Ombuigen en moderniseren
D.A.P.W. VAN DER ENDE*
Met gaat nog niet goed met de overheidsfinancien. In de periode 1986 tot en met 1989 zal volgens de
Miljoenennota 7985 in de collectieve sector nog f. 24 mljard moeten worden omgebogen. Gesteld dat
dit mogelijk is, dan zal dat, volgens de auteur van dit artikel, alleen worden aanvaard wanneer in brede
kring de overtuiging bestaat dat een kleinere maar meer f lexibele collectieve sector een noodzakelijke
voorwaarde is voor blijvende vergroting van onze concurrentiekracht. Het besef moet groeien dat het
financieel beleid een onderdeel is van een noodzakelijk veranderingsproces. In dit veranderingsproces
zal het ook nodig zijn de ,,countervailing force” tegen de belangengroepen te versterken. Het is
volgens de auteur wenselijk de z.g. grote operaties te integreren in de jaarlijkse begrotingsprocedure,
waardoor zij een meer permanent karakter zullen krijgen.
Inleiding
In navolging van het jaarverslag van De Nederlandsche Bank
is de Miljoenennota 1985 gebaseerd op het thema ,,het gaat beter, maar het gaat nog niet goed”. Naarmate men verder vordert
met de lezing van de nota komt men meer onder de indruk van
het laatste dan van het eerste. Enkele punten:
– het financieringstekort van de overheid (rijk en lagere overheden) daalt in 1985 weliswaar met 0,8 procent van het nationaal inkomen, maar dat is minder dan de in het Regeerakkoord afgesproken 1,5 procent. Bovendien staat tegenover
die daling met 0,8 procent bij de overheid een omslag van het
overschot van de sociale fondsen ad 0,5 procent in 1984 naar
een tekort van 0,2 procent in 1985. Een verslechtering van 0,7
procent. Per saldo wordt voor het financieringstekort van de
gehele collectieve sector in 1985 een verlaging verwacht van
0,1 procent. De voorstanders van een minder snelle verlaging
van het financieringstekort hebben voor hun afwijkende mening dus maar een geringe marge;
– van de vier grote sectoren van de bezuinigingsoperatie (rijksbegroting in engere zin f. 3,1 mrd., sociale zekerheid f. 2,5
mrd., volksgezondheid f. 1,2 mrd. en arbeidsvoorwaarden
collectieve sector f. 2,5 mrd.) is de f. 2,5 mrd. van de arbeidsvoorwaarden in de collectieve sector nog niet ingevuld.
De voorzitter van de grootste ambtenarenorganisatie heeft al
aangekondigd dat hij van het kabinet ,,wisselgeld” verlangt;
– de regeringspartijen hebben al laten weten dat zij de voorgenomen bezuinigingen op een aantal punten willen verlagen,
zonder daar tot nu toe voldoende compensatie tegenover te
stellen;
– de verlaging van de werkgeverspremies, het belangrijkste onderdeel van de in uitzicht gestelde verlaging van de collectieve
lasten, komt niet volledig ten goede van het bedrijfsleven.
Een belangrijk deel daarvan gaat naar non-profitorganisaties. Deze behoren tot de collectieve sector, waarvan het de
bedoeling van het kabinet is dat die in omvang zal afnemen;
– het aantal burgerlijke rijksambtenaren wordt met bijna
175.000 verminderd, maar als men rekening houdt met een
technische, budgettair neutrale bijstelling met slechts 300.
Die vermindering is de resultante van noodzakelijk geachte
uitbreidingen en de verlaging krachtens de zogenaamde
twee-procentsoperatie. Volgens Bartj ens zou die twee procent neerkomen op ongeveer 3.500 plaatsen, maar volgens de
regering zijn het er maar 1.555. Hieruit blijkt dat door de uitzonderingen de twee-procentoperatie is geevolueerd tot nauwelijks een een-procentsoperatie.
918
Men kan zich voorstellen dat het zoveel mogelijk in stand houden van de werkgelegenheid bij de overheid zwaar heeft gewogen. Het verzwakken van de twee-procentoperatie is echter ook
al weer geen bijdrage tot de voorgestane verkleining van de collectieve sector. Bovendien kan bij het aantrekken van de economic een situatie ontstaan waarbij de instandhouding van de
werkgelegenheid bij de collectieve sector vanwege de daaruit
voor het bedrijfsleven voortvloeiende lasten een belemmering
vormt voor een grotere uitbreiding van de werkgelegenheid in de
marktsector.
Kernprobleem
Een kernprobleem bij het budgettaire beleid vormen de sterk
in omvang toenemende rentelasten van de nationale schuld. In
de Miljoenennota zijn betreffende de mogelijke ontwikkeling
van die rentelasten drie varianten uitgewerkt: een bijzonder optimistische, een die ervan uitgaat dat er aan de bestaande situatie
niet zoveel verandert en een die er tussen in ligt. Het blijkt dat
zelfs bij de meest optimistische veronderstelling de rentelasten in
de eerstkomende jaren nog zullen blijven stijgen en in de rest van
de jaren tachtig boven het niveau van 1984 zullen blijven uitgaan. Dit betekent dat, ook al zou al het overige gelijkblijven,
die oplopende rentelasten andere uitgaven uit de begroting zullen verdringen.
Zoals men wel meer ziet bij moeilijk oplosbare problemen,
trachten sommigen de betekenis van het rentelastenprobleem te
relativeren. Aangetoond is dat in de naoorlogse jaren de nationale schuld een hoger percentage van het nationaal inkomen bedroeg dan thans. Akkoord, maar toen was het rentepercentage
de helft lager. Ook is opgemerkt dat de Miljoenennota de indruk
wekt dat de rentelasten in het niet verdwijnen, terwijl de ontvangen rentegelden, voor zover de schuld in binnenlandse handen is
(met ongeveer driekwart ervan is dit het geval), in onze economic
toch een nuttige functie vervullen. Dit laatste is juist, maar dit
verhaal kan men ook vertellen aan de man die zijn hypotheekrente niet meer kan betalen. Ook dan is het verhaal juist, althans
in het algemeen gesproken, maar de man in kwestie schiet er
niets mee op.
Anderen verwachten soelaas van een matige inflatie, zoals we
* Medewerker van Twijnstra Gudde NV, management consultants te
Deventer.
die in de periode van economische groei hebben gekend. Nederland is er tot dusverre in geslaagd zijn schuld uitsluitend in binnenlandse valuta aan te gaan. Bij stijgend loon- en prijspeil zou
dus de ree’le last van de rentebetalingen verminderen. In een ver
verleden heeft men de inflatie wel eens de heilsleer van de economic genoemd, want daardoor worden de zonden der vaderen
niet bezocht aan de kinderen en de kindskinderen tot het derde
Het kabinet rekent ook de z.g. twee-procentoperatie tot de
grote operaties. Eigenlijk is dat een vreemde eend in de bijt, of,
en vierde nageslacht. Toepassing van een heilsleer leidt echter
ring bij de verwachtingen zijn achtergebleven.
vaak tot minder aangename nevenverschijnselen. Overigens zijn
er weer anderen die in de toekomst niet het spook van de inflatie
maar dat van de deflatie zien opdoemen en dan zitten we met onze vaste rentepercentages van de schuld natuurlijk helemaal verkeerd.
In een advies van de regeringscommissaris Reorganisatie
Rijksdienst 1) is opgemerkt dat onder de grote operaties verschillende motieven worden geschoven: de overheid bemoeit zich met
te veel terreinen van het maatschappelijk leven en vermindert
daardoor de onafhankelijkheid van burgers, bedrijfsleven en lagere corporaties; het sturend vermogen van de overheid schiet te
kort omdat zij te veel taken op zich heeft genomen; de inefficiency van het overheidsapparaat wordt vergroot door toenemende
bureaucratisering en er moet worden bezuinigd om het financieringstekort terug te dringen. Hier worden niet bestaande tegenstellingen gesuggereerd. Als er met verstand wordt bezuinigd,
heeft dit automatisch tot gevolg dat de overheid zich met minder
zaken bemoeit, dat het minder moeilijk voor haar wordt om sturend op te treden en dat de bureaucratisering minder mogelijkheden krijgt.
Inzake de onderlinge samenhang is in het rapport van de regeringscommissaris voorgesteld – en wellicht is inmiddels reeds
daartoe besloten – dat ten minste eenmaal per jaar een overleg
Aflossingsproblemen
In vorige jaren noemde de Miljoenennota alleen het financieringstekort. Onlangs is daarnaast de fmancierrngsbehoefte van
de overheid als nieuw begrip gei’ntroduceerd. Ook de Miljoenennota van dit jaar maakt er melding van. Men verstaat er onder de
som van het jaarlijks financieringstekort en de jaarlijkse aflossingen op de schuld.
Tot voor kort werden de aflossingen niet als een probleem gezien. Men ging ervan uit dat het bedrag van de aflossingen wel
weer in staatsschuld zou worden belegd. Dat is minder zeker geworden. In de laatste jaren was het niet meer mogelijk om lang-
lopende leningen aan te gaan en moest de staat genoegen nemen
met leningen met een kortere looptijd. Dit heeft tot gevolg dat de
aflossingsbedragen in de voor ons liggende jaren sterk zullen
toenemen, omdat tegelijkertijd op in het verleden aangegane
langlopende leningen en op meer recente leningen met kortere
looptijd zal moeten worden afgelost. Het staat zeker niet bij
voorbaat vast dat de ontvangers van de aflossingen bereid zullen
zijn deze volledig opnieuw in staatsschuld te beleggen. Dat zal
afhangen van verschillende thans nog niet voorspelbare factoren, waarbij het vertrouwen in het financieel beleid van de
overheid een centrale plaats inneemt.
Ingrijpende reorganisaties
erger nog, een blijk van gemis aan vertrouwen in de ,,echte” gro-
te operaties. Als het niet gaat langs de weg van goed overdachte,
doelgerichten, rationele reorganisaties, dan maar volgens een
uniform percentage. In het voorgaande is al tot uitdrukking ge-
komen dat de resultaten van deze pondspondsgewijze benade-
plaatsvindt tussen de projectleiders van de verschillende operaties 2). Impliciet blijkt daaruit dat de onderlinge samenwerking
niet optimaal is. De opmerking is dan ook al eens gemaakt dat
die operaties ,,als ongerichte projectielen door de organisatie
schieten” 3). Ook is twijfel uitgesproken over de mogelijkheid
om al deze ,,werken van Herakles” tegelijkertijd te realiseren 4).
Door de grote operaties te integreren in de jaarlijkse begrotingsprocedure kan gebruik worden gemaakt van de over de verschillende reorganisatie-aspecten (want daar gaat het in feite
om) verkregen kennis en inzichten, kan worden voorkomen dat
de specialisten van die aspecten langs elkaar been werken en
wordt bereikt dat die aspecten elk jaar de nodige aandacht krijgen. Kort na het verschijnen van het eindrapport van de Commissie-Vonhoff is trouwens al gesteld dat er een nauw verband
behoort te bestaan tussen reorganisatie van de rijksdienst en de
spelregels van de comptabiliteitswet 5).
Ook andere onderdelen van de Miljoenennota stemmen niet
tot opgewektheid. Dit geldt in het bijzonder voor de paragraaf
over de ontwikkeling van de collectieve sector in meerjarig
perspectief. Daarin wordt meegedeeld dat in de periode 1986 tot
en met 1989 in de collectieve sector nog f.24 mrd. zal moeten
worden omgebogen.
Dit is na alle ombuigingen die tot en met 1985 hebben plaatsgehad of alsnog zullen plaatsvinden, een bedrag van zodanig
grote omvang dat men zich kan afvragen waar de regering dit
geld vandaan denkt te halen. Voorts is het duidelijk dat als het
mogelijk blijkt ombuigingen tot een zodanige orde van grootte
te realiseren, dit alleen kan via ingrijpende reorganisaties van
onderdelen van de collectieve sector. Deze zullen slechts worden
aanvaard wanneer de regering erin slaagt overtuigend aan te tonen dat een kleinere en vooral meer flexibele collectieve sector
noodzakelijk is voor vergroting van de concurrentiekracht van
de Nederlandse economie en om aldus mogelijkheden te openen
voor het behoud resp. herstel van een redelijke mate van
welvaart.
Onjuiste opvatting
De Miljoenennota 1985 bevat helaas geen pleidooi voor een
dergelijke integratie. In een paragraaf helemaal aan het eind van
de nota, dus alleen bedoeld voor volhardende lezers, wordt geconcludeerd dat de grote operaties maar zeer ten dele kunnen
bijdragen aan het ombuigingsbeleid. Dat lijkt me een apert on-
juiste opvatting. Des te meer als men ombuiging niet uitsluitend
ziet als verlaging van uitgaven, maar daarnaast ook, waar dit
wenselijk is, als een middel tot structuurverandering om te komen tot een groter rendement van de collectieve sector. Te weinig wordt ingezien dat het ook in die sector tenslotte gaat om het
rendement, het verschil tussen maatschappelijke kosten en
maatschappelijke baten. Het feit dat de baten in die sector vaak
niet of moeilijk meetbaar zijn, doet aan die fundamentele waarheid niets af.
Het zou te ver voeren om in dit artikel in te gaan op alles wat in
de Miljoenennota over de grote operaties wordt gezegd. Volstaan wordt daarom met enkele opmerkingen.
Grote operaties
Met het waarderend oordeel over de heroverweging kan worden ingestemd. Het daaraan verbonden variantenstelsel, met een
Een poging om naast de jaarlijkse begrotingsprocedure tot
een wezenlijke hervorming van de collectieve sector te komen, is
door het kabinet al kort nadat het in functie was getreden in gang
gezet door middel van de zogenaamde grote operaties. Hiertoe
behoren de reorganisatie rijksdienst, de decentralisatie, de heroverweging, de deregulering en de privatisering. Een gemeenschappelijk kenmerk van deze operaties is dat zij beogen de flexibiliteit van de collectieve sector te vergroten, de omvang daarvan
te verminderen en dat zij in beginsel op alle ministeries betrek-
maximumvariant van 20 procent besparing, roept echter vragen
king hebben.
ESB 3-10-1984
1) Samenhang grote operaties, ‘s-Gravenhage, 1984, biz. 1.
2) Idem, biz. 7.
3) A.A.M.F. Staatsen in Binnenlands Bestuur van 27 januari 1984,
biz. 4.
4) L. van der Geest, Moderne mythologie, ESB, 14 maart 1984,blz. 245.
5) C. van Veen, Van politieke wil tot openbaar bestuur, Christendemocratische verkenningen, nr. 7-8, 1981, biz. 412.
919
op. Als om dit maximumpercentage te bereiken in die variant
teitswet, ook in die zin dat hij een grotere invloed krijgt op de
niet reele elementen moeten worden opgenomen, komt dit aan
ontwikkeling van de sociale verzekering. In dit verband zou de
de geloofwaardigheid van de voorstellen niet ten goede.
organisaties ontwikkelingen gaande zijn in de richting van privatisering: meer accent op ondernemerschap, snellere besluitvorming, meer efficiency, minder rechtspositioneel denken 6).
De beschouwing over decentralisatie berust op het misverstand dat het daarbij gaat om het overdragen van taken en de
daarbij behorende middelen aan lagere organen. Bestuurlijke
aanduiding van de Miljoenennota in die wet als ,,Nota over de
toestand van ‘s Rijks financien” ook moeten worden vervangen
door een bij de tegenwoordige verhoudingen passende benaming. Sinds de introductie van de een-procentsnorm van minister Duisenberg handelt de Miljoenennota niet meer alleen over
de rijksfinancien, maar over de financien van de gehele collectieve sector.
Ook zou het aanbeveling verdienen om de zogenaamde ,,externe driehoek”, bestaande uit de minister-president, de minister van Financien en de minister van Binnenlandse Zaken, in de
Comptabiliteitswet te institutionaliseren. Deze drie bewindslie-
decentralisatie is in het Nederlandse bestuursstelsel echter niet
den onderscheiden zich van hun andere ambtgenoten in die zin
het overdragen, maar het overlaten van taken. Overlaten houdt
dat zij krachtens aan hen opgedrage taken (algemeen regeringsbeleid, financien, personeel, organisatie) een uitgesproken op alle ministeries betrekking hebbende coordinerende functie uitoefenen.
Het belang van de privatisering wordt onderschat. Zo maakt
alleen al de technologische ontwikkeling het noodzakelijk dat
belangrijke onderdelen van de PTT moeten worden geprivatiseerd. Over het hoofd wordt gezien dat b.v. in de non-profit-
in dat de lagere overheden in beginsel bevoegd zijn om de taak
uit te voeren op een andere manier dan de centrale overheid het
meest wenselijk zou achten, dan wel de taak te beeindigen omdat
men de beschikbare middelen liever wil aanwenden voor taken
die men belangrijker acht. Overdragen van taken is geen
bestuurlijke decentralisatie, maar meer een vorm van deconcentratie, waarbij de lagere overheden als een soort rijksdienst moeten fungeren, met minder vrijheden dan bij het traditionele medebewind 7).
Opmerkelijk is dat de Miljoenennota aan de reeks van grote
Het ,,verkopen” van het beleid
Het formuleren van een goed financieel beleid is een zaak. Het
verwerven van de instemming van de bevolking en van het parlement voor dat beleid een andere . De verschillende bevolkings-
operaties nog een nieuwe toevoegt, nl. de sanering specifieke uit-
groepen zullen vooral gei’nteresseerd zijn in de gevolgen van het
keringen, maar nalaat de arbeidsduurverkorting als zodanig te
financieel beleid voor hun persoonlijke levenssfeer: de grootte
van hun inkomen, de te verwachten huurverhoging c.q. huursubsidie, de te betalen belasting en sociale premies e.d. Er is echter meer. Het maakt verschil of het financieel beleid op de bevolking overkomt als enkel ,,ingrepen in de uitgaven” en verhoging
van aan de overheid te betalen bedragen, of dat het ook wordt
gezien als de financiele kant van een als wenselijk en noodzakelijk ervaren veranderingsproces. Dit is een argument om bij de
presentatie van het beleid de veranderings- en moderniseringsaspecten veel accent te geven.
noemen. Volgens de minister-president behoort het project arbeidsduurverkorting wel degelijk bij de grote operaties 8).
,,Countervailing force”
In het woord vooraf van de Miljoenennota wordt gesteld dat
wij ons telkens hebben af te vragen: ,,is het juist dat door bepaalde groepen in de samenleving wenselijk geachte voorzieningen,
zo zij op zich zelf al te verantwoorden zijn, ten laste van de gemeenschap worden gebracht. Het is nodig dat wij alien – en met
D.A.P.W. van der Ende
name regering en parlement – voortdurend prioriteiten stellen
en beslissen: de beschikbare gulden kan of voor dit of voor dat
worden uitgegeven: niet voor dit en dat”. Als de zaken zo liggen
is de voor de hand liggende conclusie dat tegenover die uitgavenbevorderende krachten een ,.countervailing force” in stelling
dient te worden gebracht en dat deze, voor zover reeds aanwezig,
dient te worden versterkt.
In de eerste plaats komt dit neer op een versterking van de
positie van de minister van Financien krachtens de Comptabili-
6) P. Grinwis en D. Keuning, Non-profitorganisaties staan voor
bestuurlijke krachtproef, Het ftnancieele Dagblad, 20 September 1984,
biz. 13.
7) Hierop wordt uitvoeriger ingegaan in A.J.G.M. Bekke en D.A.P.W.
van der Ende, Decentralisatie als bestuurlijk antwoord op ontwikkelingen in de omgeving van het bestuur, in: M. Oosting (red.), Aspecten van
decentralisatie, “s-Gravenhage, 1984, biz. 51 e.v.
8) BinnenlandsBestuur, 9 maart 1984, biz. IS.