel was een groot pleitbezorger: hij be-
schreef zich zelf in de Tweede Kamer als Open Barend. Toen het
gelach verstomde kwam niemand op de gedachte dat openbaringen vaak meer vragen oproepen dan antwoorden opleveren. In
mentale, met prijs- en volumegegevens onderbouwde verplichtingenramingen. De laatste nieuwsbrief van het project (juli
1985) maakt bovendien melding van een ervaringenonderzoek
bij een aantal grote ondernemingen. Heel mooi, maar daarmee
zijn we er natuurlijk nog niet.
de tussenliggende vijftien jaar dreigt de parlementaire controle
meer en meer te verdrinken in een zondvloed van informatie. De
stapels papier op het Binnenhof zijn zo hoog dat Kamerleden
moeite hebben een gesprekspartner te vinden die er hetzelfde
snippertje uitgetrokken heeft 15). Niet alleen de controlerende
macht, ook de uitvoerende macht kampt met grote problemen in
de informatievoorziening. Strategisch belangrijke informatie
wordt soms achtergehouden, zo niet door de uitvoerende dienst
De informatiebehoefte
De uiteindelijke opgave is om informatie over verplichtingen
(inputs) te koppelen aan proces-, prestatie- en effectindicatoren
(van throughputs en outputs) om na te kunnen gaan in hoeverre
doelstellingen worden gehaald en maatschappelijke behoeften
bevredigd. Wane alleen langs die weg kunnen we kiezen of
raad, als coordinerend orgaan, volstrekt onvoldoende is gei’n-
instrumenten moeten worden vervangen (de efficiency-vraag:
wordt het goed gedaan?; werkt het?) of doelstellingen herzien
(de effectiviteitsvraag: worden de juiste dingen gedaan?; worden
maatschappelijke behoeften optimaal gediend?). Behalve de
vorm is ook het aggregatieniveau van de informatievoorziening
van belang. Informatie moet hanteerbaar gemaakt worden, en
formeerd over wat er eigenlijk gebeurt.
wel in drieerlei opzicht.
(Walrusaffaire) dan wel door de politieke leiding. En wat door-
komt naar het Ministerie van Financien is, welhaast als regel, te
laat, onvolledig, slecht gestructureerd en onhanteerbaar, aldus
het geruchtmakende openhartige zevende rapport van de Studie-
groep Begrotingsruimte 16). Het gevolg is dat ook de ministerOrganisaties die willen bloeien moeten leren verantwoorde-
In de eerste plaats moeten ministerraad en parlement, als
lijkheden zorgvuldig te structureren naar beheersniveau en hun
coordinerende en controlerende organen op bestuurskundig
informatievoorziening aan die structuur aan te passen. Dat geldt
macro-niveau, niet worden overspoeld met details. Zij moeten
ook voor grote netwerken als ,,de” overheid, die in dezen nog
heel wat kunnen leren van grote ondernemingen. De heer Dek-
hun data gepresenteerd krijgen in wat ik hierboven ,,herkenbare
ker van Philips wil niet weten wat er mankeerde aan die videorecorder die in Appelscha is aangeboden voor reparatie, maar
wel welk percentage van de in Europa verkochte videorecorders
er terugkomt: dat is de strategische variabele, die op mesoniveau te aggregeren en op macro-niveau te overzien valt. Ministers weten zulke dingen niet. Zij krijgen te weinig operationele, in termen van prestaties of ef fecten gerangschikte informatie.
Dat leidt tot een defensieve belangstelling voor details die het beleid in opspraak kunnen brengen en staat het ontwikkelen van
een Strategisch management in de weg. Het beleid wordt meer
bepaald door incidenten (Iraniers op Schiphol) dan door het
vreemdelingenbeleid als grote lijn 17). Dat is niet op te lossen
met op zich zelf nuttige vernieuwingen als heroverwegingsoperaties; een particuliere onderneming die de dagelijkse gang van zaken niet voor ogen heeft en alleen maar bijstuurt via periodieke
reorganisaties, gaat onherroepelijk ten onder. Maar dat is nog
niet alles. Als men zich in het dagelijkse management al niet verliest in details op micro-niveau, verlaat men zich op nietszeggen-
patronen” noemde. Op grond daarvan kunnen strategische
richtlijnen worden meegegeven aan het meso-niveau (individue-
le bewindslieden en departementen). Die richtlijnen moeten afdwingbaar zijn. Indicatoren dienen derhalve geformuleerd te
worden in termen van regelbare processen, prestaties of ef fecten, waaraan het meso-niveau op zijn beurt de uitvoerders op
micro-niveau kan houden 20). In de tweede plaats is een zorgvul-
dige aggregatie noodzakelijk om tijdig knelpunten (afwijkingen
van de norm) te onderkennen die nadere kosten-batenanalyse
vereisen. Dat is een mooie, maar kostbare techniek, die we niet
in het wilde weg moeten gebruiken; ook met informatievoorziening moeten we kostenefficient omspringen. En ten slotte moe-
ten informatie-, coordinate- en sanctiemechanismen zo worden
opgezet dat het zwaar beladen centralistische politiek-bestuurlijke circuit wat ontlast wordt.
Dit eisenpakket ziet er vervaarlijk uit. In de volgende para-
graaf zal blijken dat het nogal meevalt. Er is erg veel ,,technologie” beschikbaar voor wie bereid is het beleid stuurbaar en
controleerbaar te maken. (Die bereidheid blijkt, aan het slot, de
de aggregaten op macro-niveau. Veel besluitvorming blijft ste-
ken in ,,kaders”, in afspraken over het toelaatbare tekort of
ponds-ponds verdeelde ombuigingen als beoogde resultaten,
zonder de oorzaken van budgettaire ontwikkelingen op de snij-
tafel te krijgen in termen van Strategisch te bei’nvloeden grootheden 18).
15) Zie hierover bij voorbeeld het Tilburgse afscheidscollege van Ph.A.
Idenburg, zoals samengevat in Vrij Nederland van 10 augustus 1985.
staat stelt op basis van adequate richtlijnen te delegeren naar het
16) Beheersbaarheid van de collectieve uitgaven, Staatsuitgeverij, Den
Haag, 1983, biz. 63 e.v.
17) Dat is ook wel begrijpelijk voor wie zich realiseert hoezeer de beleids-
volgende echelon: van macro naar meso, en van meso naar micro. Omgekeerd is er een terugkoppeling nodig van details naar
voering gebukt gaat onder de druk van de waan van de dag in de publieke
opinie, die noopt tot het bedienen van de galerij. Deze conelusie is niet in
Besturen en beheersen vereist een informatiestructuur die in
strategische variabelen, en van strategische variabelen naar aggregaten: van micro naar meso en van meso naar macro. De sleutel tot succes ligt in het versterken van de meso-structuur van
strijd met de in noot 14 verwoorde opvatting dat aanbieders van beleid
informatie en coordinate, als verbindende schakel tussen be-
bedoelde neiging tot,,symbolic response” Ch. A. Wolf, A theory of nonmarket failure: framework for implementation analysis, The Journal of
leidsformulering en uitvoering. Bij informatie gaat het om het
van ,,beneden” naar ,,boven” verdichten van incidenten tot herkenbarepatronen: bepaalde series video’s blijken vaker kapot te
zijn; bepaalde beleidsinstrumenten werken slecht; bepaalde
diensten worden (te) duur. Bij coordinate gaat het om het zoda-
nig organiseren van terugkoppelingen dat dit soort informatie
beschikbaar komt, en om het gevoelig maken van de uitvoeringsorganisatie voor strategische richtlijnen 19).
nauwelijks inhoudelijk rekenschap afleggen. Juist omdat er geen han-
teerbare informatie over de resultaten van het beleid beschikbaar is, kunnen politici de publieke opinie afkopen met loze gebaren. Zie over de hier
Law and Economics, 1979, biz. 107-139.
18) In deze geest ook Drees, op. cit. (noot 14), i.h.b. biz. 84 en 238.
19) Zie over de strategische positie van de meso-structuur in de informatievoorziening N.C.M. van Niekerk, Toets op proces, ESB, 14 no-
vember 1984, biz. 1084-1087 en, meer uitvoerig, Rekenschap van crealiviteit, Eindrapport van de Commissie Financieringsstructuur Onderzoek
en Ontwikkeling, Staatsuitgeverij, Den Haag, 1985, i.h.b. hoofdstuk 4.
20) Een proces moet regelbaar zijn, wil het hoe dan ook beheerst kunnen
worden. Zie hierover J.M.M. Ritzen, Over de beheersbaarheid van de
kwartaire sector, in: Wolfson (red.), op. cit. (noot 7).
1034
heroi’sche veronderstelling van dit artikel.) Bovendien hoeven we
groep(en) wordt constant gehouden, het gaat alleen om het aan-
niet altijd zo moeizaam van processen, prestaties of effecten
tal hoofden. Ten slotte wordt op basis van het volgens een van
naar instrumenten en doelstellingen te redeneren. Het kan ook
beide methodieken geraamde voorzieningengebruik de bijbehorende personeelssterkte bepaald, uitgaande van een constante
personeelsinzet per gebruiker of gebruiksindicator op het niveau
van een daartoe gekozen basisjaar. Dit betekent bij voorbeeld
andersom, door rechtstreeks de werking van instrumenten te
analyseren of de actualiteit van doelstellingen. Om al deze
abstracties wat toe te lichten, ten slotte, een aantal voorbeelden,
voor iedere hier beschreven aanpak een of twee.
dat het aantal leerlingen per leraar in het onderwijs constant
wordt gehouden op het niveau van het basisjaar. Daarmee is een
Indicatoren, doelstellingen en instrumenten
Effectindicatoren. Idealiter zoeken we naar effectindicatoren
waarin niet alleen de geobjectiveerde waardevorming, maar ook
de waardering van de consument tot uitdrukking is gebracht.
Het is bijna een platvloerse waarheid, maar het profijtbeginsel
levert natuurlijk de simpelste effectindicator op, voor zover het
normstellende procesindicator ontstaan, als grondslag voor
planvorming 24).
Planvorming op deze basis stelt, over een breed front van
voorzieningen en geaggregeerd naar meso-niveau, in het licht
welke consequenties er voortvloeien uit de demografische ontwikkeling en wat het kost of oplevert om rekening te houden met
autonome verschuivingen aan de vraagzijde. Dat is al heel wat;
feitelijk gebruik van voorzieningen kan worden vastgesteld. Als
het levert op zich zelf geen garantie voor een zorgvuldige politie-
tarieven op alternatieve kosten zijn gebaseerd leveren de door
ke afweging van prioriteiten, maar het maakt althans zichtbaar
wat er gebeurt bij ongewijzigd beleid volgens de basisraming dan
wel de nog stringentere demografische raming. Een door de ministerraad vastgesteld schema van personeels/dienstenverhou-
consumenten geopenbaarde klaarblijkelijke voorkeuren doorgaans een redelijke benadering van het verschafte nut. Daarmee
is tevens de centralistische besluitvorming over de omvang van
voorzieningen ontlast: die omvang wordt aangepast aan de effectief gebleken vraag 21). Als inkomenspolitieke redenen zich
verzetten tegen toepassing van het profijtbeginsel, staat het instrument van de inkomensprijs ter beschikking voor wie de daardoor verscherpte fiscale en allocatieve problematiek van hoge
marginale tarieven voor lief wil nemen. Rechtstreekse vaststelling van effecten buiten het prijsmechanisme om is bijzonder
dingen kan dan vervolgens operationele ijkpunten op mesoniveau verschaffen voor afspraken omtrent exogeen en endogeen te compenseren begrotingsoverschrijdingen (en -onderschrijdingen: wat het departement binnen de norm weet te reali-
seren aan efficiencyverbeteringen mag het houden, zou ik dan
zeggen).
Twee opmerkingen zijn in dit verband nog van grote beteke-
moeilijk. Een oplossing kan weer gevonden worden op meso-
nis. Slechts bij uitzondering zal het verantwoord zijn proces-
niveau, in een zeer zorgvuldige samenstelling van adviesorganen
indicatoren te gebruiken voor het van buitenaf sturen van
ten behoeve van de articulatie van maatschappelijke behoeften
produktieprocessen (het opleggen van bepaalde personeels/
dienstenverhoudingen aan het uitvoerende management). Efficiency en effectiviteit zijn primaire verantwoordelijkheden van
het uitvoerende management die niet straffeloos kunnen worden
en voorkeuren 22).
Prestatie-indicatoren. Prestatiebegrotingen koppelen in volu-
mina uitgedrukte prestaties aan de daarmee gemoeide middelen.
Bij de huidige stand van zaken kennen we op nationaal niveau alleen nog maar prestatiebegrotingen zonder autoriserende functie, als informatieve bijlage bij traditionele ,,input”-begrotingen. De Commissie Financieringsstructuur Onderzoek en Ont-
uitgehold door betutteling van hogerhand. Procesindicatoren
zijn in beginsel slechts hulpmiddelen voor de autorisatie van imputs, en moeten een ontwikkeling naar eigen verantwoordelijk-
wikkeling heeft onlangs voor het wetenschappelijk onderzoek
heid en prestatiebudgettering niet in de weg staan.
Een tweede opmerking betreft het politieke gevaar dat beslo-
een geleidelijke overgang op autorisatie door middel van presta-
ten ligt in een methodiek die met enthousiasme omarmd zal wor-
tiebudgetten bepleit. Kwaliteitstoetsing en vraagarticulatie zou-
den door ministers die er budgettaire groei mee zien geindiceerd,
den moeten plaatsvinden op het niet-ambtelijke meso-niveau
en zo enigszins mogelijk gesaboteerd door ministers die de demografie tegen zich hebben. Als de politick wel de plussen, maar
niet de minnen verwerkt, zijn we nog verder van huis. Inspelend
op het eigenbelang van betrokkenen is het zaak diegenen die op
van overkoepelende wetenschappelijke gremia, waardoor de ministeriele en departementale bemoeienis wordt teruggedrongen
tot ,,meta-sturing”. De reallocatieve gevolgen van prestatieafhankelijke budgetmutaties zijn in dit model voor verantwoordelijkheid van de betrokken onderzoekorganisaties; ook dit ontlast het politiek-bestuurlijke circuit 23). Deze gedachtengang
plussen hopen duidelijk te maken dat er niets te verdelen valt als
diegenen die de minnen moeten invullen niet over de brug wor-
den getrokken. Afspraken omtrent methodieken en bijbehoren-
laat zich in beginsel verruimen tot bij voorbeeld de onderwijssec-
de spelregels zullen in de praktijk alleen hard gemaakt kunnen
tor: bepaal ten departemente alleen de eindtermen waaraan de
worden in het pre-constituerend beraad van een nieuw kabinet.
verschillende onderwijsvormen moeten voldoen alsmede de
,,all-in” normbedragen per leerling, en maak de schoolbesturen
Daar moet de beoogde minister-president met name die ministers van wie een grote ombuigingsinspanning verwacht wordt bij
verantwoordelijk voor hun bedrijfsvoering. Dan kan er in Zoe-
het kruisje laten tekenen. Op weg naar 1986 is het dus de hoogste
termeer een heel groot gebouw te huur worden aangeboden.
zijn staat in beginsel de procesindicator beschikbaar. In bijzon-
tijd om de bovenbedoelde schema’s voor te bereiden.
Doelstellingen. Het werken met indicatoren helpt bij het expliciteren van beleidsdoelstellingen: in hoeverre laten we kwaliteits-
der interessant en beleidsrelevant onderzoek heeft het Sociaal en
Cultured Planbureau (SCP), uitgaande van het feitelijke voorzieningengebruik in een basisperiode, dergelijke indicatoren
ontwikkeld ten behoeve van planvorming door middel van voor-
verbeteringen – voor zover bij voorbeeld gerepresenteerd door
een verandering van de genormeerde personeels/dienstenverhoudingen — toe? Welke veranderingen in exogene omgevingsvariabelen nemen we mee, en welke niet? Het voorkomt dat im-
uitberekening volgens welomschreven regels. Gebruiksindica-
pliciete (veranderingen in) doelstellingen met het beleid weglo-
toren (aantallen leerlingen, patienten, uitgeleende boeken) worden daarbij ingezet als een normaliserende benadering van de
pen. In de volkshuisvesting, bij voorbeeld, is het schaarstebeleid
van na de oorlog gaandeweg veranderd in een kwaliteitsbeleid.
Procesindicatoren. Daar waar prestaties niet goed meetbaar
vraag naar bijbehorende voorzieningen. Voor dergelijke ramin-
gen staat een tweetal methodieken beschikbaar. In de z.g. basisramingen wordt zowel rekening gehouden met de onderliggende
specifiek demografische ontwikkelingen (daling van geboorten,
vergrijzing) als met de overige autonome ontwikkelingen in het
gebruik per hoofd van bepaalde voorzieningen (stijgende deelneming per hoofd aan het voortgezet en hoger onderwijs; daling
van gemiddelde verpleegduur per patient in ziekenhuizen als ge-
volg van veranderingen in de behandelingsmethodiek). In de z.g.
demografische ramingen wordt de demografische ontwikkeling
als enige onafhankelijke variabele opgevoerd. De overige autonome ontwikkelingen worden niet meegenomen; het gebruik
van elke voorziening per hoofd van de relevante demografische
ESB 16-10-1985
21) Er kunnen problemen ontstaan bij ondeelbaarheden, maar die zijn
in principe oplosbaar. Zie hierover par. 2 van mijn in noot 11 genoemde
preadvies.
22) Zie Rekenschap van creativiteit, op. cit. (noot 19), hoofdstuk 4.
23) Zie ook hiervoor Rekenschap van creativiteit (noot 19) en Ins & ouls
(noot 10).
24) Meer hierover in SCP, Trendrapport Kwartaire Sector 1983-90,
Rijswijk, 1984, en in R.Goudriaan, H. de Groot en F. van Tulder, Public
sector productivity: recent empirical findings and policy applications,
voordracht op het 41e congres van het International Institute of Public
Finance, Madrid, 1985.
1035
ren. De daardoor gerealiseerde verbetering in de kwaliteit van
mate voorbereid te hebben, en zonder duidelijk te specificeren
wat in het vervolg aan informatie verlangd wordt.
Voor zover de Miljoenennota afdaalt naar onderliggende
het bestaan heeft zeer veel gekost zonder dat die kosten expliciet
ontwikkelingen op meso-niveau praat zij over de ,,verkeerde”
Het streven is daarbij onder andere geweest om autonome veran-
deringen in de neiging tot verzelfstandigd wonen te accomodezijn afgewogen tegen mogelijke kwaliteitsverbeteringen op andere terreinen van overheidszorg. Het wonen is zalig verklaard
zonder dat de advocaat van de duivel aan het woord gekomen is.
We kunnen, zoals gezegd, de actualiteit van doelstellingen
ook rechtstreeks aan de orde stellen. Kijk bij voorbeeld eens
problemen: Oosterscheldedammen, open-einderegelingen, af-
drachten aan de EG. We wisten van het begin af aan dat het
Oosterscheldeproject een bodemloze put zou kunnen blijken.
Wie toch aan zo’n project begint heeft tot taak de overige uitga-
dat het individuele verlangen naar een eigen autootje geaccomo-
ven zo beheersbaar te maken dat tegenslagen kunnen worden opgevangen, zoals ook particuliere ondernemingen voorzieningen
treffen voor risicovolle investeringen. In concrete: geen risico-
deerd moest worden. De maatschappelijke kosten (congestie
b.v.) werden zo beperkt doorberekend dat het openbaar vervoer
volle uitgaven zonder een versleuteling op voorhand van het risico in termen van concreet geplande ombuigingen (in de perso-
in financiele moeilijkheden kwam. Inmiddels heten we energie-
neels/dienstenverhoudingen, bij voorbeeld) van mogelijk te
bewust en milieuvriendelijk, maar benzineprijsdalingen worden
compenseren bedragen. En dan eens kijken hoeveel ministers er
nog steeds klakkeloos doorgegeven, onder druk van de ,,blij-
nog voor stemmen. Hetzelfde geldt voor open-einderegelingen.
naar het openbaar vervoer. In de jaren vijftig vond de politick
dat-ik-rij”-lobby. Dat kost ons subsidies aan het openbaar vervoer ten belope van 1 °/o van het nationale inkomen.
Instrumenten. Een stralend voorbeeld van de beleidsanalyse
van instrumenten is nog steeds het subsidie-onderzoek dat de
COBA tien jaar geleden verrichtte 25). Dat heeft veel invloed gehad; het pleidooi voor prestatiesubsidiering is niet zonder
respons gebleven, zo bleek hierboven al. Wat nog te weinig aandacht krijgt is de cumulatieve werking die van een verkeerde
instrurnentkeuze uit kan gaan. De neiging om alles wat los en
vast zit te subsidieren – zowel auto’s (impliciet) als treinen
De achterliggende rechten kunnen we alleen geloofwaardig for-
muleren als we weten hoe we ze gestand doen als het tegenvalt.
Evenzo voor EG-verplichtingen.
Aandacht voor volume-ontwikkeling vereist de hoogste prio-
riteit, nu dit kabinet heeft aangekondigd de niveaus van
inkomensoverdrachten en (semi-)ambtelijke arbeidsvoorwaarden verder te willen ontzien en te verwachten valt dat een kabinet
van een andere samenstelling daar zeker niet anders over zal denken. Dat vraagt om de politieke wil – vast te leggen in het preconstituerend beraad van het volgende kabinet – om de be-
(expliciet); zowel lokaties (in de woningbouw) als woon-
schikbare methoden en technieken in te zetten om ook het eigen
werkverkeer (allebei expliciet, nota bene) – brengt ons niet ver-
apparaat aan te pakken, en om de ambtelijke inzet om door
der. Het helpt ons achterop, want het leidt tot hoge belastingen
rationalisatie van het voorzieningenpakket verdere ,,blinde”
kortingen op niveaus te voorkomen. Niet bang zijn voor ,,un-
en een ontmoedigend bruto-nettotraject in de fiscaliteit. Zo’n
beleid kost welvaart. Omdat ook nog blijkt – uit de profijtstudies van het SCP – dat de inkomensverdeling er niet noemenswaard door verbetert, proberen we van objectsubsidies naar
ge’individualiseerde subsidies te gaan (huursubsidie), maar dat
comfortable facts”. Als we de volume-ontwikkeling in de overheidsuitgaven in de hand willen krijgen. Als. Zelfs dit kabinet
heeft daarmee nog geen serieus begin gemaakt. Het is blijkbaar
moeilijk.
verscherpt de bruto-nettoproblematiek weer. Een dergelijk verD.J. Wolfson
haal laat zich vertellen over ons omgaan met het belastinginstru-
mentarium. Ook daar leidt sturing alras tot ontsporing. Pogingen om de bestuurlijke neiging tot zelfvernietiging tegen te gaan
– zoals deinstelling van deCommissie-Oort — verdienen steun.
Slot
Pas als we het geheel van mogelijkheden overzien dat de hier
besproken technieken ons bieden, wordt duidelijk dat de
volume-ontwikkelingen beheersbaar te maken zijn voor wie wil
(mijn eerder ingevoerde heroi’sche veronderstelling). Die technieken dienen niet alleen te worden benut voor een verbetering
van de bedrijfsvoering, maar ook voor een nadere selectie van
taken, waar doelstellingen zijn achterhaald of instrumenten ondeugelijk zijn gebleken.
De Miljoenennota 1986 onderkent de hier gesignaleerde problemen, met name in hoofdstuk 6, dat geheel is gewijd aan de beheersbaarheid van de collectieve uitgaven 26). Maar het blijft
grotendeels bij signaleren, analyseren en uitleggen. Het politieke
engagement om er iets aan te doen ontbreekt: men is er kennelijk
nog niet uit. Evenmin als in voorafgaande jaren en voorafgaande kabinetsperioden is er sprake van een duidelijke profilering
van de politieke wil om volumina te beheersen. Om te beginnen
geeft de nota een onvoldoende inzicht in de macro-economische
aggregaten die de ontwikkeling van ‘s rijks financien beschrij-
ven en de zwakke plekken in de beheersbaarheid daarvan blootleggen. Het is welhaast ondoenlijk houvast te krijgen op de
vraag hoeveel er nu is omgebogen, en waar: hoe is de pijn verdeeld over volumina en niveaus, over rijk en lagere overheden,
over exogene en endogene compensaties bij de verschillende departementen? Zij voorziet niet in een in redelijkheid objectiveer-
bare informatiebehoefte, maar hanteert informatie ter ondersteuning van het kabinetsbeleid. Dat is niets nieuws, in de
Haagse politieke cultuur, maar ook niet iets om ons als democra-
tische samenleving bij neer te leggen. Evenmin als bij de voorspelbaarheid waarmee het parlement zich ook nu weer zal verlie-
25) Commissie voor de Ontwikkeling van de Beleidsanalyse (COBA),
Het instrument subsidie. Een leidraad voor het subsidie-onderzoek,
Beleidsanalyse, 1976, nr. 1, biz. 11-71.
26) Aan inzicht ontbreekt het niet, getuige bij voorbeeld de inleiding van
J.K.T. Postma, directeur-generaal van de Rijksbegroting, op 25 September 1985 op de studiedag over de Miljoenentiota 1986, georganiseerd
zen in honderden vragen over details, zonder die ene centrale
door de Economische Faculteit van de Universiteit van Amsterdam. Het
vraag te stellen of het kabinet nu werkelijk meent met dit stuk de
Algemene Politieke en Financiele Beschouwingen in voldoende
bestuurlijk-politieke probleem is om uitzicht te scheppen op het toepassen van moderne inzichten.
1036